科學(xué)發(fā)展觀與中國(guó)行政法本體論的重構(gòu)

摘要：行政法以國(guó)家理論和政治理論為基礎(chǔ)。科學(xué)發(fā)展觀是現(xiàn)階段中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)家理論和政治理論。本文認(rèn)為，要構(gòu)建中國(guó)特色的行政法，當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為基礎(chǔ)，以權(quán)力與權(quán)利為核心，實(shí)現(xiàn)它們之間的互動(dòng)與平衡，重構(gòu)中國(guó)行政法的本體論。

關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀；行政法；本體論；權(quán)利；權(quán)力；互動(dòng)；平衡

中圖分類號(hào)：DF3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009—3060(2008)06—0069—10

一、引論：政治理論與行政法

任何行政法背后都有一種國(guó)家理論作為基礎(chǔ)。行政法不過是用法學(xué)概念重復(fù)的政治話語。一說到政治，法學(xué)家們談虎色變。十年文革，政治不僅取代了法律，而且砸爛了法律。人們害怕政治與法律的結(jié)合會(huì)否定法律的獨(dú)立性，以致矯枉過正，將政治摒棄在法律之外。然而，行政法與政治的本質(zhì)關(guān)系，是由其自身的性質(zhì)決定的。行政法躲避政治才會(huì)喪失其獨(dú)立性。相反只有將政治化解為自己的東西，行政法才能獲得獨(dú)立性。作為一門社會(huì)科學(xué)，行政法有自己的使命、自己的話語、自己的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律。這是行政法普遍性的一面。然而，各國(guó)的歷史完全不同，社會(huì)現(xiàn)狀判然有別，如何形成自己獨(dú)特的行政法，恰恰必須與自己的國(guó)家理論和政治理論聯(lián)系在一起，將他們作為自己的發(fā)展基礎(chǔ)，否則就是無根的東西。英國(guó)行政法以司法審查為核心，繼承的是英國(guó)憲法學(xué)家戴雪的法治道統(tǒng)，而戴雪的法治觀不過是對(duì)英國(guó)自由主義國(guó)家理論的法學(xué)解讀。德國(guó)行政法以行政行為為核心，宗法的是奧托·邁耶的行政法體系，而奧托·邁耶的行政法不過是德國(guó)哲學(xué)家黑格爾國(guó)家理論的再現(xiàn)。行政法不僅要以政治理論為基礎(chǔ)，行政法所要解決的問題也都是政治問題所延伸出來的。行政法是國(guó)家發(fā)展和政治管理形式的核心。就美國(guó)行政法而言，羅斯福的新政，里根的放松管制，確立了美國(guó)行政法的現(xiàn)代模式。

中國(guó)行政法自改革開放以來，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，然而在這種進(jìn)步中也掩藏著一種致命的缺陷，這就是行政法基礎(chǔ)理論研究嚴(yán)重不足。尤其是行政法與國(guó)家理論和政治理論之間的關(guān)系的研究，簡(jiǎn)直是一片空白。這種空白并不是說沒有人進(jìn)行相關(guān)的研究，而是說，這些研究都是兩張皮，政治理論是政治理論，行政法是行政法。政治理論與行政法南轅北轍。本文試圖克服這種兩張皮的局面，以科學(xué)發(fā)展觀為中國(guó)行政法的理論基礎(chǔ)，探討中國(guó)行政法的重構(gòu)。不過，我在這里所說的重構(gòu)不是制度上的重構(gòu)，而是行政法核心理念的重構(gòu)，這種核心理念決定著行政法的體系，因此，我們可以稱之為行政法本體論的重構(gòu)。

二、對(duì)西方國(guó)家理論與行政法本體論關(guān)系的考察

中國(guó)行政法，作為一門社會(huì)科學(xué)，是從西方，尤其是德國(guó)行政法中拿來的。要建構(gòu)中國(guó)特色行政法，重構(gòu)中國(guó)行政法的本體論，我們首先得考察西方行政法的本體論。在德語中，Recht一詞既指“法”又指“權(quán)利”。法學(xué)是關(guān)于權(quán)利的科學(xué)。不同的國(guó)家，對(duì)權(quán)利的理解完全不同。這種不同源于各國(guó)國(guó)家理論中對(duì)自由的不同看法。不同的自由觀決定了不同的權(quán)利觀。不同的權(quán)利觀決定了不同的行政職能。由此決定了不同的行政法本體論、不同的行政法體系。大致說來，具有如下的特性，見表1。

下面我們分別探討這些問題之間的關(guān)系。

1．自由主義行政法本體論

自由主義國(guó)家觀源于霍布斯和洛克?；舨妓购吐蹇苏J(rèn)為，人們起初生活的自然狀態(tài)是絕對(duì)自由的，為了確保這種自由，人們同意將自己的一部分權(quán)力交出來，由此組成政府。政府是通過社會(huì)契約建立起來的。沒有人民的同意，政府不得行使自己的權(quán)力。除非法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)“沒有自己的意志，沒有自己的權(quán)力”。法律所保護(hù)的是一種消極自由。所謂消極自由，即是：“在什么樣的限度以內(nèi)，某一個(gè)主體(一個(gè)人或一群人)，可以、或應(yīng)當(dāng)被容許，做他所能做的事，或成為他所能成為的角色，而不受到別人的干涉?”。簡(jiǎn)言之，消極自由就是“免于……的自由”。自由就是不受他人干涉。不受干涉的范圍愈大，所享有的自由也就愈廣。霍布斯說：

自由這一語詞，按照其確切的意義說來，就是外界障礙不存在的狀態(tài)。這種障礙往往會(huì)使人們失去一部分做自己所要做的事情的力量，但卻不能妨礙按照自己的判斷和理性所指出的方式運(yùn)用剩下的力量。

洛克認(rèn)為：

人的自然自由，就是不受人間任何上級(jí)權(quán)力的約束，不處在人們的意志或立法權(quán)之下，只以自然法作為他的準(zhǔn)繩。處在社會(huì)中的人的自由，就是除經(jīng)人們同意在國(guó)家內(nèi)所建立的立法權(quán)以外，不受其他任何立法權(quán)的支配；除了立法機(jī)關(guān)根據(jù)對(duì)他的委托所制定的法律以外，不受任何意志的統(tǒng)轄或任何法律的約束。

根據(jù)霍布斯和洛克的社會(huì)契約論，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的合法性在于社會(huì)合意，行政機(jī)關(guān)的一切行為必須得到立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，否則不得作為。在這種國(guó)家理論的要求下，行政機(jī)關(guān)的職能只能是消極行政。斯密認(rèn)為，國(guó)家不得主動(dòng)促進(jìn)公共利益，社會(huì)的公共利益是人們追求私人利益的同時(shí)，自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。整個(gè)社會(huì)由一只“看不見的手”來指導(dǎo)，決不能由政府這只看得見的手來推動(dòng)。政府只是一個(gè)“守夜人”。

這種自由主義國(guó)家理論確立了三種基本原則：(1)權(quán)利本位。國(guó)家的權(quán)力來源于個(gè)人權(quán)利，沒有個(gè)人的合意授權(quán)，就沒有國(guó)家的權(quán)力。個(gè)人權(quán)利優(yōu)先于國(guó)家權(quán)力。(2)消極行政。未經(jīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)，行政不得作為。(3)消極自由。個(gè)人按照自己的意愿行動(dòng)，不得設(shè)置外在的干預(yù)。這三個(gè)原則是自由主義國(guó)家觀的普適觀點(diǎn)。

自由主義的國(guó)家觀認(rèn)為，法律是對(duì)自由的限制。法律與自由是對(duì)立的?；舨妓拐J(rèn)為，“權(quán)在于做或者不做的自由，而法則決定并約束人們采取其中之一。所以法與權(quán)的區(qū)別就像義務(wù)與自由的區(qū)別一樣，兩者在同一事物中是不相一致的。”政府是執(zhí)行法律的，因此政府的行為都是對(duì)人的自由的限制。這樣一來，就將個(gè)人與國(guó)家放置在對(duì)立的地位上。政府所作出的行為越多，對(duì)人的限制就越多，個(gè)人所享有的自由就越少。反過來，政府所作出的行為越少，對(duì)個(gè)人的限制就越少，個(gè)人所享有的自由就越多。為了確保個(gè)人自由，政府必須是有限政府。

按照自由主義觀點(diǎn)，每個(gè)人都享有生命、自由和財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，這是天賦權(quán)利，非經(jīng)法律允許，任何人、任何機(jī)關(guān)不得剝奪。這種權(quán)利是一種抽象權(quán)利。它是由個(gè)人的人格決定的，而不是由人所處的具體的社會(huì)處境決定的。這些權(quán)利平時(shí)是顯現(xiàn)不出來的，只有當(dāng)一個(gè)人認(rèn)為自己的權(quán)利被侵犯，向法院起訴，經(jīng)過法院的確認(rèn)，從而宣示他具有某種權(quán)利的時(shí)候，這些抽象的權(quán)利才具體地顯現(xiàn)出來。權(quán)利是通過法律過程揭示出來的，而不是通過實(shí)體的法律明示出來的。比較法學(xué)家將英美法律稱之為救濟(jì)之法，因?yàn)椤熬葷?jì)先于權(quán)利”。個(gè)人的權(quán)利源于法院的判決：

英國(guó)憲法的一般原則(譬如人身自由權(quán)利或者公眾集會(huì)權(quán))，源于在普通法院提起的特定案件中，確定私人權(quán)利的司法裁判；而在外國(guó)憲法之下，個(gè)人權(quán)利的保障(事實(shí)上是)源于或至少表面上源于憲法的一般原則。

基于這樣的國(guó)家理論，行政法確立了以下四個(gè)基本要素：

(1)行政機(jī)關(guān)決定的給與私人的制裁，必須得到立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，授權(quán)的方式是制定控制行政機(jī)關(guān)的規(guī)則。

(2)行政機(jī)關(guān)所依循的決定程序必須有助于確保行政機(jī)關(guān)遵從上述要求(1)。

(3)行政機(jī)關(guān)的決定程序必須使司法審查的進(jìn)行更為便利，從而確保行政機(jī)關(guān)遵從上述要求(1)和要求(2)。

(4)為確保行政機(jī)關(guān)遵從上述要求(1)和(2)，司法審查必須是可以獲得的。

從這四個(gè)基本因素來看，行政法“把行政機(jī)關(guān)看成在本質(zhì)上是從屬性的裁決機(jī)構(gòu)，受到嚴(yán)格的法律控制和司法控制。行政法通過司法審查，確保行政機(jī)關(guān)對(duì)私人施加的特定要求是由民選立法機(jī)關(guān)制定的法律授權(quán)的。由此，行政法起的是‘傳送帶’的作用，把管制權(quán)力的行使合法化了?！庇⒚佬姓ǘ际且猿绦蛘x為原則，以司法審查為核心來構(gòu)建的。自由主義以權(quán)利為本位，要想確認(rèn)權(quán)利，就得通過法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的訴訟來獲得，個(gè)人權(quán)利是通過司法權(quán)對(duì)抗行政權(quán)的過程中獲得的。行政法的本體論體現(xiàn)為權(quán)力對(duì)權(quán)力，即司法權(quán)對(duì)行政權(quán)，而又以司法權(quán)為核心。英美行政法就是根據(jù)司法權(quán)本體論構(gòu)建起來的。這種權(quán)力對(duì)抗權(quán)力的法律體系確保了自由主義權(quán)利本位的基本原則。

2．國(guó)家主義行政法的本體論

國(guó)家主義國(guó)家觀的代表人物是黑格爾。國(guó)家主義的首要觀點(diǎn)是：國(guó)家高于個(gè)人。這種思想起源于古希臘。古希臘哲學(xué)家柏拉圖認(rèn)為，“國(guó)家大于個(gè)人?！痹谒磥?，“合理的自由只有通過國(guó)家這一有機(jī)體才能取得存在?！绷硪晃还畔ＥD哲學(xué)家亞里士多德認(rèn)為，人天生地就是趨向于城邦的動(dòng)物。一個(gè)沒有城邦的人，不是野獸就是神祗。在他看來“國(guó)家是最高的集體，以至善為目的?！瓏?guó)家雖然在時(shí)間上后于家庭，但在性質(zhì)上卻先于家庭，并且也優(yōu)先于個(gè)人；……同樣，一個(gè)人也不能完成他的目的，除非他是國(guó)家的一部分?！边@種國(guó)家高于個(gè)人的觀點(diǎn)在黑格爾那里得到了最為系統(tǒng)的表述。

黑格爾認(rèn)為，國(guó)家與市民社會(huì)是分立的兩個(gè)階段。國(guó)家是絕對(duì)精神發(fā)展到客觀精神的最高階段，市民社會(huì)被揚(yáng)棄在這個(gè)最高階段之中。市民社會(huì)追求的是私人利益，只有國(guó)家才是“普遍性和特殊性的統(tǒng)一”，即個(gè)人利益與社會(huì)利益的統(tǒng)一?！皣?guó)家高高地站在自然生命之上，正好比精神是高高地站在自然界之上一樣。因此，人們必須崇敬國(guó)家，把它看做地上的神物，……?！薄白鳛閲?guó)家的民族，是在其實(shí)體性的合理性和直接現(xiàn)實(shí)性之中的精神，所以，是地上的絕對(duì)權(quán)力?！?/p>

國(guó)家主義認(rèn)為，國(guó)家以實(shí)現(xiàn)人的美滿生活為目的，因此國(guó)家的生活是人的本性的完成。個(gè)人的欲望和社會(huì)的貧困必須通過國(guó)家來解決，國(guó)家是社會(huì)正當(dāng)防衛(wèi)的調(diào)節(jié)器。黑格爾說：“人們常說，國(guó)家的目的在謀公民的幸福。這當(dāng)然是真的。”國(guó)家不能以保護(hù)個(gè)人的利益、自由、權(quán)利為限，不能說“國(guó)家的使命”就是“保證和保護(hù)所有權(quán)和個(gè)人自由”，不能把個(gè)人利益看成人們結(jié)成國(guó)家的“最后目的”，否則，國(guó)家與市民社會(huì)沒有任何區(qū)別。黑格爾說，國(guó)家這種普遍物即是一種“絕對(duì)的不受推動(dòng)的自身的目的”，“這個(gè)最高目的對(duì)單個(gè)人具有最高權(quán)利”，而“成為國(guó)家成員是單個(gè)人的最高義務(wù)”。個(gè)人應(yīng)該“通過自身過渡到普遍物的利益”，“認(rèn)識(shí)和希求普遍物，甚至承認(rèn)普遍物作為它們?yōu)樽约旱膶?shí)體的精神，并把普遍物作為它們的最終目的而進(jìn)行活動(dòng)?！币虼?，個(gè)人必須以國(guó)家為目的。

國(guó)家主義者認(rèn)為，國(guó)家是一種道德理想國(guó)，追求的是至善。絕對(duì)精神必定要揚(yáng)棄家庭和社會(huì)，向國(guó)家發(fā)展。因此國(guó)家就是對(duì)個(gè)人道德水準(zhǔn)的提升。它消除個(gè)人因自然狀態(tài)造成的不平等，如身體的強(qiáng)弱、財(cái)富的多寡、智力的高低等，從而為個(gè)人成為國(guó)家合格的一員，個(gè)人在社會(huì)上的自由提供必要的條件。這是一種積極的自由觀。這種積極的自由觀探討的是：“什么東西，或什么人，有權(quán)控制、或干涉，從而決定某人應(yīng)該去做這件事、成為這種人。而不應(yīng)該去做另一件事、成為另一種人?”在這種意義下，自由是“去做……的自由”。

國(guó)家主義認(rèn)為，自由主義所說的自由，是抽象的自由。法律保護(hù)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，但是如果個(gè)人沒有任何財(cái)產(chǎn)，法律不過是一紙空文。在國(guó)家主義看來，“國(guó)家是具體自由的現(xiàn)實(shí)”，恰恰要提供的是實(shí)質(zhì)自由，提供使得公民能夠“去……做”的自由。自由主義要求的是消極自由，政府管得越寬，公民的自由就越少。國(guó)家主義要求的是積極自由，政府做得越多，提供給公民的自由條件就越便利，政府若是不作為，公民就沒有自由的條件。政府是提供自由的，而不是限制自由的?；蛘哂帽R梭的話說，“要迫使他自由?！?/p>

政府應(yīng)該提供什么樣的自由，這些必須通過法律來明確規(guī)定。因此，與自由主義的救濟(jì)先于權(quán)力的理念不同，國(guó)家主義的法律是權(quán)利先于救濟(jì)，比較法學(xué)家稱之為“權(quán)利之法”：

對(duì)于以理性為基礎(chǔ)的司法新探索，需要求助于“法學(xué)家”，即在大學(xué)受過法律教育的人。據(jù)認(rèn)為，最為重要的是法官和律師應(yīng)該通過研究而知道什么樣的實(shí)體法適合于有效地實(shí)現(xiàn)正義。法國(guó)的程序比英國(guó)的簡(jiǎn)單、合理，程序被看作不過是法律的工具；決不能允許程序妨礙基于理性精神的實(shí)體法適用。

英國(guó)普通法是作為一連串的補(bǔ)救手段而產(chǎn)生的，其實(shí)踐的目的是為了使?fàn)幾h獲得解決；大陸法的目的則與此相反，它是作為一種體系告訴人們，根據(jù)正義的觀念，社會(huì)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)哪些權(quán)利義務(wù)。

要實(shí)施這樣的權(quán)利，全賴行政權(quán)。行政權(quán)是真正的國(guó)家權(quán)力中樞。黑格爾認(rèn)為，“行政權(quán)的全權(quán)代表”、“擔(dān)任執(zhí)行的國(guó)家官吏”是真正的“國(guó)家代理人”?！靶姓?quán)包括審判權(quán)和警察權(quán)。”正如馬克思所說：“黑格爾的獨(dú)到之處只在于他使行政、警察、審判三權(quán)協(xié)調(diào)一致，而通?？偸前研姓?quán)和審判權(quán)看成對(duì)立的東西?！?/p>

黑格爾的國(guó)家理論被德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托·邁耶加以法律化，形成了德國(guó)行政法的范式理論。邁耶將黑格爾的國(guó)家與市民社會(huì)分立化解為行政法上的公法與私法的分立。普通法院只能審判市民社會(huì)的訴訟——即只能管轄私法上的訴訟，從而排除了普通法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。黑格爾行政機(jī)關(guān)三權(quán)合一的理想，也被邁耶體系化了。邁耶認(rèn)為法治的根本原則在于三權(quán)分立。表面上看，與自由主義沒有什么區(qū)別。但是事實(shí)上，除了法律保留和法律優(yōu)先這種原則性的規(guī)定之外，行政機(jī)關(guān)集立法、行政和司法于一身。邁耶說：行政是“一種自行形成的國(guó)家意志，并不只是服務(wù)于法律，而是能自行從不同程度優(yōu)勢(shì)地位出發(fā)決定什么是正確的?！薄靶姓宰杂械牧α孔饔?，而不是依據(jù)法律。”“除非有特別的限制，行政行為本身就是依法具有決定性作用的公權(quán)力。”行政機(jī)關(guān)可以自行創(chuàng)設(shè)具有法律效力的法規(guī)；行政行為具有“四力”：確定力、拘束力、公定力和執(zhí)行力；行政訴訟有自己的法院——行政法院。如馬克思所說，實(shí)際上就是“把國(guó)家瓜分給官僚”。

公民對(duì)行政行為的侵權(quán)救濟(jì)是在行政法院中進(jìn)行的。行政法院也是一種政府機(jī)關(guān)，與普通法院判然有別。

行政審判以裁判形式作出政府行為，以決定具體情況下的權(quán)利義務(wù)，這樣就形成了在整個(gè)行政中最徹底司法化的法治國(guó)活動(dòng)。通過行政行為，已經(jīng)普遍形成了對(duì)于具體情況的法律決定。行政判決從其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵而言無他，也從不是行政行為的對(duì)立概念。行政審判只是與形成行政行為的某些特別之處相聯(lián)系，也只是通過這些特別之處才使之于一般的行政行為相區(qū)別。

行政審判也是一種行政行為，它是由行政機(jī)關(guān)作出的。行政審判與行政行為只是不同功能的行政機(jī)關(guān)作出的性質(zhì)不同的行政行為而已。這與自由主義的一個(gè)核心原則——自然正義原則，即自己不能做自己的法官是完全背離的。正是根據(jù)這一點(diǎn)，英國(guó)憲法學(xué)家戴雪認(rèn)為，法國(guó)行政法是一種官員法，在英國(guó)從來沒有這樣的行政法，也沒有行政法這樣的名稱。實(shí)際上，德國(guó)行政法的這種制度設(shè)置是與黑格爾行政機(jī)關(guān)三權(quán)合一的理想完全一致的。

邁耶行政法體系是德國(guó)行政法體系的典范。他的整個(gè)行政法體系是以行政權(quán)為核心構(gòu)建的。行政權(quán)集立法、司法、行政于一身，是一種獨(dú)立、完整的權(quán)力系統(tǒng)，整個(gè)行政法體系的目的都是為了國(guó)家意志方便、快捷的實(shí)施。行政立法、行政行為和行政審判都是一種行政權(quán)，因此，德國(guó)行政法體系是以權(quán)力——行政權(quán)為本位構(gòu)建的，是一種行政權(quán)本體論。

三、科學(xué)發(fā)展觀與中國(guó)行政法本體論的重構(gòu)

行政法以國(guó)家理論和政治理論為基礎(chǔ)，要構(gòu)建中國(guó)特色的行政法，理所當(dāng)然要以中國(guó)當(dāng)今的國(guó)家理論和政治理論為基礎(chǔ)。什么是我們當(dāng)今的國(guó)家理論和政治理論?這就是科學(xué)發(fā)展觀。

在新的發(fā)展階段繼續(xù)全面建設(shè)小康社會(huì)、發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，必須堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。

科學(xué)發(fā)展觀，是對(duì)黨的三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于發(fā)展的重要思想的繼承和發(fā)展，是馬克思主義關(guān)于發(fā)展的世界觀和方法論的集中體現(xiàn)，是同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想既一脈相承又與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)理論，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義必須堅(jiān)持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想。

因此，我們必須根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，重構(gòu)中國(guó)行政法的本體論。只有確立了中國(guó)特色行政法的本體論，才能制定適合中國(guó)國(guó)情的行政法制度和機(jī)制。

科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。

根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀，我們可以確定，“我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒有變，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾這一社會(huì)主要矛盾沒有變?！痹谛率兰o(jì)新階段，我們第一要義是發(fā)展，我們的自由觀是一種發(fā)展的自由觀，與此相應(yīng)的權(quán)利是發(fā)展權(quán)。科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，它所要求的行政職能是一種服務(wù)性的職能。依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀所建立的行政法是一種發(fā)展之法，這種行政法的核心是權(quán)力和權(quán)利的平衡，行政法的本體論是一種平衡論。與國(guó)家主義和自由主義的行政法相比，這種行政法具有明顯的特色，見表2。

1．科學(xué)發(fā)展觀的國(guó)家觀

科學(xué)發(fā)展觀，是立足社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情，總結(jié)我國(guó)發(fā)展實(shí)踐，借鑒國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新的發(fā)展要求提出來的。是新世紀(jì)新階段的國(guó)家觀。當(dāng)前，我們國(guó)家的基本形勢(shì)是：國(guó)力顯著增強(qiáng)，自主創(chuàng)新不足；市場(chǎng)體制初步確立，制度尚未完善；人民生活實(shí)現(xiàn)小康，貧富差距見大；協(xié)調(diào)成績(jī)顯著，不平衡仍待處理；民主不斷發(fā)展，改革仍需深化；文化更加繁榮，需求日益增多；活力顯著增強(qiáng)，格局變化深入；開放日益擴(kuò)大，競(jìng)爭(zhēng)日益增強(qiáng)。要發(fā)揚(yáng)成績(jī)，解決問題，關(guān)鍵在于發(fā)展。發(fā)展是硬道理。不加快發(fā)展，國(guó)家就會(huì)落后，甚至?xí)幱诒粍?dòng)挨打地位。

科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。只有深入認(rèn)識(shí)科學(xué)發(fā)展觀，才能深入認(rèn)識(shí)我們當(dāng)今的國(guó)家觀?？茖W(xué)發(fā)展觀所確立的國(guó)家觀不同于個(gè)人自由至上的自由主義國(guó)家觀，也不同于國(guó)家權(quán)力至上的國(guó)家主義國(guó)家觀。科學(xué)發(fā)展觀以發(fā)展為第一要義，核心是以人為本，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。這種國(guó)家觀是一種發(fā)展的國(guó)家觀，“以人的全面而自由的發(fā)展”為基本原則。它所確立的自由是一種發(fā)展的自由。

2．發(fā)展的自由

發(fā)展的自由與自由主義的消極自由和國(guó)家主義的積極自由是完全不同的。

首先，無論是自由主義，還是國(guó)家主義，它們所說的自由都是相對(duì)于行政權(quán)而言的。前者將公民權(quán)與行政權(quán)視為敵對(duì)關(guān)系，權(quán)力與權(quán)利此消彼長(zhǎng)。后者將公民權(quán)與行政權(quán)視為揚(yáng)棄的關(guān)系，行政權(quán)揚(yáng)棄了公民權(quán)。因此，前者追求的是消極自由，后者追求的積極自由。而在社會(huì)主義初級(jí)階段，行政權(quán)與公民權(quán)是一致的。行政權(quán)以人為本，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要，所追求的是發(fā)展的自由。

其次，自由主義和國(guó)家主義的自由觀是唯心主義的自由觀。前者以天賦觀念為基礎(chǔ)，后者以正義觀念為依據(jù)。無論是個(gè)人的權(quán)利，還是國(guó)家的權(quán)力，都是從觀念中推論出來的。發(fā)展的自由觀是唯物主義的自由觀，個(gè)人的權(quán)利和國(guó)家的權(quán)力不是從觀念中，而是立足于人民的根本利益，根據(jù)人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要來確定的。

第三，消極自由是“免于……的自由”，積極自由是“去做……”的自由。發(fā)展的自由則是“促進(jìn)……”的自由。當(dāng)一個(gè)人陷入貧困的時(shí)候，自由主義認(rèn)為，國(guó)家不能去救濟(jì)，要救濟(jì)，只能由私人慈善機(jī)構(gòu)救濟(jì)。國(guó)家不負(fù)擔(dān)個(gè)人的生存照顧。這是消極自由。國(guó)家主義則認(rèn)為，國(guó)家要對(duì)貧困者進(jìn)行生存照顧，因此俾斯麥率先在德國(guó)建立了全民保險(xiǎn)制度。這是積極自由。而發(fā)展的自由在于，國(guó)家不僅要對(duì)貧困者加以生存照顧，而且還要促進(jìn)他們發(fā)展，使他們走上富裕的道路，實(shí)現(xiàn)共同富裕。積極自由與發(fā)展的自由的區(qū)別，我們從法國(guó)公法學(xué)家奧里烏的如下說法中可以加以體會(huì)：公共事業(yè)的“目的在于創(chuàng)造一種秩序，因?yàn)橹刃蚴且环N公共需要，那么他們的目的不在于創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)財(cái)富，因?yàn)樨?cái)富不是一種公共需要，而剛好相反，是一種個(gè)人需要?！眹?guó)家是不能提供這樣的職能的。當(dāng)然，發(fā)展的自由也不是直接給個(gè)人提供財(cái)富，而是為個(gè)人創(chuàng)造財(cái)富提供條件和機(jī)會(huì)。

3．發(fā)展的權(quán)利

與發(fā)展的自由相應(yīng)，科學(xué)發(fā)展觀所實(shí)現(xiàn)的權(quán)利是發(fā)展的權(quán)利。這種發(fā)展權(quán)也不同于形式權(quán)利和實(shí)質(zhì)權(quán)利。形式權(quán)利說的是一個(gè)人應(yīng)該享有的權(quán)利。至于他實(shí)際是否享有，則在其次。比如，一個(gè)人享有生命、自由和財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。如果他沒有財(cái)產(chǎn)，陷入貧困，面臨死亡，或者為了生存出賣勞動(dòng)力，那么他的生命、自由和財(cái)產(chǎn)實(shí)際上都沒有任何保障。然而，他還是享有這樣的形式權(quán)利。如果他人侵犯了他的生命、自由和財(cái)產(chǎn)，這種形式權(quán)利立即就顯現(xiàn)出來。這種形式權(quán)利是相對(duì)于他人而言的，而不是自己是否實(shí)質(zhì)享有的。實(shí)質(zhì)權(quán)利則在于，國(guó)家應(yīng)該根據(jù)正義觀念，給與個(gè)人以必要限度的生存照顧。而發(fā)展的權(quán)利則在于，國(guó)家要促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，使得人民除了必要的基本生存保障之外，還能夠進(jìn)一步向前發(fā)展。

4．服務(wù)行政

行政權(quán)要確保的是發(fā)展的權(quán)利。而要確保這種發(fā)展權(quán)，就必須堅(jiān)持以人為本：

必須堅(jiān)持以人為本。全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民。要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項(xiàng)權(quán)益，走共同富裕道路，促進(jìn)人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。

這樣的行政就既不是消極行政，也不是積極行政，而是服務(wù)行政。消極行政要求法無規(guī)定不可為。積極行政要求法無禁止即可為。在這兩種行政中，行政機(jī)關(guān)都是行政管理的主體，公民是行政管理的客體。行政機(jī)關(guān)與公民之間是一種命令一服從的關(guān)系。服務(wù)行政則完全不同。它要求“尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神”。行政機(jī)關(guān)與公民之間是一種合作的關(guān)系。除了令行禁止的硬法之外，大量的是在實(shí)踐中創(chuàng)設(shè)的軟法，是軟硬兼施的法律。行政機(jī)關(guān)既不是傳送帶，也不是發(fā)動(dòng)機(jī)。它與公民之間宛如游戲的雙方，沒有誰是主體，誰是客體，雙方是主體與主體之間的關(guān)系。根據(jù)游戲規(guī)則的博弈，形成了主體間性的互動(dòng)。在這種互動(dòng)中，權(quán)力分享，責(zé)任分擔(dān)。

5．權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)與平衡

科學(xué)發(fā)展觀要求：“要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。行政權(quán)的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)是人民的根本利益。行政權(quán)是根據(jù)公民權(quán)來確定的。它是根據(jù)現(xiàn)階段人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，來確定哪些是政府必須作的，哪些是政府不應(yīng)該干預(yù)的。政府既不能大包大攬，也不能撒手不管。一味限制政府權(quán)力，會(huì)導(dǎo)致權(quán)力空位，人民的根本利益得不到保障。一味擴(kuò)大政府權(quán)力，會(huì)導(dǎo)致行政濫權(quán)，損害人民的利益。因此只能根據(jù)公民權(quán)的需要來確定行政權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)的互動(dòng)與平衡。

自由主義的行政法立足于司法權(quán)，以司法權(quán)制約行政權(quán)，只能確保消極自由和形式權(quán)利。國(guó)家主義的行政法立足于行政權(quán)，強(qiáng)調(diào)行政行為自行決定的能力，將個(gè)人權(quán)利揚(yáng)棄在國(guó)家權(quán)力之中，確保的是積極自由和實(shí)質(zhì)權(quán)利。無論是司法權(quán)還是行政權(quán)，都是單方面的國(guó)家權(quán)力，他們不可能確保發(fā)展的自由和人民的發(fā)展權(quán)。只有立足于人民的根本利益，根據(jù)公民權(quán)確定行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)與平衡，才能確保發(fā)展的自由和發(fā)展權(quán)。

行政權(quán)與公民權(quán)的互動(dòng)與平衡，首先是互動(dòng)。互動(dòng)也是一種發(fā)展，要求的是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。這種互動(dòng)是全面的，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面互動(dòng)，不能有空位。無論是權(quán)力空位，還是權(quán)利空位，都會(huì)損害人民群眾的利益。這種互動(dòng)是和諧的，要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放，從而實(shí)現(xiàn)人與人的和諧，人與社會(huì)的和諧和人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)。這種互動(dòng)是可持續(xù)的，不能有所中斷，有所脫落，而是要一直良性地繼續(xù)下去。不能為了眼前的權(quán)利損害將來的權(quán)利。

其次是平衡。互動(dòng)的目的就是為了實(shí)現(xiàn)平衡。一說到平衡，人們就想到對(duì)等。這里所說的平衡并不是對(duì)等。首先，行政權(quán)與公民權(quán)并不是抽象物，不是同質(zhì)的東西，是不可能對(duì)等的。其次，行政權(quán)與公民權(quán)不是可數(shù)物，不是可以量化的東西，也不可能對(duì)等?？茖W(xué)發(fā)展觀的公民權(quán)是一種發(fā)展權(quán)，行政權(quán)是根據(jù)這種發(fā)展權(quán)確定的。行政權(quán)與公民權(quán)的平衡是通過互動(dòng)實(shí)現(xiàn)的平衡。這種平衡的本質(zhì)是統(tǒng)籌兼顧。馬克思說：“人的本質(zhì)并不是單個(gè)人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和?！睙o論是個(gè)人權(quán)利還是國(guó)家權(quán)力，都需要在社會(huì)關(guān)系中綜合平衡，根據(jù)實(shí)踐、根據(jù)中國(guó)的國(guó)情來確定，而不能根據(jù)一個(gè)抽象的原則來確定。這種綜合平衡就是統(tǒng)籌兼顧。要實(shí)現(xiàn)平衡，就必須統(tǒng)籌兼顧：

必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧。要正確認(rèn)識(shí)和妥善處理中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的重大關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放，統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個(gè)人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性。統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，樹立世界眼光，加強(qiáng)戰(zhàn)略思維，善于從國(guó)際形勢(shì)發(fā)展變化中把握發(fā)展機(jī)遇、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，營(yíng)造良好國(guó)際環(huán)境。既要總攬全局、統(tǒng)籌規(guī)劃，又要抓住牽動(dòng)全局的主要工作、事關(guān)群眾利益的突出問題，著力推進(jìn)、重點(diǎn)突破。

只有根據(jù)中國(guó)的基本國(guó)情，統(tǒng)籌兼顧各種重大關(guān)系，才能確定哪些權(quán)利是要保障的，哪些權(quán)利是需要發(fā)展的。從而根據(jù)這些權(quán)利配置必要的行政權(quán)力，只有統(tǒng)籌兼顧，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)與平衡。

6．平衡論的本體論

綜上所述，科學(xué)發(fā)展觀是現(xiàn)階段中國(guó)特色的社會(huì)主義國(guó)家理論和當(dāng)今的政治理論。要保障公民的發(fā)展權(quán)，要以人為本，行政法應(yīng)該以權(quán)力與權(quán)利為核心，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)與平衡。行政權(quán)與公民權(quán)的互動(dòng)，要求全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。要做到平衡，就必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的方法論。只有以權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)與平衡為核心，構(gòu)建中國(guó)行政法的本體論，才能與科學(xué)發(fā)展觀保持一致。反過來，只有這種本體論的行政法，才是適合中國(guó)國(guó)情的行政法，是能確保人民發(fā)展權(quán)的行政法，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的行政法。

(責(zé)任編輯：陳曉東)