黨代會常任制：黨內(nèi)民主發(fā)展的路徑選擇

[摘要] 黨內(nèi)民主必然要求實現(xiàn)黨員主體地位，黨員主體地位的實現(xiàn)其最基本途徑和載體是黨的代表大會，而代表大會要發(fā)揮這個作用，就必須要實行常任制。實行常任制需要恢復實行年會制，實行代表任期制，設立常設機關，建立健全合理的權力結(jié)構(gòu)和運行機制。

[關鍵詞] 中國共產(chǎn)黨；黨內(nèi)民主；黨代會常任制

[中圖分類號] D262[文獻標識碼] A [文章編號] １００６－６４７０（２００8）０6－００50－０5

列寧指出：“沒有民主，就不可能有社會主義，這包括兩個意思：(1)無產(chǎn)階級如果不通過爭取民主的斗爭為社會主義革命作好準備，它就不能實現(xiàn)這個革命；(2)勝利了的社會主義如果不實行充分的民主，就不能保持它所取得的勝利”。[1]鄧小平進一步指出：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化?！盵2]那么，社會主義民主怎么搞，通過何種途徑來建設呢？黨的十三大報告指出：“以黨內(nèi)民主來逐步推動人民民主，是發(fā)展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑?！盵3]黨的十六大報告進一步指出：“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用?！盵4]由此可見，黨內(nèi)民主對于黨、對于社會主義民主都具有異常重要的意義。那么，我們又如何以及通過何種途徑來進行黨內(nèi)民主建設呢？筆者以為其關鍵和當務之急在于恢復實行黨代會常任制。

一、為何選擇黨代會常任制作為發(fā)展黨內(nèi)民主的路徑

民主的基本含義是人民當家作主，從一般的意義來說，這種理解是正確的，也是符合馬克思主義的。列寧曾經(jīng)指出：“民主是多數(shù)人的統(tǒng)治”。[5]黨內(nèi)民主是民主的一般原則在政黨組織內(nèi)的延伸。所謂黨內(nèi)民主，從一般的意義上可以理解為廣大黨員當家作主。列寧指出：“現(xiàn)在整個黨組織是按民主原則建立的。這就是說，全體黨員選舉負責人即委員會的委員等等，全體黨員討論和決定無產(chǎn)階級政治運動的問題，全體黨員確定黨組織的策略方針?！盵6]對于中國共產(chǎn)黨來說，7000多萬黨員是黨的主體。黨的各級領導機關及其負責人是黨內(nèi)權力的受委托者，他們是黨員的公仆，而不是老爺。正如恩格斯所說，黨內(nèi)的官吏是“自己的仆人”。[7]黨內(nèi)民主就是廣大黨員當家作主，是否意味著黨內(nèi)一切事務都由廣大黨員直接討論決定呢？顯然是不可能的。因此，代議制是近現(xiàn)代民主的主要表現(xiàn)形式。無論是無產(chǎn)階級民主還是資產(chǎn)階級民主，都不例外。列寧說：“沒有代表機構(gòu)，我們不可能想象什么民主，即使是無產(chǎn)階級民主”。[8]1948年9月，毛澤東在中共中央政治局會議上指出：“實現(xiàn)黨內(nèi)民主的辦法，是實行代表大會及代表會議的制度?！盵9]

在我國，作為人民民主，實行人民代表大會的代議制形式；作為黨內(nèi)民主，實行黨的代表大會的代議制形式。由黨員選舉產(chǎn)生自己的代表，參加代表大會，選舉產(chǎn)生黨的領導機關，討論和決定重大方針政策。黨的代表大會制度是實現(xiàn)黨員主體地位的基本載體和途徑。

但是，黨代會制度要能夠充分發(fā)揮其應有作用，保證實現(xiàn)黨員的主體地位，必須要實行常任制。為什么呢？

從歷史和現(xiàn)實情況來看，黨的各級代表大會的作用往往難以充分發(fā)揮，其權力在一定程度上還存在著流失的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)是：第一，在歷史上，經(jīng)常出現(xiàn)不按期召開黨的代表大會的情況。第二，黨內(nèi)重大問題往往不是在黨的代表大會上討論決定，而是被全委會、常委會或者其它形式的工作會議、擴大會議所取代。第三，有許多重大問題的決定，雖然在形式上經(jīng)過了代表大會，但實際上早已在會前由別的會議決定了，代表大會只不過是走走程序，履行一下手續(xù)而已。第四，黨的代表大會同各種與其相關的委員會的權力關系不明確，甚至出現(xiàn)黨的委員會不向選舉它們的同一屆黨代會報告工作，而向非選舉它們的下一屆黨代會報告工作等怪現(xiàn)象。黨代會產(chǎn)生黨委會，黨委會產(chǎn)生常委會，那么，從權力關系來看，黨代會應大于黨委會，黨委會應大于常委會，而現(xiàn)實中的權力關系往往存在著倒置的現(xiàn)象。第五，現(xiàn)行黨的代表大會及其代表只能在幾年一度的會期內(nèi)發(fā)揮一定的作用，一閉會就難以發(fā)揮作用。與實行常任制的人大代表相比，黨代表作用相差較遠，“五年開次會，會期三五天，舉舉手，畫畫圈，散會就靠邊”成了黨代表難以發(fā)揮作用的形象寫照。第六，現(xiàn)行黨代會既無常設機構(gòu)又無常任代表，會議一結(jié)束，黨代會難以行使對其選舉產(chǎn)生的委員會和領導干部進行監(jiān)督的權力。這些現(xiàn)象大多與實行非常任制有關。因此，實現(xiàn)黨員主體地位，使黨代會發(fā)揮其應有作用，其關鍵和當務之急，是像人民代表大會實行常任制一樣，實行黨的代表大會常任制。

二、如何進行黨代會常任制改革

實行黨的代表大會常任制，需要進行一系列配套改革。結(jié)合各地試點多年的實踐，筆者以為，最基本的有以下四項。

1.恢復實行黨的代表大會年會制

黨的代表大會能夠經(jīng)常召開，是其發(fā)揮作用的基本條件。黨的代表大會是黨的最高權力機關，享有最高的決策權、監(jiān)督權、黨內(nèi)法規(guī)制定權和人事任免權。然而，由于它五年才召開一次，黨章的有關規(guī)定難以真正落實，黨的代表大會權力嚴重流失。要徹底解決這一問題，有效的辦法之一就是恢復實行黨的代表大會年會制。

關于年會制是否必要的問題。反對者認為，黨的代表大會同人民代表大會有很大的不同，后者每年需要討論通過許多年度性的重大議題，而前者的任務主要是確定黨在一個階段內(nèi)的路線、方針和基本政策，產(chǎn)生比較穩(wěn)定的領導機構(gòu)，因而不需要也不可能每年都開會。這種觀點既不符合歷史，也有悖于現(xiàn)實。

說它不符合歷史，是因為馬克思恩格斯時代基本上實行了年會制，共產(chǎn)主義者同盟章程規(guī)定：“代表大會于每年8月舉行。”[10]列寧時期也基本上實行了年會制，1905年4月俄國社會民主工黨第三次代表大會通過的黨章規(guī)定：“代表大會由黨中央委員會召開，每年一次。”[11]中國共產(chǎn)黨成立后，從一大到六大，基本上堅持了代表大會年會制。1922年，黨的二大制定的黨章明文規(guī)定：“全國代表大會每年由中央執(zhí)行委員會定期召集一次?！盵12]

說它有悖于現(xiàn)實，是因為現(xiàn)在全國半數(shù)以上的省市都有常任制的試點單位，怎么說不可能呢？而且，從黨的十六大到十七大來看，十六屆二中全會關于機構(gòu)改革，三中全會關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定，四中全會關于加強黨的執(zhí)政能力的決定，五中全會關于社會主義新農(nóng)村，六中全會關于構(gòu)建社會主義和諧社會，哪一個不是重大議題？可見，黨代會也需要研究通過許多年度性的重大議題。

況且，實行代表大會年會制的根本目的是為了推進黨內(nèi)民主建設。以“不需要、不可能”這樣武斷的用詞來否認實行年會制的必要，顯然失之簡單。

關于實行代表大會年會制的成本問題。實行年會制當然要花一些費用。從試點的情況來看，縣一級召開一次黨代會年會需要10萬元左右。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，這的確是一筆不小的開支。然而，實踐是檢驗真理的唯一標準，一些試點單位的實踐表明，年會制并沒有增加甚至反而是節(jié)約了會議費用開支。因為這些試點單位將全委會擴大會議、三級干部會議等會議合并到黨的代表大會年會上，從而大大節(jié)約了會議開支。年會制的實行，也使黨的代表會議失去了存在的必要，可以取消。并且，黨代會年會制適應了黨內(nèi)民主發(fā)展的要求，用集體的意志進行決策，大大減少了重大決策的失誤。同時，還加強了黨內(nèi)監(jiān)督，遏制了腐敗問題的發(fā)生。浙江省臺州市椒江區(qū)試行黨代會年會制20年，沒有一個區(qū)委委員在任職期間違法亂紀，社會穩(wěn)定，經(jīng)濟持續(xù)健康地發(fā)展。這足以證明，年會制帶來的效益是不可估量的。

有投資才會有收益，有合理的投資才會有合理的收益。實行民主制度確實需要付出一定的代價，但從長遠來看，相對于非民主的制度，它所付出的代價要小得多。因此，在考慮問題時，不能只計較年會制造成的經(jīng)費問題，而看不到年會制帶來的巨大經(jīng)濟效益和社會效益。

2.實行黨員代表任期制

實行黨的代表大會常任制，除了需要實行年會制之外，還必須實行黨員代表任期制。從一般的意義上來說，代表任期制就是代表常任制。毛澤東在談到代表大會常任制問題時，首先關注的是代表常任制，并由此推演出每年應召開一次代表大會。他認為，實行代表常任制對黨內(nèi)民主建設很有好處，因為“有了常任代表制度，每年就非開會不可?！盵13]鄧小平在黨的八大上闡述實行代表常任制的好處時說：“代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負責，就便于經(jīng)常地集中下級組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見和經(jīng)驗，他們在代表大會會議上，就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當?shù)姆绞剑O(jiān)督黨的機關的工作?！盵14]

隨著黨代會常任制改革的深入推進，許多試點單位在實踐上都實行了代表任期制，同時，在理論上，黨對黨代表任期制的提法也逐漸成熟。黨的十六屆四中全會指出：“建立黨的代表大會代表提案制度。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式，建立代表提議的處理和回復機制。加強代表同選舉單位黨員的聯(lián)系，聽取和反映黨員的意見和建議?！盵15]黨的十七大報告進一步提出：“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制”。[16]從而在黨的文獻上第一次明確提出實行黨代表任期制。黨代表任期制，是指黨代表在被選產(chǎn)生以后，其任期與同級黨代會當屆屆期相同。如下一屆黨代會提前或者延期舉行，其代表任期會相應地改變。代表在黨代表大會召開和閉會期間，享有代表資格，行使代表權利，履行代表職責，發(fā)揮代表作用。這就意味著，以后的黨代表就應該和人大代表和政協(xié)委員一樣，其代表權利不僅表現(xiàn)在短短開會的幾天之內(nèi)有效，而是在3—5年的任期內(nèi)，隨時可以履行其相應的權利和義務。

實行黨代表任期制，首先應當確定的是黨代表的權利與職責。這是實行黨的代表大會代表任期制的基礎性環(huán)節(jié)，主要有：（1）在同級黨代表大會召開期間參與聽取和審查黨的委員會、紀律檢查委員會的報告；（2）在同級黨代表大會召開期間參與討論和決定有關重大問題；（3）在同級黨代表大會上行使表決權、選舉權，有被選舉權；（4）了解同級黨的委員會、紀律檢查委員會以及所在選舉單位黨組織貫徹執(zhí)行黨的決議、決定的情況；（5）向同級黨代表大會或者同級黨的委員會就經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設的重大問題提出意見和建議；（6）對同級黨的委員會、紀律檢查委員會及其成員進行監(jiān)督；（7）參加同級黨代表大會或者同級黨的委員會組織的活動；（8）受同級黨代表大會或者同級黨的委員會的委托，完成有關工作。

實行黨代表任期制，還有一項重要工作是要明確黨代表開展工作的方式，主要有：（1）黨代表大會代表履行代表職責，主要是參加同級黨代表大會和同級黨的委員會組織的活動；（2）黨代表大會召開期間，黨代表大會代表聯(lián)名可以向大會提出屬于同級黨代表大會職權范圍內(nèi)的提案，提案應當有案由、案據(jù)和方案，提出提案的代表可以要求撤回提案；（3）黨代表大會閉會期間，黨代表大會代表可以由個人或者以聯(lián)名的方式，采用書面形式向同級黨的委員會提出屬于同級黨代表大會和黨的委員會職權范圍內(nèi)的提議；可以通過參加座談、列席會議等方式，對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、黨的建設等重大決策和黨內(nèi)重要文件的制定，提出意見和建議；（4）黨代表大會代表受同級黨代表大會和黨的委員會的委托，可以在本地區(qū)對涉及同級黨代表大會和黨的委員會職權范圍內(nèi)的有關重大決策、重要事項進行調(diào)查研究；（5）黨代表大會代表應當采取適當方式，與基層黨員和群眾加強聯(lián)系，了解黨的決議、決定在執(zhí)行過程中遇到的問題，反映基層單位黨員和群眾的意見和建議；（6）黨代表大會代表應邀可以列席同級黨的委員會全體會議等會議，發(fā)表意見；（7）黨代表大會代表根據(jù)同級黨的委員會安排，可以參加對本地區(qū)重要干部的民主推薦和對同級黨的委員會、紀律檢查委員會領導班子及其成員的民主評議，參加對同級黨的委員會常務委員會工作的評議。

3.設立黨的代表大會常設機構(gòu)

代表大會年會制在一定程度上解決了黨的代表大會能夠持續(xù)不斷地行權這個問題。然而，年會制只能一年召開一次代表大會，不可能一年到頭都在開會。因此，在會期外，因為沒有組織載體，代表大會無法發(fā)揮其作為最高領導機關、決策機關、監(jiān)督機關的職能和作用，黨員代表也難以開展活動。所以，在黨代會閉會期間，應該有一個能使其繼續(xù)行權的載體。這就要求黨的代表大會選舉產(chǎn)生一個常設委員會，多少類似于人大常委會那樣。常設委員會在代表大會閉會期間行使代表大會的重要職能，處理日常事務。

其實，早期的無產(chǎn)階級革命導師已經(jīng)認識到年會制的不足，并采取了一些彌補的措施。早在共產(chǎn)主義者同盟章程中，馬克思恩格斯就明確提出了“遇緊急情況中央委員會得召集非常代表大會”[17]的辦法。對此，列寧作了進一步的探索。他開創(chuàng)了黨的代表會議年會制的形式，它是由黨中央召集各省委員會和各民族地區(qū)委員會的代表組成的，其規(guī)模與職權都比黨的代表大會小一些。它通常在兩次代表大會之間召開，以避免代表大會的權力流失到中央委員會或其他機構(gòu)。除此之外，列寧晚年還想用召開黨的最高代表會議等辦法來彌補年會制的不足。馬克思主義經(jīng)典作家的探索是寶貴的，但尚未來得及向常設機構(gòu)的方向探索。

在我國某些已經(jīng)實行代表大會年會制試點的地方，也大都感覺到?jīng)]有常設機構(gòu)的尷尬。為了彌補年會制的不足，不少試點單位設置了“黨代表聯(lián)絡辦”之類的機構(gòu)。但這些機構(gòu)在代表大會年會閉會期間，并不具備代表大會的職能，只是黨委的一個職能部門和附屬機構(gòu)，對全委會工作只能建議不能監(jiān)督。其具體職能是“調(diào)查研究”、“建言獻策”和“當好參謀”等，這與黨的代表大會是領導機關、決策機關、監(jiān)督機關差之甚遠，起不到代表大會應起的作用，只不過給黨委或者是黨委組織部增加一個辦事機構(gòu)和工作班子，使機構(gòu)和工作人員膨脹。有的試點單位成立“領導小組”，由黨委書記親自領導，分管政工的副書記和組織、紀檢、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等委員具體負責，但同樣不具備代表大會常設機關的職能。

實行常任制的目的是為了實現(xiàn)黨員的主體地位，落實黨章關于黨代會是黨的最高權力機關的規(guī)定，一切背離此目標的改革只能是南轅北轍、緣木求魚。黨的代表大會常設機關可以稱為常設委員會。它由黨的代表大會選舉產(chǎn)生，在黨代會閉會期間，能夠代行代表大會的重要職能，是權力機關。

4.建立健全合理的權力結(jié)構(gòu)和運行機制

如果常設機關變成了權力機關，那么我們就必須厘清權力關系，建立健全合理的權力結(jié)構(gòu)和運行機制。然而，一遇到權力，問題就變得很復雜了。八大以后，我們實行了黨代會常任制，只開了一次年會，就不搞了；1988年以后，我們有12個常任制試點，搞了14年成效不大；十六大以后，我們對于常任制的呼聲那么高，現(xiàn)在似乎又有些歸于平靜。關于常任制改革，黨的文獻中的用詞是有變化的。十六大以前是“選擇試點”，十六大報告是“擴大試點”，十六屆四中全會是“進一步擴大試點”，到十七大報告時又恢復為“選擇試點”，整整一個輪回。盡管2007年11月1日由《人民日報》刊載的一篇重要文章指出：“選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制。旨在總結(jié)以往試點的經(jīng)驗，創(chuàng)新形式、規(guī)范程序，為全面推行黨代會常任制提供更充分的理論和實踐依據(jù)?！盵18]但是，通過以上黨的文獻中相關用詞的變化，我們還是感覺到常任制改革似乎又陷入困境。20世紀50年代、20世紀末及新世紀初的這三波常任制浪潮為何總是高調(diào)而起，低調(diào)回落？這其中一定有深層次的原因。筆者以為，這個癥結(jié)就在于權力問題。毛澤東曾經(jīng)說過，革命的根本問題是國家政權問題。而國家政權的核心問題就是權力問題。實際上，不僅是常任制改革，任何一項民主制度的改革，隨著其不斷深入進行，大都不可避免地遇到一個難以逾越的障礙，這個障礙就是權力（power）。因為“民主（democracy）”一詞最先起源于希臘文democratia或demokrotia（應用希臘語），是demos（即人民或多數(shù)人）和kratia（即權力或統(tǒng)治）二詞的組合。民主（democracy）就是人民統(tǒng)治、多數(shù)人權力的意思，統(tǒng)治也是權力。因此，民主問題必然會遇到權力問題。

在歷史長河中，政治改革有成功的，也有失敗的。但凡成功者，無不與正確處理權力問題有著難以割斷的瓜葛；但凡失敗者，無不與未能正確處理權力問題有著千絲萬縷的聯(lián)系?？v觀浩浩蕩蕩的人類發(fā)展史，對待政治改革進程中的權力問題，無外乎三種方式：一種是不了了之，回歸原點；一種是激進革命，推倒重來；一種是溫和改良，循序漸進。第一種實際上就是不改革了，鄧小平曾經(jīng)指出，不改革死路一條，不符合中國國情；第二種實際上適用于推翻一個舊制度，而中國的改革在本質(zhì)上是社會主義制度的自我完善和發(fā)展，也不符合中國國情；顯然，最符合中國國情的乃是第三種，就是要循序漸進的改革。

那么，怎樣溫和改良，循序漸進呢？一個方面就是黨中央一貫強調(diào)的要從基層做起，進行試點，逐步完善。還有一個方面，就是要盡可能的維持現(xiàn)有的政治框架，逐步改變現(xiàn)有政治機構(gòu)的職能和權力。這兩個方面做得好，就會大大減輕改革所遭遇的阻力。對待常任制改革，一方面要積極試點，一方面可以實行對接制：全委會對接常設委員會，行使決策權；黨委會恢復六大以前的名稱，叫執(zhí)行委員會，行使執(zhí)行權；保留紀律檢查委員會，行使監(jiān)督權。這樣就體現(xiàn)了十七大報告所指出的：“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制”。[19]

胡錦濤總書記在“6#8226;25”講話中指出，要積極穩(wěn)妥、扎實有效地推進黨內(nèi)民主建設。如果我們認真去貫徹這一精神，走溫和改良之路，那么，我們的黨內(nèi)民主改革乃至于整個中國政治體制改革，一定會綻放進步之花朵，豐收勝利之果實。

（本文系北京市“十一五”重點規(guī)劃項目“發(fā)展黨內(nèi)民主與增強黨的活力和團結(jié)統(tǒng)一問題研究”階段性成果之一（項目批準號為06BbKD0033））

注釋：

[1]列寧.列寧選集[C].北京：人民出版社，1995（2）：782.

[2]鄧小平.鄧小平文選[C].北京：人民出版社，1994（2）：168.

[3]十三大以來重要文獻選編（上）[C].北京：人民出版社，1991：50—51.

[4]十六大以來重要文獻選編（上）[C].北京：中央文獻出版社，2005：39.

[5]列寧.列寧全集[C].北京：人民出版社，1980（22）：53.

[6]列寧.列寧全集[C].北京：人民出版社，1987（13）：191-192.

[7]馬克思恩格斯全集[C].北京：人民出版社，1972（38）：33.

[8]列寧.列寧選集[C].北京：人民出版社，1995（3）：152.

[9]毛澤東.毛澤東文集[C].北京：人民出版社，1996（5）：137.

[10][17]馬克思恩格斯全集[C].北京：人民出版社，1958（4）：575.

[11]蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編[C].北京：求實出版社，1982：7.

[12]中國共產(chǎn)黨章程匯編（從一大——十六大）[C].北京：中共中央黨校出版社，2006：7.

[13]毛澤東.毛澤東文集[C].北京：人民出版社，1999（7）：54.

[14]鄧小平.鄧小平文選[C].北京：人民出版社，1994（1）：233.

[15]中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定（單行本）[C].北京：人民出版社，2004：36.

[16]高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗（單行本）[M].北京：人民出版社，2007：51.

[18]李源潮：推進黨內(nèi)民主建設增強黨的團結(jié)統(tǒng)一[N].人民日報（北京），2007—11—01.

[19]高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗（單行本）[C].北京：人民出版社，2007：32—33.

作者簡介：顏杰峰（1974—），男，安徽巢湖人，中央民族大學馬列學院講師、博士，主要從事黨史黨建和中國特色社會主義研究

責任編輯： 陸 焱