“為民做主”：觀念上的爭議與決策中的兩難

摘要：文章采用案例分析的方法，從道德爭議與倫理兩難的角度，系統(tǒng)地分析了當(dāng)今中國官員“為民做主”觀念的成因及英在當(dāng)代中國適用時遇到的“正當(dāng)性”爭議，以及行動者(官員與民眾)在面臨是否選擇“為民做主”時的兩難處境。通過爭議性對話與實證性分析，文章指出，文化觀念、民眾心理、意識形態(tài)、權(quán)力觀念與結(jié)構(gòu)、干部績效考核模式等多重原因，致使“為民做主”這一歷史觀念至今仍被許多官員所奉行。然而，當(dāng)決定是否支持或遵行“為民做主”時，政府官員面臨著“信念倫理”與“責(zé)任倫理”的兩難決策；民眾面臨著“(經(jīng)濟)好處”與“(生產(chǎn)自由)權(quán)利”的兩難抉擇。

關(guān)鍵詞：為民做主；道德爭議；兩難困境

中圖分類號：D036

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1009—3060(2008)06—0079—07

一、引論

改革開放30年來，中國經(jīng)濟取得了舉世矚目的偉大成就。對于中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展的原因，人們有許多種解釋，有人認為主要得益于市場經(jīng)濟體制的建立，有人認為應(yīng)主要歸功于文化觀念的變遷，也有人認為這與中國的政治行政體制有關(guān)，還有人認為與世界經(jīng)濟的全球化密切相關(guān)……迄今為止，沒有一種權(quán)威的解釋，任何一種觀點都無法得到公認?；蛟S所有的觀點都是對的，但又是片面的。但從事實上看，有一點恐怕所有人都會同意，那就是，中國經(jīng)濟這三十年的發(fā)展，基本上是政府推動下的發(fā)展，有學(xué)者甚至將中國經(jīng)濟近二十年的迅猛發(fā)展動力概括為“政府與資本的結(jié)合”。二十世紀九十年代以來，從中央到地方，各級政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)人把促進轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展擺在首要的位置，“各級官員最關(guān)心的就是招商引資了……各省市都成了大型的投資公司”。在全國各地，都能看到“聚精會神搞建設(shè)，全心全意謀發(fā)展”的大幅標(biāo)語；各級領(lǐng)導(dǎo)都以“為官一任、造富一方”為己任?；蛟S，正是在這種使命的感召下，在有關(guān)績效考核和干部任命規(guī)則的促動下，“為民做主”這一歷史文化觀念獲得了蓬勃生機，并與當(dāng)下的“執(zhí)政為民”等理念相結(jié)合，頂著“科學(xué)發(fā)展觀”的光環(huán)，演繹出了一幕幕與下述兩則實例相同或相近的“逼民致富”情景。

“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯”，豫劇《七品芝麻官》主人公這一句唱詞，不僅唱出了中國歷代“父母官”的心聲，而且代表了當(dāng)今我國許多官員的從政理想；不僅回應(yīng)了以往中國百姓對于“清官”的期盼，而且符合當(dāng)今我國大多數(shù)民眾對于黨政干部的期望。所不同的是，在過去，“當(dāng)官應(yīng)該為民做主”代表了一種政治信仰和社會理想，無人質(zhì)疑；而在如今，由于“人民當(dāng)家作主”、“社會自治”、“政治民主”等概念的傳播和普及，以及現(xiàn)代國家治理知識的更新和發(fā)展，“為民做主”的為官理念與實踐受到了諸多質(zhì)疑和批判。但是，“為民做主”作為一種廣為人知的為官理念和從政理想，似乎并沒有因為這些質(zhì)疑和批判就成了“歷史糟粕”，被人們從觀念與實踐中剔除出去；相反，不少評論者和為官者認為，“為民做主”仍有其現(xiàn)實合理性，乃至?xí)r代“先進性”。于是，在當(dāng)代中國政治與行政管理中是否仍可“為民做主”，在觀念上出現(xiàn)了爭議，在實踐中產(chǎn)生了困惑。

二、典型案例掠影

1988年，海南省政府的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，通過對海南氣候、土地、環(huán)境等自然條件和經(jīng)濟與社會條件的分析，經(jīng)過專家論證，并請基層發(fā)表意見后，把香蕉定為海南省的重要優(yōu)勢經(jīng)濟作物之一。為了確?！跋憬丁睉?zhàn)略的成功實現(xiàn)，由省農(nóng)業(yè)廳牽頭，政府部門做了很多前期準備性的工作；省委、省政府還專門召開了全省香蕉生產(chǎn)現(xiàn)場會，省委書記、省長、分管農(nóng)業(yè)的副省長都出席會議并講話。會議確定了“十五”期末種植面積達100萬畝、產(chǎn)量達250億噸、產(chǎn)值達60億元的發(fā)展目標(biāo)。

首戰(zhàn)告捷。1998年，海南省政府的香蕉戰(zhàn)略取得很大的成功，實現(xiàn)了農(nóng)民增收、運銷戶增利和政府增稅等多贏局面。這進一步強化了政府狠抓“香蕉工程”的決心。省農(nóng)業(yè)廳制定了年度生產(chǎn)目標(biāo)，指標(biāo)層層下達、責(zé)任逐級落實到人。對于那些執(zhí)行和貫徹不力的領(lǐng)導(dǎo)，可以就地免職。不僅要求各市縣、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一把手”親自香蕉生產(chǎn)，而且各橫向職能部門、各企業(yè)、各農(nóng)戶也被納入到指令執(zhí)行體系。譬如，農(nóng)業(yè)局辦起了香蕉種植示范園，林業(yè)局、計劃局、財政局、扶貧辦、氣象局等都被下達了種植香蕉的指標(biāo)，辦起了橡膠園。有些市縣甚至把種植香蕉的指標(biāo)分解到政府各機關(guān)，如某法院的符院長、檢察院的李檢察長、公安局康局長、政法委邢書記等等都被攤派了10至75畝不等的香蕉種植任務(wù)，農(nóng)口各部門用職工工資抵押貸款約300萬元，種了1500畝香蕉。真正的蕉農(nóng)們自然更是要竭盡全力了、盡其所能地擴大香蕉種植面積、提高香蕉產(chǎn)量了。在各類“蕉夫”的共同努力下，加上當(dāng)年有利的氣候、市場等，海南農(nóng)業(yè)得到了大幅度的發(fā)展，海南農(nóng)村面貌也大為改觀，海南農(nóng)民喜笑顏開、感謝地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的英明決策。

然而，2001年春節(jié)后，由于多方面的原因，海南香蕉的價格不斷下滑，每公斤單價從2元迅速下降到1.5元、1元、0.5元，最后到了極限低價0.15～0.1元——這一價格只夠支付香蕉收割費。各地蕉農(nóng)面臨著血本無歸的危機，陷入困頓、愁苦之中，要求政府承擔(dān)責(zé)任；許多銷售商因為收購就等于虧本，拒絕收購，連訂金也不要了；從鄉(xiāng)級到省級的黨政領(lǐng)導(dǎo)則飽嘗了“為民做主”另一番滋味。

無獨有偶，2006年，寧夏回族自治區(qū)固原市原州區(qū)政府為加快發(fā)展蔬菜產(chǎn)業(yè)，專門下發(fā)文件，確定全區(qū)建設(shè)無公害蔬菜基地重點示范區(qū)12000畝，同時示范區(qū)還要輻射帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)種菜，目標(biāo)是達到總面積5萬畝，總產(chǎn)量2億公斤。萬畝蔬菜示范區(qū)的建設(shè)被列為各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門年度考核和平時重點工作考核內(nèi)容。為此，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求，一旦一個村的土地被劃入示范區(qū)，就只能種菜，有的村甚至還被指定了種植的品種，除了蔬菜之外的任何農(nóng)作物都不讓種，否則就要被強行鏟除。靠著行政干預(yù)、靠著一刀切，萬畝蔬菜示范區(qū)終于建成了。然而，由于銷售環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，大量蔬菜積壓。面對爛在地里的蔬菜，農(nóng)民著急，政府也著急，區(qū)、鎮(zhèn)政府發(fā)布了銷售信息，也動員干部掏錢買菜，但還是解決不了大問題……有人稱此為“害農(nóng)”的“逼民致富”。

三、觀念上的分歧：民本思想與民主邏輯

支持和培育中國文化中當(dāng)官應(yīng)該“為民做主”的首要觀念是“民本”思想。在中國，民本思想可謂源遠流長，從孔子的“修己以安百姓”，到孟子的“民為貴，社稷次之，君為輕”，到賈誼的“民為政本”、柳宗元的“吏為民役”、黃宗羲的“天下為主，君為客”，無一不是鮮明的民本思想。在過去君主專制制度下，“民為本”“民為貴”的思想是不可能被理解為民意勝過君意、民情勝過君情的。那么，又怎么貫徹民本思想呢?出路只能是，當(dāng)官的為民著想、代替老百姓做出選擇，按照官員對社會穩(wěn)定和發(fā)展的需要的理解，安排老百姓的生產(chǎn)和生活。這就是我們所說的“為民做主”的基本涵義。至于像包拯那樣從司法上明辨是非、伸張正義的“為民做主”則基本上不屬于這里所討論的“為民做主”的范疇。有些文章和著作把中國傳統(tǒng)文化中的民本思想看作是現(xiàn)代民主思想的萌芽，認為在中國傳統(tǒng)文化中已經(jīng)包含著現(xiàn)代民主觀念，甚至公開提出民本是現(xiàn)代民主的初級表現(xiàn)形式。按照這種觀點，當(dāng)代中國官員仍要秉承“為民做主”的官德，要“勇于”“敢于”“善于”為民做主。針對這種把民本思想視為優(yōu)良文化傳統(tǒng)的觀點，有學(xué)者從觀念的內(nèi)涵及其社會生態(tài)分析的角度指出，“民本”與“民主”是兩個根本不同的概念，從民本思想中根本發(fā)展不出現(xiàn)代社會的民主思想來。呼吁人們清醒地認識到民本思想的局限性。認為，與民本思想一脈相承的“為民做主”與我們現(xiàn)代追求的民主理念背道而馳、水火不容。如今，在理論上，我們不難認識民主與專制的對立，但在實際行動中卻容易混淆人民做主與“為民求主”、“為民做主”。特別是我們這個擁有幾千年封建傳統(tǒng)的國家，更要注意將人民做主與“為民求主”、“為民做主”區(qū)別開來。

針對這種批判，有人辯解道，在新的歷史條件下，即人民民主專政條件下的“為民做主”，不是古代“清官”“為民做主”的克隆。理由是，與民主制度相連、在民主思想指導(dǎo)下的“為民做主”，其實是“清官”即公仆們用人民授予的權(quán)力，去盡民生之貴，去為民解難除害，與專制已經(jīng)絲毫無關(guān)了?！盀槊褡鲋鳌敝畼渖L在社會主義這塊沃土上，其花果飄出的必然是社會主義民主之香。某些具體事情上的“為民做主”，其實等同于為民服務(wù)，雖然服務(wù)的內(nèi)容有些“特殊”，但也決非就可將其視為民主的異端將其劃在民主的圈子外。這種同樣秉承觀念生態(tài)學(xué)分析的觀點，乍看起來不無道理，但卻經(jīng)不起事實的考證。前述兩則“為民做主”案例完全符合這種觀點的條件假設(shè)，但其中權(quán)力加“科學(xué)”的專制色彩非常明顯，民意和民眾的生產(chǎn)選擇權(quán)利明顯地被忽視。

更何況，如果允許這種權(quán)力意志和“科學(xué)”權(quán)威無視民權(quán)和民意肆意妄為的話，還會導(dǎo)致其他社會風(fēng)險。有些領(lǐng)導(dǎo)干部正是打著“為民做主”的旗號，大搞“形象工程”、“政績工程”；有的部門也是舉著“科學(xué)發(fā)展”的幌子，巧立名目、設(shè)卡亂收費，為其謀取部門利益，如此等等。基于此，有人認為，必須徹底摒棄“為民做主”，真正做到“讓民做主”、“由民做主”，這樣就可以防止打著“執(zhí)政為民”的旗號謀私利的現(xiàn)象。因為廣大人民群眾是絕對不會同意、允許某些官員勞民傷財、大搞形象工程、政績工程，巧立名目亂收費等損害人民群眾利益的事的。此外，“讓民做主”、“由民做主”還可以集思廣益，防止和減少一些領(lǐng)導(dǎo)干部干蠢事、干錯事。

從理論上講，這種民主的觀點無疑是對的。但是，倘若考慮到中國民眾參與的現(xiàn)實能力、動機和制度空間，倘若對中國當(dāng)下政府行為的主導(dǎo)邏輯有比較現(xiàn)實的認識，再加上現(xiàn)代社會治理的復(fù)雜性、專業(yè)化發(fā)展趨勢，那么，這種“讓民做主”、“由民做主”的主張則難免有些理想化了?？傮w而言，中國的現(xiàn)實與“讓民做主”、“由民做主”的理想存在著明顯的距離。正是這種距離，使得“讓民做主”、“由民做主”被其批判者稱之為“民主高調(diào)”。許多人正是基于現(xiàn)實的考慮，主張中國未來的民主仍然必須從“為民做主”起步。甚至有人套用孫中山先生的“軍政一訓(xùn)政一憲政”三段論來解釋和論證為何當(dāng)今中國還是得靠政府及其官員的“為民做主”。曹錦清在《黃河邊的中國》一書中認為，現(xiàn)在只能提倡“為民作主”，還沒有條件實行現(xiàn)代民主。曹先生說，“考慮這一問題的出發(fā)點是：不是一味地高談‘應(yīng)該怎樣’，而應(yīng)注意‘是怎樣的，以及‘較好的可能是怎樣的’?！毖韵轮?，說應(yīng)該實行民主只是高調(diào)，現(xiàn)在根本不可能實行。比較一下，當(dāng)官的能“為民做主”就不錯了。不過，“為民做主”最終是要走向人民做主的，“一個真正的‘替民做主’者理應(yīng)真心實意培育廣大村民的自我做主精神，一旦村民學(xué)會自我做主，便無需再替他們做主了?！?/p>

支持“為民做主”者還有一條現(xiàn)實性的理由是“次中選優(yōu)”，即是說，盡管“為民做主”不夠理想，但較之那些既不考慮對下負責(zé)，也不考慮為老百姓辦實事、辦好事，更不考慮如何帶領(lǐng)老百姓致富，而是奉行“對上負責(zé)，對自己負責(zé)”，唯上是尊的官員來說，那些為民著想、為民謀利、“為民做主”的官員已經(jīng)很不錯了。

此外，支持當(dāng)下政府和官員仍要“為民做主”的人還有一條反證性的理由，那就是，現(xiàn)在許多政府和官員并沒有充分地履行其本應(yīng)履行的市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)，違背了黨中央提出的“執(zhí)政為民”的基本理念，在觀念中和行動上抹掉了“為民做主”的傳統(tǒng)官德，甚至有的政府和官員還拿“讓民做主”“社會自治”為自己不作為辯護。甚至有人認為，在社會主義初級階段特別是社會的轉(zhuǎn)型期，害怕的不是被侵權(quán)，而是公仆的麻木，是有權(quán)做主的人不去做主。這種觀點實際上只是“次中選優(yōu)”論的翻版而已。從邏輯上講，政府及其官員的失職、不當(dāng)作為等錯誤行為并不能直接導(dǎo)出“為民做主”的結(jié)論，就如同一個人缺鈣并不必然要求啃骨頭、受人欺辱者并不一定就要學(xué)會欺負人一樣，盡管后者有助于克服前者的缺陷，但它有些矯枉過正、會導(dǎo)致另一種不良的后果。此外，筆者以為，“執(zhí)政為民”不等于“為民做主”，前者是對執(zhí)政和從政的目的與宗旨的規(guī)定，并暗含方法和手段上的正義性要求；后者盡管在某種程度上契合前者的目標(biāo)追求，但其方法和手段卻有負面的后果。

正反雙方圍繞“民本與民主”這一軸心概念爭議的最后一個焦點是民眾意愿與需求。支持者認為，當(dāng)前我國百姓期望官員“為民做主”的愿望依然十分強烈。言下之意是，官員“為民做主”是百姓所盼和社會所需。自古至今，中國“清官戲”久演不衰。1997年，有人創(chuàng)作了一首《廉政歌》，歌詞反復(fù)詠唱的是，“為民辦事為民做主”，“一任清官萬民仰慕”。在中小城市，尤其在廣大的農(nóng)村，百姓對肯“為民做主”的“父母官”的盼望，是一種極為普遍的政治文化心理。這是當(dāng)代中國的政治事實。支持“為民做主”者認為，所有這些都從一個側(cè)面折射出了“為民做主”在今天的需求是強烈的，空間是廣大的。在社會生活中我們也發(fā)現(xiàn)，在許多老百姓的觀念中，民主權(quán)利確實不如經(jīng)濟實惠重要，為了后者可以犧牲前者；民權(quán)與民主呼聲主要來自物質(zhì)生活相對富足的階層尤其是知識界。針對中國人的“清官情結(jié)”——期盼為官者剛正不阿、明辨是非、為民做主，有人指出“清官情結(jié)成為一種普遍的社會心理，其存在必然有合理性的一面。清官思想肯定不是真正意義上的先進性，卻在當(dāng)前一個時期內(nèi)，符合中國國情，滿足民眾政治需求的一種普遍政治文化心理。一味盲目地排斥清官情結(jié)，是不可能的，也是不必要的。仔細探討清官情結(jié)，發(fā)現(xiàn)與黨的先進性并非完全對立，而有著一定的內(nèi)在聯(lián)系?！?/p>

面對這一普遍的社會心理，“為民做主”的反對者往往會不經(jīng)意地陷入自相矛盾：如果全國或某轄區(qū)內(nèi)的部分甚至多數(shù)民眾期盼政府和官員“為民做主”，那么，按照“讓民做主”的邏輯，反對“為民做主”者就不應(yīng)該主張“讓民做主”了；否則，倡導(dǎo)“讓民做主”者本身就是在“為民做主”了，這豈不是自己在否定自己了嗎?那么，這是否就從根本上將“民主”派置于無言的境地呢?未必。因為，那些期盼官員“為民做主”的民眾所表達的這種顯性偏好，很可能是一種適應(yīng)性偏好(adaptive preference)。就是說，他們對“為民做主”的需求很可能只是一種消極的、次優(yōu)的選擇，或是由于歷史文化和社會心理的暗示所使然，或是因為他們對于民主的無望，或是由于官員貪污腐敗的司空見慣使得“為民著想”“為民做主”的官員成為稀缺所求之物，當(dāng)然，最大的可能是三種情況的同時存在所致——在一個“清官”理想、“為民做主”觀念存續(xù)上千年的社會，當(dāng)民主成為奢望、現(xiàn)實中又隨處可聞官員貪贓枉法時，人們的期望當(dāng)然只能停留在官員“為民做主”的水平上。倘若這種分析成立的話，那么，基于以下事實：在一個民主價值風(fēng)靡全球的時代，自“五四”運動以來民主、民權(quán)等觀念就不斷地被宣揚、灌輸和強調(diào)，且近年來黨中央也不斷地強調(diào)依法治國、依法行政、以人為本、政治民主……我們就可以大膽揣測，民主與民權(quán)的觀念已經(jīng)深入民心，期望與現(xiàn)實的反差、人性對自由與權(quán)利的本能渴望等等，都必然導(dǎo)致一種對處于欠缺狀態(tài)的民主的心理需求。這種需求應(yīng)該是真實而且非常強烈的，只是因為上述三種情形，它才被大多數(shù)人壓在心底，變成一種潛在的、隱性的政治心理需求。

此外，從實證的角度看，即使是在當(dāng)下環(huán)境與條件中，仍然有許多“讓民做主”的成功實例。譬如，浙江省泰順縣奉行“由民主張、由民管理、由民支撐、由民監(jiān)督、由民評定”的“五個由民”原則，不斷實現(xiàn)“為民作主”向“由民作主”轉(zhuǎn)變，群眾的內(nèi)在動力得到廣泛調(diào)動，農(nóng)村的創(chuàng)造活力得到進一步進發(fā)。浙江省新昌縣儒岙鎮(zhèn)石磁村，憑借由村民公議公決產(chǎn)生的《石磁村典章》，大到村干部違規(guī)應(yīng)如何處理，小到一棵果樹的承包等村務(wù)，都體現(xiàn)了村民當(dāng)家作主的原則和精神。后來，該鎮(zhèn)的其它十余個村也陸續(xù)建立了類似的“憲政”民主。讓村民當(dāng)家作主既沒有“搞亂”村鎮(zhèn)秩序，也沒有導(dǎo)致低效或無能。該鎮(zhèn)黨委書記丁松勇感嘆道：“過去，干部往往不相信農(nóng)民自身的能力，不敢‘放手’，結(jié)果農(nóng)村矛盾層出不窮。現(xiàn)在看來，怕民主是執(zhí)政能力不強的表現(xiàn)。要維護農(nóng)村基層穩(wěn)定，必須用民主這個良方?！迸e這兩個實例只是想說明，中國并非民主沙漠，“讓民做主”并非海市蜃樓。

概括起來，以“民本與民主”為核心的有關(guān)當(dāng)代中國官員“為民做主”的討論涉及以下幾個問題：民本思想到底是與現(xiàn)代民主理念水火不容的歷史糟粕，還是應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揚的優(yōu)良傳統(tǒng)?當(dāng)前中國是否已經(jīng)具備了“讓民做主”的條件和環(huán)境?政府及其官員是應(yīng)該順從老百姓的“清官”期望繼續(xù)“為民做主”，還是著眼未來民主發(fā)展的需要從現(xiàn)在起就“由民做主”?這些問題從西方的邏輯思維上講都是一些相互對立的、互相排斥的選擇；但倘若運用中國的中庸哲學(xué)和直觀思維方式，也不是什么完全無解的兩難問題。因為，在中國人看來，任何觀念都是可以變通的。譬如，不少人認為，我們完全可以利用“為民做主”的官德倫理服務(wù)于我們的“執(zhí)政為民”理念，對于歷史文化的民本思想我們完全可以剔除其糟粕、取其精華，使其服務(wù)于現(xiàn)代民主理想，等等。這些或許在政治上是行得通的，但是從純理論邏輯上看則帶有明顯的簡約化和斷章取義的嫌疑。筆者以為，符合現(xiàn)代科學(xué)思維的出路應(yīng)該是通過科學(xué)的民意調(diào)查，并結(jié)合當(dāng)代中國政治經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，給出在當(dāng)下中國“民主”“民本”的優(yōu)先順序；探討如何規(guī)范當(dāng)下政府及其官員的“為民做主”事實行為，盡量減少出現(xiàn)“坑民”“害民”的“為民做主”，防止“為民做主”成為“為己謀私”的幌子；如果民主是未來的必然選擇，而當(dāng)下“為民做主”又有其合理性的話，就應(yīng)深入研究在哪些領(lǐng)域、何種層面、何種程度上應(yīng)當(dāng)“由民做主”，哪些領(lǐng)域、何種層面、何種程度上依然應(yīng)當(dāng)“為民做主”。

四、決策中的兩難：好處與權(quán)利、后果與義務(wù)

關(guān)于當(dāng)今官員是否應(yīng)當(dāng)“為民做主”的理論爭議大多是作為“第三方”的評論家和知識分子；當(dāng)然，在某種意義上，只要爭論者是中國人，他就是直接或間接的、過去或未來的當(dāng)事人。但就特定的實踐而言，當(dāng)事人雙方都是具體的：一方是特定的政府官員，一方是特定政府轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)民眾。處身如前所述的當(dāng)代中國特定的社會情景中，當(dāng)事人雙方在決定是否采取或接受“為民做主”的做法時，都會感到兩難。

首先，就為官者而言，一方面，他會有較為強烈的“為民做主”的動機或愿望。原因包括：(1)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是干部能力與績效考核中的核心指標(biāo)，如果他不想被上級批評甚至貶斥的話，他就必須想方設(shè)法在其短短的任期內(nèi)甚至剛上任的年度內(nèi)把經(jīng)濟搞上去。這種短期目標(biāo)很少能夠指望民間社會和人民百姓的自發(fā)自覺活動去實現(xiàn)。老百姓要么缺致富的點子、要么缺資源、要么缺組織、要么缺政策，而且經(jīng)常是什么都缺，甚至連致富的愿望都需要激發(fā)。因此；地方政要往往會采取“主動出擊”、“政府主導(dǎo)”的發(fā)展路徑，先確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，如前述案例中海南省的“香蕉工程”、原州區(qū)政府的無公害蔬菜戰(zhàn)略等等，然后動用公共權(quán)力和行政手段以確保發(fā)展戰(zhàn)略的實施和目標(biāo)的實現(xiàn)。(2)中國官民對“清官”文化和“為民做主”觀念的普遍認同。盡管沒有做任何統(tǒng)計調(diào)查實證，但據(jù)筆者對中國官員的觀察和理解，許多官員都希望自己能成為“清官”。作為一種傳統(tǒng)文化觀念，可以推測，受現(xiàn)代教育程度越低的官員就越信奉它；事實上，即使是受過極高教育的官員依然有這種抱負。譬如，前總理朱镕基同志，在2000年3月15日的中外記者招待會上答記者提問時說：“我只希望在我卸任以后，全國人民能說一句話，他是一個清官，不是貪官，我就很滿意了?！贝送猓酝茢喈?dāng)代中國官員具有較強的“為民做主”意愿，主要是因為，中國意識形態(tài)上對于政府和官員的假設(shè)基本上一種好的官員、善的政府假設(shè)，他們被視為人民的“大救星”，將帶領(lǐng)人民走向富裕，實現(xiàn)國家的富強和民主。因此，如果某個時間集中揭露了一大批壞的、惡的官員乃至政府組織，這時，主流意識形態(tài)會告訴人民，絕大多數(shù)官員都是好的，壞掉的只是極少數(shù)立場不堅、覺悟不高的人，并表示堅決把這些人從黨政干部隊伍中清查出去，以保證官員隊伍的純潔性。正因為我們對政府及其官員持一種先定的好的假設(shè)，所以，政府及其官員都比較自信——這種自信還部分地來自自古至今中國官員都在社會地位和知識素養(yǎng)上總體上處于社會上層；正因為我們對政府及其官員持一種先定的好的假設(shè)，所以，權(quán)力的授予者(權(quán)力機關(guān)和民眾)會潛意識地、制度化地給予權(quán)力的行使者高度信任，這種信任往往未必理性；正因為我們對政府及其官員持一種先定的好的假設(shè)，所以，我們相信政府官員只會正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力，采用了積極的權(quán)力概念，樂觀地只看到了權(quán)力可能給我們的好處，卻往往忽略了權(quán)力的風(fēng)險和危害；也正因為如此，我們對于權(quán)力的限制考慮不多，即使有也不會被重視。

正是由于績效考核制度、歷史文化傳統(tǒng)、社會心理需求、積極權(quán)力觀念等多種動因的驅(qū)動，加之對權(quán)力的制度約束寬松、軟化，當(dāng)代中國官員很容易把“為民做主”視為自己的客觀責(zé)任和主觀責(zé)任，甚至當(dāng)作自己的“信念”并由此構(gòu)建官員的“信念倫理\"(ethic of conviction)行動邏輯?！靶拍顐惱怼笔邱R克斯·韋伯提出來的一個概念，它是一種與“責(zé)任倫理”(ethic of responsibility)相互對立但卻未必完全相互排斥的行動邏輯。在韋伯看來，信念倫理和責(zé)任倫理是一切合理性行動的兩類基本準則?！斑@兩種準則從根本上互異，同時又有著不可消解的沖突。兩種行動的考慮基點不同，一個在于‘信念’，一個在于‘責(zé)任’。”

信念倫理是一種主觀的價值認定邏輯，行動者只以堅持其信念、價值觀的純潔性為己任；只要行動目的正當(dāng)，就應(yīng)不計代價、不顧一切地努力達成之。至于手段是否科學(xué)、是否帶來其它負面后果，則不在其所關(guān)注的范圍之內(nèi)。譬如，在前述案例中，當(dāng)海南省和原州區(qū)政府的那些官員認定自己肩負著促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的使命，并認定自己推行的“香蕉工程”和蔬菜基地必能實現(xiàn)這一使命時，他們的行動就有些像教徒一樣果敢堅定、不管不顧了。然而，公共管理和社會治理與宗教和私人活動畢竟不一樣，其最大特征是其責(zé)任性(accountability)，其行為動機和手段必須經(jīng)得起公開的理性證明并要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，公共管理的“信念倫理”必須符合“責(zé)任倫理”的要求，公共管理者的“信念”必須經(jīng)得起“責(zé)任”的檢驗。

責(zé)任倫理行動的合理性在于其功效，它要求行動者責(zé)無旁貸地為其行為后果負責(zé)，并且蘊涵著這樣一個邏輯：后果的合理性可以為其所使用的手段的不善提供合理性論證或補償。信念倫理確保的是行為的價值合理性，責(zé)任倫理確保的是行為的工具合理性。從理論上講，這二者并不一定相互背離，但事實上，在特定行為實踐中，人們往往顧此失彼；而且，基于某種信念的行動可能與行動者應(yīng)當(dāng)履行和遵守的其它信念和義務(wù)相沖突。以前述案例為例，當(dāng)官員們奉行“為民做主”的信念而強行推廣香蕉或無公害蔬菜的種植時，他們一方面得承擔(dān)這種行動失敗的風(fēng)險并為此負責(zé)，另一方面，這種行動事實上侵害了公民的權(quán)利——農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)。當(dāng)然，或許只有在一個公民權(quán)利并非剛性約束、權(quán)利能夠被好處替代的社會中，“為民做主”的做法才能獲得認同并得以較為順利的實施。然而，一旦人民的權(quán)利損害不能被獲得的好處充分替代時，責(zé)任問題就隨之而起，并隨之對官員的“為民做主”進行質(zhì)疑和譴責(zé)。如同案例所示，當(dāng)香蕉和蔬菜滯銷、爛在地里時，農(nóng)民就開始要求政府承擔(dān)后果并譴責(zé)政府。因此，當(dāng)代中國官員由于主觀和客觀原因奉行“為民做主”的做法時，往往會遇到“信念倫理”與“責(zé)任倫理”的兩難問題。

其次，就民眾而言，作為“為民做主”行動空間中的另一類當(dāng)事人，同樣也面臨著不管他們是否意識到、但確實存在的決策兩難，即在好處與權(quán)利之間的選擇。按照羅爾斯的正義理論，義務(wù)依附于權(quán)利；權(quán)利的概念優(yōu)先于好處(善)的概念。也就是說，即使“為民做主”是公共管理者的義務(wù)，也不能因此侵害公民的權(quán)利；公共權(quán)力必須以確保公民權(quán)利不受侵犯作為行動的前提，并致力于權(quán)利的充分實現(xiàn)，而且不能以實現(xiàn)某種具體的權(quán)利(如公民的經(jīng)濟權(quán)利)為由侵害公民的其它基本權(quán)利(如生產(chǎn)自由)。這其實從規(guī)范上構(gòu)成了對“為民做主”的價值批判。就作為決策主體的民眾而言，當(dāng)他們默認甚或贊同官員“為民做主”時，他們邏輯上應(yīng)該是認可“(經(jīng)濟)好處”對“自由權(quán)利”的替代了。然而，民眾的理想或真實需求往往是“魚與熊掌”兼得、好處與權(quán)利都要。如前所論，無論是否突顯，自由與自主是人的基本愿望，更何況經(jīng)過幾十年的“啟蒙”，隨著物質(zhì)和精神的發(fā)展，中國人的權(quán)利意識已經(jīng)有了較大的提高，也就是說，對自由權(quán)利的珍視其實已經(jīng)成為中國人追求的重要部分了?；蛟S，正是因為如此，當(dāng)政府的“為民做主”工程失敗時，我們的老百姓不僅會從工具理性和后果的角度質(zhì)疑政府，而且還可能從權(quán)利和價值理性的角度批評政府的做法。或許正是這種兩全其美的理想，所以中國人渴望能“為民做主”的“清官”。

面臨特定的“為民做主”工程時，民眾有兩種選擇：一是服從和配合政府的“為民做主”；二是拒絕執(zhí)行政府的“為民做主”。前一種選擇可能獲得“為民做主”成功時帶來的經(jīng)濟好處，但卻以生產(chǎn)自由權(quán)利和當(dāng)“為民做主”工程失敗時的利益受損風(fēng)險作為代價。兩全其美的理想使他們陷入某種程度的兩難境地。倘若選擇拒絕，如果成功的話，則可實現(xiàn)自己的生產(chǎn)自由權(quán)利并規(guī)避“為民做主”工程失敗時的利益受損風(fēng)險，但與此同時勢必會承受相當(dāng)大的政治風(fēng)險和社會壓力以及由此帶來其它損失。因此，這也是一種兩難選擇，更何況在很多情況下這種反抗和拒絕最后往往會失敗。因此，在政府及其官員強力推行的“為民做主”工程，民眾的最終選擇往往是第一種，處于第一種兩難選擇之中。

就國家而言，即便由于前述的各種原因公民表達的是好處優(yōu)先于權(quán)利的偏好，若從未來的政治民主發(fā)展和依法行政的角度來看，政府及其官員是否就應(yīng)當(dāng)滿足這種現(xiàn)實的、短期的社會心理需求，也是值得商榷的。這其實也是一種短期利益與長遠利益之間的兩難，此外；還得承擔(dān)“為民做主”工程失敗時民眾對政府不信任從具體到抽象、從局部到全局的泛化風(fēng)險。

一言以蔽之，當(dāng)代中國政府及其官員應(yīng)否“為民做主”不僅在理論觀念上充滿爭議，在行動實踐中也面臨著多重兩難。

五、結(jié)語

“為民做主”這一歷史觀念之所以仍被當(dāng)今許多官員所奉行，有著多重原因：文化觀念沉淀成了一種行為慣例、民眾的社會心理需求和適應(yīng)性偏好表達、意識形態(tài)上對于政府(及其官員)的“善”假設(shè)、積極的權(quán)力觀念以及由此形成的權(quán)力約束軟化、與政府主導(dǎo)發(fā)展模式相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核模式、“好處”優(yōu)于“權(quán)利”的社會觀念，等等。

然而，與傳統(tǒng)中國對“為民做主”的一致認同不一樣，當(dāng)今中國民眾的權(quán)利意識已經(jīng)有了較大的發(fā)展，政治民主、社會自治和自由權(quán)利已經(jīng)成為了政府與民眾的重要價值追求。這些都構(gòu)成了對“為民做主”的觀念挑戰(zhàn)和價值批判。正因為如此，“為民做主”才會在當(dāng)今中國引起廣泛的討論和爭議。當(dāng)決定是否支持或遵行“為民做主”時，政府官員面臨著“信念倫理”與“責(zé)任倫理”的兩難決策；民眾面臨著“(經(jīng)濟)好處”與“(生產(chǎn)自由)權(quán)利”的兩難抉擇，(中央)政府也需要在“經(jīng)濟發(fā)展”與“政治發(fā)展”、長遠利益與短期利益之間的權(quán)衡。

(責(zé)任編輯：曾靜)