中國社會福利戰(zhàn)略性發(fā)展的思考

[摘要] 當前中國社會福利的普惠程度十分有限、社會政策功能十分微弱。發(fā)展中國社會福利，應當走深化改革道路，在現(xiàn)行社會保障“三足鼎立”的體系格局中，綜合考慮需求和條件，立足當前，著眼長遠，加快建立一個中等范圍的政府主導合作范式、適度普惠型福利模式。

[關鍵詞] 社會福利；適度普惠

[中圖分類號] C913.7[文獻標識碼] A [文章編號] １００６－６４７０（２００8）０6－００55－０6

在我國當前階段，社會福利作為社會保障體系的重要子系統(tǒng)，專指由民政部門主管的，為保障老年人、殘疾人和孤殘兒童等特殊群體的基本生活權(quán)益而提供的供養(yǎng)、醫(yī)療、康復、教育等方面的福利服務。上世紀80年代以來，隨著中國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，原有計劃經(jīng)濟體制之下的福利格局逐步走向瓦解，為建立與市場經(jīng)濟相適應的福利體制機制，民政部門適時提出了一條社會福利社會化的社會福利發(fā)展道路，逐步確立了政府支持引導、社會積極參與、多元化投資、市場化運行的社會福利發(fā)展模式。經(jīng)過10多年的改革實踐，中國社會福利事業(yè)堅持了正確方向，取得了顯著進展。但客觀分析，當前社會福利的普惠程度還十分有限，以適度普惠取向拓展社會福利的合作機制和政策支撐體系尚不健全，使當前制度的福利程度基本限定于針對特殊福利對象基本生活的救助層次上，具有補缺性、救助性特征，社會福利的政策功能十分微弱。在社會建設提上日程、統(tǒng)籌經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的背景之下，社會福利作為重要的社會政策內(nèi)容，應當結(jié)合時代特征，及時作出應時性回應，研究提出社會福利的戰(zhàn)略性發(fā)展框架。

一、中國社會福利面臨的發(fā)展形勢

現(xiàn)代社會福利的演變軌跡表明，在相當程度上，福利制度的發(fā)展是對社會形態(tài)變遷和社會結(jié)構(gòu)改變積極回應的結(jié)果，與一個社會的價值認同、傳統(tǒng)習慣、經(jīng)濟條件和社會發(fā)展程度有著緊密的關系，是經(jīng)濟、政治、社會等各種因素綜合作用的漸進式過程。這個過程的實質(zhì)是，諸多因素變化所產(chǎn)生的制度需求經(jīng)由政治程序?qū)崿F(xiàn)有效的制度供給，從而使原有制度實現(xiàn)新的結(jié)構(gòu)調(diào)整或轉(zhuǎn)向新的發(fā)展范式。近10多年，隨著國際化、城鎮(zhèn)化、市場化以及老齡化的深入，中國社會的生產(chǎn)生活領域發(fā)生了許多新的變化，這些變化無不映射到社會福利領域，成為對再造社會福利持續(xù)產(chǎn)生和激活新的制度需求的內(nèi)在發(fā)展動力。

第一，經(jīng)濟發(fā)展新階段的客觀需要。社會福利的發(fā)展離不開一定的經(jīng)濟條件，經(jīng)濟發(fā)展同樣需要社會福利的制度性支持。近5年來，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長10％以上，人均GDP年均遞增8%左右，其中，2007年GDP達246619億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13786元，農(nóng)村居民人均純收入4140元，國民經(jīng)濟有了顯著積累。宏觀經(jīng)濟總體上的平穩(wěn)發(fā)展，支撐了國家財政收入的增長，2006年全國財政收入39000多億元，2007年突破5萬億元，連續(xù)四年平均增長21％。[1]從經(jīng)濟增長角度來看，我國“十五”以來整體工業(yè)化水平持續(xù)提高，2005年工業(yè)化綜合指數(shù)達到50，預計到2018年將達到100，基本實現(xiàn)工業(yè)化[2]。中國經(jīng)濟的成長無疑是近30年的改革開放激活整個經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。事實表明，當前階段我國已經(jīng)初步具備了經(jīng)濟起飛所必需的主導產(chǎn)業(yè)、市場容量及體制環(huán)境，標志著我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)邁入美國經(jīng)濟學家羅斯托所說的經(jīng)濟起飛階段[3]，總體上正處于向轉(zhuǎn)變增長方式尋求發(fā)展動力的關鍵時期。這一時期，保持經(jīng)濟發(fā)展對以社會福利為核心和主體的社會政策將產(chǎn)生較高的依賴程度。之所以這樣說，從增長方式看，內(nèi)生增長將是經(jīng)濟起飛階段乃至更高階段經(jīng)濟發(fā)展的核心動力，這勢必引發(fā)對人力資本投資的潛在需求，從而對面向全民的教育福利提出了更高程度的需求；其次，從資源結(jié)構(gòu)看，工業(yè)化深入發(fā)展是一個資本與勞動相比占據(jù)優(yōu)勢的競爭過程，因此，資本和知識的擁有者取得強勢地位，從而使得資本缺乏和低技能勞動者相對失去競爭力，與此同時，伴隨著統(tǒng)一的勞動力市場的形成，勞動力流動將在更大規(guī)模上突破行業(yè)、地區(qū)、所有制的限制，短期性和結(jié)構(gòu)性失業(yè)將會取代體制變遷性失業(yè)，這勢必產(chǎn)生對勞動力尤其是同質(zhì)化和低技能勞動者就業(yè)扶助的需求。同時由于非正式就業(yè)規(guī)模的不斷擴大，非正式就業(yè)、彈性就業(yè)人員的福利保障問題同樣需要國家采取一定的政策性行動；再次從政府職能看，毫無疑問，中國近10多年經(jīng)濟發(fā)展得益于政府主導的市場化改革而產(chǎn)生的能量釋放，進入經(jīng)濟起飛階段之后，隨著市場結(jié)構(gòu)和體制環(huán)境的逐步定勢以及“政府——市場”邊界的日漸清晰，政府行使經(jīng)濟職能的途徑與方式勢必發(fā)生深刻變化，主導解決工業(yè)化社會產(chǎn)生的諸如工傷、疾病、失業(yè)、老齡等原因?qū)е碌氖杖霌p失或生活無著等社會問題將是政府的首要職能。從上述變化看，中國經(jīng)濟發(fā)展步入新階段客觀上需要一種與其相匹配的社會福利模式，在一定意義上是“工業(yè)化邏輯”產(chǎn)生的新的功能需求對社會福利產(chǎn)生了新的“推力”[4]。事實上，一些福利理論研究者的經(jīng)驗研究表明“一個國家工業(yè)化程度越高，福利服務在國民收入中所占的比例就越高”，[5]此種結(jié)論無疑正在中國得到不同程度的印證。概括而言，宏觀經(jīng)濟發(fā)展視角上的社會福利發(fā)展需求，要求目前社會福利改革至少確立的議題應包含：適當擴大福利內(nèi)涵、適度提高福利水平、重建政府主導責任等若干重要方面。

第二，轉(zhuǎn)型期社會建設的必然要求。在當代中國，社會建設作為“四位一體”[6]國家發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分，被獨立提出來是改革開放發(fā)展的歷史必然，是我們在經(jīng)濟增長中統(tǒng)籌社會發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展成果共享和普惠的結(jié)果。改革開放以來，我國的市場化經(jīng)濟有了很大發(fā)展，解決了很多社會問題，但是，發(fā)展上的偏向使得我國社會建設沒有同步于經(jīng)濟建設，因而積累了很多歷史欠賬。隨著社會步入轉(zhuǎn)型期，社會不協(xié)調(diào)因素趨于活躍，社會矛盾容易激化社會風險。由于社會關系和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生的深刻變動，而引發(fā)的諸多社會問題既是伴隨社會轉(zhuǎn)型本身的一種客觀趨勢，也反映出中國遠沒有實現(xiàn)發(fā)展成果在社會成員之間的共享。這些問題的存在一般關系到公眾的基本利益，尤其是關系到基層群眾的民生利益，進而關系到社會和諧的基礎。對這些問題的回應，出路在于社會建設，要遵循社會建設的自身規(guī)律，注重對社會機制的系統(tǒng)化構(gòu)造，結(jié)合當前的客觀實際，首要任務是需要完善和形成一種共享保障機制與合作參與機制。共享保障機制，能夠確保全體社會成員獲得基本生活權(quán)益上的“兜底”保證，能夠使社會公眾以合理方式平等參與成果分享；合作參與機制，能夠在非同質(zhì)性社會結(jié)構(gòu)之下實現(xiàn)群體、階層、組織等基于合法環(huán)境之下的社會多元治理和社會秩序整合。從理論上來說，有了這兩種機制，將有助于實現(xiàn)經(jīng)濟增長與普惠民生的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有助于融合處于分層或斷裂中的社會結(jié)構(gòu)，從而為社會建設開辟出重要的推進路徑。從功能視角看，社會福利作為解決社會問題、提升國民生活質(zhì)量的基本制度安排，作為讓公眾分享經(jīng)濟增長成果的基本途徑，其實質(zhì)就在于促進社會機制構(gòu)造，其發(fā)展的動因在于“社會形態(tài)的改變和社會結(jié)構(gòu)的變遷”[7]。當前，中國社會福利在整體促進社會機制構(gòu)造上功能尚不健全，其中較大因素在于社會福利理念落后、政府主導責任弱化、福利社會化程度不高、社會福利體系不健全、政府投入力度不夠等問題，導致社會福利所能解決的社會問題十分有限，有大量社會問題的解決沒有納入社會福利制度安排，使市場化經(jīng)濟的成果缺少一種普惠社會成員的有效工具。在經(jīng)濟增長自然帶動社會發(fā)展的時代終結(jié)之后，如何進行社會建設已經(jīng)成為一個顯命題，其破題的關鍵應該是從重構(gòu)社會福利切入，這是轉(zhuǎn)型時期社會建設的必然要求。

第三，應對人口老齡化提速的需要。根據(jù)有關測算，中國早在1999年就已進入人口老齡化社會，現(xiàn)有60歲以上老年人口1.49億，約占總?cè)丝诘?1％，為整個亞洲總?cè)丝诘?/2、世界老齡人口的1/5。[8]有關研究表明，21世紀的中國是一個不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會，從2001年到2020年將是人口老齡化快速發(fā)展的階段，老齡人口年均增長速度將達到3.28％，大大超過年均0.66％的總?cè)丝谠鲩L速度，老齡化水平將達到17.17％。從2021年到2050年將是加速老齡化階段，老齡化水平將達到30％以上，其中，80歲以上老年人將占老年人口的21.78％。從2051年到2100年將是穩(wěn)定的重度老齡化階段，老齡化水平將維持在31％的水平，社會進入高度高齡化的平臺期。與老齡化迅速發(fā)展形成鮮明對照的是，中國的老齡化屬于已成共識的“未富先老”，僅養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障就面臨巨大壓力。與此同時，由于生活方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變以及農(nóng)村勞動人口大量涌入城市，所帶來的空巢老人和留守老人問題越來越突出。滿足老年人福利服務需求是全社會的責任，也是福利發(fā)展的重要價值所在。近些年來民政部門在發(fā)展城鄉(xiāng)“三無”老人福利基礎上，啟動了養(yǎng)老服務社會化示范活動，實施了一批養(yǎng)老服務設施建設計劃，著力于推動養(yǎng)老服務體系建設，養(yǎng)老福利服務工作取得了顯著進展。但是，相比巨大的需求，目前的福利服務水平十分低下，僅傳統(tǒng)意義上的供養(yǎng)問題尚未完全滿足，更不要說滿足社會老人的福利需求。就服務設施來看[9]，目前的1.49億老年人口其中約有3200萬人需要不同形式的長期照料護理，但全國各類養(yǎng)老機構(gòu)僅有3.9萬個、床位數(shù)170.2萬張，平均每千名老年人11.4張；就社區(qū)養(yǎng)老服務看，發(fā)達國家社區(qū)服務從業(yè)人員占就業(yè)總?cè)丝诘?0％-30％，發(fā)展中國家為12％-18％，而目前我國只有3.9%；全國約有1/3以上的城市街道辦和1/2左右的社區(qū)居委會沒有建立老年服務機構(gòu)和設施，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)則更少。就此而言，目前老齡應對與老齡化的提速發(fā)展之間存在巨大差距，加快發(fā)展面向老齡人口的福利服務是中國人口老齡化提出的重大挑戰(zhàn)。

綜上所述，中國社會福利面臨著深刻的經(jīng)濟、社會、人口形勢以及自身的內(nèi)在發(fā)展需求。從較長一個時期來看，社會福利的再造首先應該將其放置在特定經(jīng)濟社會發(fā)展條件和意識形態(tài)背景之下，進而合理地規(guī)劃社會福利的發(fā)展模式，理清實現(xiàn)的階段性目標。

二、中國社會福利的發(fā)展方向

一般而言，不同的社會福利發(fā)展模式是在一定的經(jīng)濟社會發(fā)展階段上的產(chǎn)物。在中國市場經(jīng)濟體制逐步完善與和諧社會建設提上重要日程的背景下，中國社會福利發(fā)展的經(jīng)濟社會條件發(fā)生了顯著的變化，需要對社會福利作新的定位并確立相應的發(fā)展的目標，這既是以問題為取向解決中國社會福利現(xiàn)存問題的選擇，也是以功能為取向再造中國社會福利的客觀要求?；诖耍疚恼J為，中國目前應當走改革道路，在現(xiàn)行社會保障“三足鼎立”[10]的體系格局中，著力于建立一個中等范圍的社會福利制度，這種社會福利制度是政府主導合作范式的適度普惠型福利模式，它既區(qū)別于范圍狹小的傳統(tǒng)福利制度，也不同于傳統(tǒng)福利國家體制，而是在綜合考慮需求和條件的基礎上，結(jié)合當前和長遠的一種福利發(fā)展模式。概括來看，政府主導合作范式的適度普惠型福利模式的主要目標是：以不斷改善社會成員生活質(zhì)量、彌合社會斷裂、促進社會和諧為指歸，走政府主導、多元合作、層次化、法制化、標準化的社會福利發(fā)展道路。其主要架構(gòu)是：在福利范圍上，覆蓋生活困難群體、特殊問題群體、社會邊緣群體；在福利程度上，在保障基本生活基礎上，滿足住房、健康、精神等多樣化多層次需求，并向矯正社會問題延伸；在發(fā)展機制上，堅持政府主導、社會參與，在合作架構(gòu)中推進社會福利的多元化發(fā)展；在政策支撐上，構(gòu)建包括政府責任政策體系、專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作政策體系、多元化、專門化的社區(qū)服務政策體系等社會福利政策體系。

在上述架構(gòu)內(nèi)，實現(xiàn)預設目標，其合理的努力方向至少應當包含如下方面：

第一，以逐步擴大覆蓋范圍為取向，將福利關注對象由傳統(tǒng)低收入救助對象擴展至老年人、未成年人、殘疾人及身心障礙者等社會群體。在我國當前的社會保障體系格局中，一直存在狹義上的，特指老年人、殘疾人、孤殘兒童等方面的救助性福利事業(yè)，但是正如前面所述，隨著中國社會老齡化程度的逐步加深，殘疾人權(quán)益的提高和就業(yè)難度加大，以及社會結(jié)構(gòu)的日趨多元，傳統(tǒng)福利難以滿足矯正社會問題的需要。當前，以逐步擴大覆蓋范圍為取向再造社會福利的首要任務就是要適度拓展社會福利覆蓋范圍，在民政部門主管的“三無”老人福利、孤殘兒童福利和殘疾人福利的基礎上，將福利服務的對象延伸到所有老年人、兒童、殘疾人及問題家庭等社會弱勢群體和邊緣群體，并逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度統(tǒng)一，在政府救助機制之上，進一步擴大社會福利適度普惠面。

第二，以提升生活質(zhì)量為核心，注重發(fā)揮救助、服務、扶持的綜合效能。社會福利的價值含義在于強調(diào)生活狀態(tài)的改進，但是受經(jīng)濟條件的約束，達到社會合意的社會福利狀態(tài)需要在可能的條件下，進行綜合的制度安排和方案設計。就我國社會目前階段而言，福利國家全方位的保障程度已被證明既缺乏效率也不符合中國國情，要提升福利服務對象的生活質(zhì)量只能是保基本、差別化、適度福利型的制度化福利。其一，需要完善基于家計調(diào)查的救助制度。在健全制度的基礎上，建立隨居民生活水平的提高而同步提高救助標準和保障水平的彈性救助機制，并完善一系列專項性和配套性的救助制度，逐步將邊緣群體和特殊社會問題群體納入制度性救助范圍。其二，需要完善福利服務計劃。由于社會問題開始出現(xiàn)多元化、差異化的趨勢，社會福利應對的手段也應該由單純收入轉(zhuǎn)移模式向動員資源提供多樣化的福利服務轉(zhuǎn)變，應當以不斷改善和提高社會成員的生活質(zhì)量、促進社會公平和維護社會穩(wěn)定為追求目標，既要滿足特殊群體生活需要，又要側(cè)重滿足社會成員較高層次的發(fā)展性或功能恢復性需求。當前來看，包括面向特殊群體的寄養(yǎng)服務、社區(qū)照顧、家庭扶助計劃，針對特殊問題的康復服務、心理矯治、法律援助、就業(yè)扶持等福利服務計劃都應納入社會福利服務體系，使福利框架內(nèi)的服務對象的正常生活得以維護，最大限度地避免產(chǎn)生社會結(jié)構(gòu)斷裂，使福利對象的普惠程度適度提高。其三，面向社會開放社會福利服務。福利服務具有社會公共品屬性，要突破僅服務于福利保障對象的局限，對全體社會成員開放，政府針對不同對象可采取不同的提供方式，并采取社會化的手段發(fā)展福利事業(yè)。

第三，以福利合作主義思想為指引，強調(diào)國家、市場、社區(qū)、家庭在社會福利發(fā)展中的地位，在多元架構(gòu)中推進社會福利發(fā)展。中國社會福利的走向在一定程度上受到了以市場化為取向的新自由主義和強調(diào)家庭自助與互助和社區(qū)責任的保守主義的影響。要發(fā)展中等概念的社會福利，應當將政府、市場、家庭、社區(qū)聯(lián)結(jié)成為地位有別、相互支持、互為補充的既滿足社會成員的福利需要，又能體現(xiàn)中國傳統(tǒng)文化價值與現(xiàn)代福利觀念的社會福利發(fā)展格局。其一，在責任架構(gòu)上，政府不再包辦包攬社會福利，其責任限定于行政主導、財政供款、規(guī)則制定、市場監(jiān)管等宏觀領域；政府之外的市場組織、非營利組織、社區(qū)組織承擔微觀運營和組織生產(chǎn)的責任。其二，在政策架構(gòu)上，形成基于政府主導性責任的社會福利政策體系、有利于社會資源和社會力量成分動員的福利社會化政策體系、促進社會工作服務配送的非政府組織政策體系，以社區(qū)為載體的社區(qū)福利政策體系，形成社會福利多元架構(gòu)發(fā)展的主體多元、領域?qū)挿旱母＠唧w系。

第四，以社會化為基本途徑，強化政府責任、動員社會資源，加強社會福利服務設施和機構(gòu)建設，提高福利服務水平。福利機構(gòu)和福利設施是社會福利事業(yè)的重要載體，也是社會福利高于社會救助的重要標志。要確保社會福利機構(gòu)和設施納入各級政府經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，重點建設各類老年福利機構(gòu)，滿足“三無”老人、高齡老人、優(yōu)撫對象和需照料老年人養(yǎng)老需求；加強具有養(yǎng)護、醫(yī)療、康復、教育功能的兒童福利機構(gòu)建設，提高收養(yǎng)、救治、康復、教育、回歸等兒童福利服務水平；加強精神病人福利機構(gòu)建設，提高治療、康復、心理援助福利服務水平，使各類福利服務機構(gòu)和設施普遍呈現(xiàn)合理增長態(tài)勢，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和公眾福利服務需求提高相適應，滿足老年人、孤殘兒童、精神病人和重點優(yōu)撫對象等群體所需。政府要加大對福利服務設施的財政資金投入，合理調(diào)整投入結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新投入機制，大力發(fā)展針對困難群體的一定規(guī)模的供養(yǎng)性福利服務機構(gòu)的同時，應堅持社會化為基本途徑，探索政府財政補貼、資助以及優(yōu)惠政策等有效方式，引導社會力量投資興辦福利服務機構(gòu)，促進多元化投資機制的形成，提升全社會的福利服務水平。

三、中國社會福利發(fā)展的戰(zhàn)略對策

前面已經(jīng)對我國社會福利近期發(fā)展模式和發(fā)展方向作了探討性闡述，政府作為中國社會福利組織推動者，當務之急是在這一框架之下進一步優(yōu)化社會福利發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）確立社會福利戰(zhàn)略地位。從國外的發(fā)展來看，社會福利在社會發(fā)展中居于戰(zhàn)略性地位。對于中國而言，改革開放30年成績的取得，具有中國特色的社會福利為其提供了重要的基礎條件。但長期以來，在國家整體發(fā)展格局中社會福利始終從屬于經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，計劃經(jīng)濟時代國家包攬和集體負擔的福利體制打破之后，原有福利保障項目過度向家庭（個人）轉(zhuǎn)嫁，政府的福利責任被極大地收縮，由此造成或惡化的問題是養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等民生問題凸顯，收入差距拉大趨勢難以根本遏止，以及越來越多的社會病態(tài)得不到應有的矯治?？陀^上講，中國已經(jīng)出現(xiàn)以工具理性設計社會福利的傾向性民意，大力發(fā)展社會福利也是實現(xiàn)社會發(fā)展同步于經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。確立社會福利的戰(zhàn)略地位，需要我們在黨和政府的正確領導下，將發(fā)展社會福利列入國家經(jīng)濟和和諧社會發(fā)展的總體規(guī)劃中，把社會福利事業(yè)與經(jīng)濟建設同等看待，堅持投入優(yōu)先、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、適度發(fā)展的原則，穩(wěn)步加以推進，逐漸使其成為推動社會發(fā)展的有效系統(tǒng)。

（二）重建社會福利責任架構(gòu)?，F(xiàn)代社會福利已步入福利多元化時代，中國社會福利的改革路向是由國家為中心向福利多元模式轉(zhuǎn)換，在政府財政能力遠不能滿足國民福利需求的條件下，橫向上需構(gòu)建政府、市場、社會銜接互補的責任架構(gòu)，縱向上需構(gòu)建不同層級政府間責任合理分擔架構(gòu)，這是發(fā)展政府主導合作范式福利模式的主體保證。

在橫向架構(gòu)上，社會福利作為制度化的政府責任，在制度內(nèi)容、福利程度、運行方式等方面有著不同的規(guī)定性，按照這些內(nèi)在規(guī)定性，納入合作框架的福利責任主體應包括：政府、市場、家庭，以及有助于福利配送的社區(qū)。重建社會福利責任首先是要在上述主體之間形成基于比較優(yōu)勢的合作架構(gòu)，政府作為主導責任承擔者，基本職責主要集中在立法和制度設計、財政支持、監(jiān)督和實施等領域，從宏觀上發(fā)揮掌舵和托底的作用。

在縱向架構(gòu)上，主要是形成基于公共產(chǎn)品理論和政府責任劃分的中央——地方政府間社會福利責任架構(gòu)。理順縱向責任框架，首先，要按照分級負擔、屬地管理原則，合理劃定中央政府和省以下各級政府責任。在政府責任的縱向劃分上，中國與西方存在很大不同，中國在行政上是多層集權(quán)型政體、財政上是分級分稅制體制，與西方國家的聯(lián)邦主義相比，中國社會發(fā)展福利事業(yè)可能存在更為嚴重的信息不對稱、委托代理問題以及較多的交易費用，因此要格外注意縱向政府責任的劃分問題，處理不好勢必影響社會福利的整體發(fā)展。

（三）健全完善社會福利制度體系。社會福利是政府行政實務的重要內(nèi)容，通常需要在政策和法律構(gòu)成的制度框架之內(nèi)有序進行。上世紀９０年代以來，全國人大和各級政府先后制定出臺了一系列涉及社會福利的法規(guī)制度，形成了以《殘疾人保障法》、《未成年人保護法》和《老年人權(quán)益保障法》為法律依據(jù)，以政府各種規(guī)范性文件為政策依據(jù)的制度體系，其中各級政府出臺的政策和部門規(guī)章是社會福利行政的直接依據(jù)。

從制度周期和可行性視角分析，社會福利制度建設可以作近、中、長三種思路性考慮。近期思路是調(diào)整現(xiàn)有的法律政策框架，并以需求為導向適度擴充和完善相關政策。中期思路是在修訂原有法律的基礎上，考慮出臺專項性福利工作條例，逐步構(gòu)建包括老年人福利事業(yè)條例、殘疾人福利事業(yè)條例、兒童福利事業(yè)條例在內(nèi)的政府行政法規(guī)體系，為國家社會福利法的出臺創(chuàng)造條件。長期思路是在原有法律法規(guī)基礎上，出臺綜合性的社會福利法，使社會福利法等位于即將出臺的社會保險法和社會救助法，促進社會保障法律的完整性和體系性。

（四）健全和編織社會福利支持網(wǎng)絡。社會福利作為一項實務性工作和復雜的系統(tǒng)性工程，需要有發(fā)達的支持網(wǎng)絡為福利運行提供必要的支撐。完整的社會福利支持網(wǎng)絡應當涵蓋專門化的福利機構(gòu)、以服務為導向的社區(qū)以及專業(yè)化的社會工作。從我國實際看，福利機構(gòu)建設和社區(qū)服務經(jīng)過多年的發(fā)展已具備一定的基礎，社會工作已納入中央重要日程，社工崗位開發(fā)、執(zhí)業(yè)水平考試正大力推進，健全和構(gòu)造這一支持網(wǎng)絡擁有很多的有利條件，編織一張由福利機構(gòu)、社區(qū)服務、社會工作三種要素組合搭配而成的社會福利服務支持網(wǎng)絡是實現(xiàn)社會福利目標、提升福利覆蓋面和受益面的重要保障。

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作者單位：民政部政策研究中心

責任編輯： 陸 焱