中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程及其啟示

摘要：黨規(guī)黨法是加強(qiáng)黨的自身建設(shè)、保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性、增強(qiáng)黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力的制度保證，對(duì)全黨具有權(quán)威性和約束力。維護(hù)黨規(guī)黨法的尊嚴(yán)，需要強(qiáng)有力的黨內(nèi)專門機(jī)構(gòu)。設(shè)立黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)并加強(qiáng)其建設(shè)，使之能夠?qū)h的各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)及其工作進(jìn)行有效的監(jiān)督和經(jīng)常性的檢查，是維護(hù)黨規(guī)黨法尊嚴(yán)的客觀需要和組織保證，是落實(shí)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重要舉措。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了一個(gè)產(chǎn)生、變化、一度撤銷、恢復(fù)與發(fā)展的過程。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中不斷調(diào)整的實(shí)踐表明：黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立與健全是順利實(shí)施黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督，保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性的重要環(huán)節(jié)；黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的發(fā)展變化與黨的政治路線緊密相連?？疾禳h內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的發(fā)展變化，有助于在新形勢(shì)下進(jìn)一步把握黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)，做好黨內(nèi)監(jiān)督工作。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；監(jiān)督機(jī)構(gòu)；歷史沿革；啟示

中圖分類號(hào)：D262.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009—3060(2008)06—0062—07

中國共產(chǎn)黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)。以黨章為核心的黨內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度即黨規(guī)黨法是加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性，增強(qiáng)黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力的制度保證，對(duì)全黨具有權(quán)威性和約束力。維護(hù)黨規(guī)黨法的尊嚴(yán)，需要強(qiáng)有力的黨內(nèi)專門機(jī)構(gòu)。設(shè)立黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)并加強(qiáng)其建設(shè)，使之能夠?qū)h的各級(jí)組織和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及其工作進(jìn)行有效的監(jiān)督和經(jīng)常性的檢查，是維護(hù)黨規(guī)黨法尊嚴(yán)的客觀需要和組織保證，是落實(shí)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重要舉措。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了一個(gè)產(chǎn)生、變化、一度撤銷、恢復(fù)與發(fā)展的過程。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中不斷調(diào)整的實(shí)踐表明；黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立與健全是順利實(shí)施黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督，保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性的重要環(huán)節(jié)；黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的發(fā)展變化與黨的政治路線緊密相連。考察黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的發(fā)展變化，有助于進(jìn)一步把握黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)，做好黨內(nèi)監(jiān)督工作。

本文以中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的實(shí)施為中心，以黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、變化、撤銷、恢復(fù)與發(fā)展為線索，分四個(gè)階段考察黨在各個(gè)時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的發(fā)展變化，闡述黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)在不同時(shí)期的實(shí)施情況，并試圖從中得出一些有益啟示。

一

中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就高度重視黨內(nèi)監(jiān)督工作。從黨的一大制定的第一個(gè)黨綱，到以后每次代表大會(huì)通過的黨的章程，無一例外地都對(duì)黨的紀(jì)律都作了明確的規(guī)定。第一個(gè)黨綱中共有十五條規(guī)定，其中直接涉及監(jiān)督的就有兩條：“工人、農(nóng)民、士兵和學(xué)生的地方組織中黨員人數(shù)多時(shí)，可派他們到其他地區(qū)去工作，但是一定要受地方執(zhí)行委員會(huì)的嚴(yán)格監(jiān)督”；“地方委員會(huì)的財(cái)務(wù)、活動(dòng)和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督?！?/p>

黨在創(chuàng)立初期就表現(xiàn)出來的這種對(duì)自身行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督的高度自覺性，為以后黨內(nèi)監(jiān)督工作的開展提供了重要條件。在其后的二大、三大、四大通過的黨章或黨章修正案中，都有關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的相關(guān)表述。但由于黨尚處在初創(chuàng)時(shí)期，直到中共五大前夕，黨內(nèi)并沒有設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)一直由中央及地方各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)直接行使。

隨著國共和國民革命的興起，中國共產(chǎn)黨的組織規(guī)模空前擴(kuò)大，黨員人數(shù)迅速增多，政治上也成為一個(gè)“半公開半政府黨”。但隨之而來的是黨內(nèi)開始出現(xiàn)貪污腐化等不良現(xiàn)象。為克服黨內(nèi)不良現(xiàn)象，中共中央在1926年8月4日頒布了第一份專門反對(duì)腐敗的文件《中央擴(kuò)大會(huì)議通告——堅(jiān)決清洗貪污腐化分子》，并開始考慮成立專門的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

黨的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的真正創(chuàng)立是中共五大。這次大會(huì)決定在中央和省設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會(huì)，并以黨章修正案的形式對(duì)中央及省一級(jí)監(jiān)察委員的產(chǎn)生、監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)范圍以及與黨委會(huì)的關(guān)系等作了明確規(guī)定。具體說來，在1926年6月1日中共中央政治局會(huì)議上通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》中，把“監(jiān)察委員會(huì)”作為章程的專門一章列出?！稕Q案》的六十一條、六十二條規(guī)定：“為鞏固黨的一致及權(quán)威起見，在全國代表大會(huì)及省代表大會(huì)選舉中央及省監(jiān)察委員會(huì)?！薄爸醒爰笆”O(jiān)察委員會(huì)，不得以中央委員及省委員兼任?！敝醒爰暗胤礁骷?jí)監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，使黨紀(jì)黨法的權(quán)威有了相應(yīng)機(jī)構(gòu)作保證?！稕Q案》的六十三條、六十四條還闡述了監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)范圍以及與黨委會(huì)基本平行的關(guān)系：“中央及省監(jiān)察委員，得參加中央及省委員會(huì)議，但只有發(fā)言權(quán)無表決權(quán)。遇必要時(shí)，得參加相當(dāng)?shù)狞h部之各種會(huì)議”；“中央及省委會(huì)，不得取消中央及省監(jiān)察委員會(huì)之決議；但中央及省監(jiān)察委員會(huì)之決議，必須得中央及省委員會(huì)之同意，方能生效與執(zhí)行。遇中央或省監(jiān)察委員會(huì)與中央或省委員會(huì)意見不同時(shí)，則移交至中央或省監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議，如聯(lián)席會(huì)議再不能解決時(shí)，則移交省及全國代表大會(huì)或移交于高級(jí)監(jiān)察委員會(huì)解決之?！边@些規(guī)定既堅(jiān)持了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又有效地維護(hù)了黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威，充分顯示了中國共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督認(rèn)識(shí)的深刻性、完整性與科學(xué)性，也表明年幼的中國共產(chǎn)黨已清楚地意識(shí)到要想革命成功，就必須加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，以權(quán)力制約權(quán)力，以監(jiān)督來制約、制衡黨內(nèi)權(quán)力，以保證黨內(nèi)權(quán)利的正確行使?！吨袊伯a(chǎn)黨第三次修正章程決案》對(duì)“監(jiān)察委員會(huì)”的四條規(guī)定，完整、準(zhǔn)確地表述了監(jiān)察委員會(huì)成立的目的、選舉辦法、權(quán)力范圍、領(lǐng)導(dǎo)體制及監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)黨委的關(guān)系。

中共五大的召開和《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》的通過，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨初步確立了一套以中央及省監(jiān)察委員會(huì)(簡(jiǎn)稱兩委)之間基本平行、互相制約，黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)比較獨(dú)立、完整地行使監(jiān)督權(quán)的黨內(nèi)監(jiān)督模式。盡管由于大革命的失敗，中共五大確立的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和黨內(nèi)監(jiān)督模式未能立即、全面地實(shí)施，但卻全面奠定了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)，在黨的建設(shè)史上具有重要地位和作用。

二

大革命失敗后，面對(duì)空前艱難的政治局勢(shì)，中共中央于1927年底發(fā)布了第26號(hào)通告。通告指出：由于黨已全面轉(zhuǎn)入地下秘密工作，各地黨部有監(jiān)察委員會(huì)的很少，中央監(jiān)察委員會(huì)委員分散在各地，加上委員會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)和委員或犧牲或受到處分，不能真正行使其職權(quán)，因而認(rèn)為“監(jiān)察委員會(huì)似已成為不必要的組織”?；谶@些考慮，加上受聯(lián)共(布)建黨模式的影響，在莫斯科召開的中共六大通過的黨章將五大章程中的“監(jiān)察委員會(huì)”部分全部刪掉，大會(huì)撤銷了黨內(nèi)監(jiān)察委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)，代之以審查委員會(huì)。與監(jiān)察委員會(huì)相比，審查委員會(huì)雖然也是由黨的全國大會(huì)、省縣市代表大會(huì)產(chǎn)生，權(quán)力來源仍然與黨委相對(duì)平行，但職能規(guī)定卻大大縮小，其權(quán)限僅限于“監(jiān)督各級(jí)黨部之財(cái)政、會(huì)計(jì)及各機(jī)關(guān)之工作”等較為具體的事務(wù)。而黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容——紀(jì)律監(jiān)督權(quán)，實(shí)際上由各級(jí)黨委會(huì)所掌握，而缺乏由專門機(jī)構(gòu)執(zhí)行黨的紀(jì)律監(jiān)督權(quán)的規(guī)定。同時(shí)，黨章又作出“關(guān)于違犯紀(jì)律的問題，由黨員大會(huì)或各級(jí)黨部審定之。各級(jí)委員會(huì)得成立特別委員會(huì)以預(yù)先審查關(guān)于違犯黨紀(jì)的問題。此種特別委員會(huì)之決議，經(jīng)該級(jí)黨部批準(zhǔn)后，方發(fā)生效力”的規(guī)定。但這里所講的“特別委員會(huì)”僅僅是處理黨員違紀(jì)行為的預(yù)審機(jī)構(gòu)，在黨的委員會(huì)中選舉產(chǎn)生，并可以由擔(dān)任實(shí)職的黨的委員來兼任，其權(quán)限僅僅是對(duì)違紀(jì)黨員進(jìn)行調(diào)查。可以看出，黨的六大設(shè)立的審查委員會(huì)雖然還保留著“兩委基本平行”的形式，與五大設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)相比，其內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。

中央審查委員會(huì)于1928年12月1日正式成立，但由于其職能范圍過于狹窄，因而很難在黨內(nèi)政治生活中發(fā)揮應(yīng)有的作用?！疤貏e委員會(huì)”也由于其非常設(shè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，其作用也不能得到很好的發(fā)揮。鑒于此，中央在1933年9月17日發(fā)布通告，指出：為防止黨內(nèi)有違反黨章、破壞黨紀(jì)、不遵守黨的決議及官僚腐化等情況發(fā)生，特設(shè)立中央黨務(wù)委員會(huì)，各省縣成立省縣監(jiān)察委員會(huì)。其職責(zé)是：“維持無產(chǎn)階級(jí)政黨的鐵的紀(jì)律，正確的執(zhí)行鐵的紀(jì)律，保證黨內(nèi)思想和行動(dòng)的一致，監(jiān)視黨章和黨決議的實(shí)行，檢查黨內(nèi)違反黨的總路線的各種不正確的傾向[官僚]主義及腐化現(xiàn)象，并與之作無情的斗爭(zhēng)?！蓖ǜ孢€規(guī)定：“中央黨務(wù)委員會(huì)關(guān)于組織和黨員個(gè)人處分決議必須報(bào)告中央批準(zhǔn)執(zhí)行，省縣監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于組織和黨員個(gè)人處分之決議之權(quán)屬于同級(jí)委員會(huì)?！憋@然，中央黨務(wù)委員會(huì)和省縣監(jiān)察委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)擁有較為廣泛的權(quán)力，但它的權(quán)力來源并不是中央和各級(jí)黨的代表大會(huì)，只是黨委下屬的一個(gè)工作部門，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。根據(jù)這一決議，中央蘇區(qū)各省縣在1933年底都成立了黨的監(jiān)察委員會(huì)。中共六屆五中全會(huì)又選舉產(chǎn)生了中央黨務(wù)委員會(huì)。中央黨務(wù)委員會(huì)和各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)的行使，在黨內(nèi)政治生活中發(fā)揮著重要的作用。與此同時(shí)，審查委員會(huì)的作用更為弱化。隨著時(shí)間的推移，各級(jí)黨務(wù)(監(jiān)察)委員會(huì)逐漸在黨委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)。這樣，在實(shí)踐中黨委通過專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的機(jī)制逐漸形成。

1945年，中共七大在延安召開。這次以團(tuán)結(jié)的大會(huì)、勝利的大會(huì)而載入史冊(cè)的會(huì)議，在黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)史上也具有非常重要的地位。大會(huì)修改了黨章，恢復(fù)了五大黨章中黨的“監(jiān)察機(jī)關(guān)”的規(guī)定，但其內(nèi)容已做了較大的變動(dòng)。與五大的黨章相比，七大通過的黨章將監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生方式改為：“中央監(jiān)察委員會(huì)，由中央全體會(huì)議選舉之。各地方黨的監(jiān)察委員，由各地方黨委全體會(huì)議選舉，并由上級(jí)組織批準(zhǔn)之”。將監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制改為：“黨的監(jiān)察委員會(huì)，在各該級(jí)黨的委員會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作?！边€進(jìn)一步規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)和職權(quán)：“決定或取消對(duì)黨員的處分，受理黨員的控訴?！庇纱丝梢?，黨的監(jiān)察委員會(huì)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)、黨委通過專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)，這一在實(shí)踐中逐漸形成的有關(guān)黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的工作模式，在中共七大上被正式確定下來。這一模式一直延續(xù)到新中國成立后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，對(duì)于黨的建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

三

1949年新中國成立后，中國共產(chǎn)黨由帶領(lǐng)人民為奪取政權(quán)而奮斗的黨轉(zhuǎn)變?yōu)樵谌珖秶鷥?nèi)執(zhí)政的黨。在黨的工作環(huán)境和任務(wù)發(fā)生巨大變化的情況下，加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督顯得更為重要。為確保黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的落實(shí)。1949年11月，中共中央作出《關(guān)于成立中央及地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，各中央局和省市開始建立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)。全國縣以上的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)也在1952年11月以前全部建立。1955年召開黨的全國代表大會(huì)，會(huì)議通過了《中國共產(chǎn)黨全國代表會(huì)議關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，決定將紀(jì)律檢查委員會(huì)改為監(jiān)察委員會(huì)，并選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)是：“加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨組織和黨員干部在執(zhí)行黨的路線、政策的監(jiān)督工作，特別是要注意加強(qiáng)對(duì)中央各部門(各黨組)和各省(市)的高級(jí)干部的監(jiān)督工作，主要是監(jiān)督他們是否有違反黨的路線、政策、黨章、黨紀(jì)和國家法律、法令的行為?！北O(jiān)察委員會(huì)的成立，表明黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)職權(quán)擴(kuò)大、地位提高。依靠專門紀(jì)律檢查和監(jiān)督機(jī)關(guān)，黨在執(zhí)政初期的七年中，共查處各類違紀(jì)案件30多萬件。

中共八大進(jìn)一步鞏固、強(qiáng)化了七大形成的黨內(nèi)監(jiān)督的模式，并將七大規(guī)定的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在本級(jí)黨委的“指導(dǎo)下”進(jìn)行工作，修改為在本級(jí)黨委的“領(lǐng)導(dǎo)下”工作。這樣，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即既受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，也同時(shí)受本級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的工作模式。八大黨章還對(duì)監(jiān)察委員會(huì)成立的目的、選舉辦法、工作任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等方面做了更具體、更明確的規(guī)定，并要求從中央到地方縣以上的黨委都要設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)。

在1962年召開的中共八屆十中全會(huì)上，通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》?！稕Q定》從組織和制度方面對(duì)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的建設(shè)做了新的規(guī)定：(1)擴(kuò)大各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的名額，監(jiān)察委員會(huì)的委員和候補(bǔ)委員應(yīng)多數(shù)是專職的，中央和地方的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)予以加強(qiáng)。(2)中央監(jiān)察委員會(huì)的委員和候補(bǔ)委員，列席中央委員會(huì)的全體會(huì)議；地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的委員和候補(bǔ)委員，列席同級(jí)地方黨委會(huì)的全體會(huì)議。(3)黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)要加強(qiáng)對(duì)同級(jí)國家機(jī)關(guān)的黨員的監(jiān)督。中央監(jiān)察委員會(huì)可以派出監(jiān)察組常駐國務(wù)院所屬各部門。監(jiān)察組的成員，由相當(dāng)于國務(wù)院部長(zhǎng)、司局長(zhǎng)一級(jí)的干部擔(dān)任。監(jiān)察組由中央監(jiān)察委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)。(4)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)不通過同級(jí)黨委向上級(jí)黨委、上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)直到中央反映情況，檢舉黨員的違法亂紀(jì)行為。據(jù)此，中央、省市監(jiān)察委員會(huì)向國務(wù)院、省市人民政府各個(gè)部門派駐了監(jiān)察組或監(jiān)察員。《決定》反映了中國共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督體制的新探索和執(zhí)政黨建設(shè)的新實(shí)踐，但這些探索和實(shí)踐不久就因“文化大革命”的爆發(fā)而停止。

“文化大革命”期間，黨的紀(jì)檢或監(jiān)察機(jī)關(guān)被撤銷，黨內(nèi)監(jiān)督工作陷于停頓。在這期間召開的黨的九大和十大這兩次代表大會(huì)所通過的黨綱中，充滿了“左”傾色彩，有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的條款一律被取消。由于權(quán)力監(jiān)督的消亡，權(quán)力被濫用，出現(xiàn)個(gè)人專斷、以言代法、嚴(yán)重踐踏黨紀(jì)國法等極端行為，給黨的事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p失。

四

“文革”結(jié)束后，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)開始恢復(fù)。1977年黨的十一大決定恢復(fù)中斷了十一年的中央和各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)。十一大通過的黨章第十三條規(guī)定：“黨的中央委員會(huì)，地方縣和縣以上、軍隊(duì)團(tuán)和團(tuán)以上各級(jí)黨的委員會(huì)，都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)，各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)由同級(jí)黨的委員會(huì)選舉產(chǎn)生，并在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)對(duì)黨員的紀(jì)律教育，負(fù)責(zé)檢查黨員和黨員干部執(zhí)行紀(jì)律的情況，同各種違反黨的紀(jì)律的行為作斗爭(zhēng)?！北M管這些規(guī)定比較籠統(tǒng)，但表明黨內(nèi)監(jiān)督工作開始撥亂反正，重新回到加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督、從嚴(yán)治黨的軌道上來。1978年12月18—22日舉行的黨的十一屆三中全會(huì)，選舉產(chǎn)生了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。隨后，全國縣以上各級(jí)黨委都建立了紀(jì)律檢查委員，中央、省市紀(jì)律檢查委員會(huì)向國務(wù)院、省市人民政府各個(gè)部門派駐了紀(jì)檢組。

1982年十二大通過的黨章，重新恢復(fù)了中斷近四十年之久的紀(jì)律檢查委員會(huì)由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生、各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”等規(guī)定。黨章明確規(guī)定了紀(jì)律檢查委員會(huì)與同級(jí)黨委的關(guān)系：黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。從而再次確定黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，并一直沿襲至今。此外，十二大黨章還對(duì)紀(jì)律檢查委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)立、工作任務(wù)、權(quán)限作了一些新的規(guī)定，使紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督更趨系統(tǒng)化、科學(xué)化、權(quán)威化。主要表現(xiàn)在：(1)提高了各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨內(nèi)政治生活中的地位。(2)從中央到基層設(shè)立各級(jí)紀(jì)律檢查組織，使監(jiān)督系統(tǒng)更加完整。黨章規(guī)定：黨的基層委員會(huì)也要設(shè)立紀(jì)檢組，黨的總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)也設(shè)立紀(jì)律檢查員。(3)紀(jì)律檢查組織的任務(wù)從單純的處理違紀(jì)工作擴(kuò)大到維護(hù)黨章黨紀(jì)黨風(fēng)。黨章規(guī)定：黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度，協(xié)助黨的委員會(huì)整頓黨風(fēng)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況。(4)適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了各級(jí)紀(jì)律檢查組織的權(quán)限。黨章規(guī)定：各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨的委員或它的成員有違犯黨紀(jì)國法的情況，在同級(jí)黨委不予解決或不給予正確解決時(shí)，有權(quán)向上級(jí)紀(jì)委提出申訴，請(qǐng)求協(xié)助處理。這些規(guī)定，使黨的紀(jì)律檢查組織的責(zé)任更大，工作范圍更廣泛。十二大關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定，使黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不僅得到了全面恢復(fù)，而且更健全、更完善。

1987年召開的黨的十三大，除取消十二大規(guī)定的“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第一書記必須從中央政治局常務(wù)委員中產(chǎn)生”這一條外，基本上保持了十二大有關(guān)紀(jì)律檢查委員會(huì)的規(guī)定。

1992年黨的十四大通過的黨章對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督部分作了一些適當(dāng)?shù)男薷?，主要有?1)增加了紀(jì)律檢查委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉辦法及其任期的規(guī)定；(2)強(qiáng)調(diào)了各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)與同級(jí)黨委的關(guān)系，規(guī)定“各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)要把處理特別重要或復(fù)雜的案件中的問題和處理結(jié)果，向同級(jí)黨的委員會(huì)報(bào)告”；(3)突出紀(jì)律檢查委員會(huì)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，并對(duì)其方式作了說明；(4)進(jìn)一步擴(kuò)大各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的權(quán)限。規(guī)定向中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐的紀(jì)檢組或紀(jì)檢員，“可以列席該機(jī)關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會(huì)議”；各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委成員有違紀(jì)行為，可以“先進(jìn)行初步核實(shí)，如果需要立案檢查的，經(jīng)報(bào)告同級(jí)黨的委員會(huì)后上報(bào)上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)批準(zhǔn)”。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國共產(chǎn)黨先后召開了十六大和十七大。面對(duì)新形勢(shì)，黨著重對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化進(jìn)行探索：一是健全和完善黨內(nèi)巡視制度。十六大報(bào)告明確提出：“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度”。從2003年6月開始，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和中組部聯(lián)合向全國派出巡視組，重點(diǎn)對(duì)省級(jí)黨政班子進(jìn)行巡視。針對(duì)我國金融發(fā)展的現(xiàn)狀，2005年初又派出金融巡視組。中央巡視組的巡視范圍覆蓋省級(jí)黨政班子的各個(gè)方面。之后，省一級(jí)對(duì)市、縣一級(jí)黨政班子的巡視工作也逐步展開。巡視主要有四個(gè)方面的內(nèi)容：(1)貫徹黨的路線方針政策情況；(2)執(zhí)行民主集中制情況；(3)選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部情況；(4)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、堅(jiān)持“兩個(gè)務(wù)必”和廉政勤政等情況。為全面實(shí)行對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)將派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部和所駐部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，改為由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)，從而使各級(jí)紀(jì)委在黨內(nèi)監(jiān)督中更加有職有權(quán)，監(jiān)督更加有力。

二是制定和頒布了一系列條例。根據(jù)十六大報(bào)告中提出的：“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)格、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正為人民謀利益”的方針，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)于2003年12月，制定和頒布了《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，分別對(duì)10種具體監(jiān)督制度做出了具體規(guī)定，從而構(gòu)建了一個(gè)較系統(tǒng)、完整的黨內(nèi)監(jiān)督體系。此外，還將詢問和質(zhì)詢制引入黨內(nèi)監(jiān)督體制，進(jìn)一步拓寬黨內(nèi)監(jiān)督的渠道。為更好地實(shí)施《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，2004年9月，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)頒布實(shí)施了《黨員權(quán)利保障條例》，2005年1月，中共中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》。這一系列條例的制定、頒布，標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)入制度化、規(guī)范化的階段，對(duì)加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政地位，無疑將日益顯示出其巨大威力。

五

考察中國共產(chǎn)黨成立以來黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的創(chuàng)立、變化、撤銷、恢復(fù)和發(fā)展的歷史進(jìn)程，我們可以得出以下認(rèn)識(shí)：

第一，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是在黨領(lǐng)導(dǎo)的革命、建設(shè)和改革實(shí)踐中和黨的自身建設(shè)實(shí)踐中，根據(jù)實(shí)際工作和黨的建設(shè)的需要而進(jìn)行不斷調(diào)整的。

中國共產(chǎn)黨自成立之日起就十分重視黨的紀(jì)律和監(jiān)督工作，多數(shù)黨的全國代表大會(huì)通過的黨綱、黨章對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督都有明確的規(guī)定。但由于受內(nèi)外環(huán)境的影響和自身認(rèn)識(shí)水平的限制，黨關(guān)于如何對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)歷了曲折的、螺旋式的探索進(jìn)程。與之相對(duì)應(yīng)，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中不斷地調(diào)整，經(jīng)歷了創(chuàng)立、變化、一度撤銷、恢復(fù)和發(fā)展的曲折過程。具體說來，黨的五大決定成立黨的中央及省監(jiān)察委員會(huì)，初步確立一套以兩委基本平行、互相制約，黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)比較獨(dú)立、完整地行使監(jiān)督權(quán)的黨內(nèi)監(jiān)督模式。但由于大革命的失敗，嚴(yán)峻的政治形勢(shì)使五大的規(guī)定并沒有真正實(shí)施。六大成立的審查委員會(huì)其權(quán)限僅限于財(cái)政、會(huì)計(jì)及各機(jī)關(guān)工作，其“特別委員會(huì)”也只是一個(gè)處理黨員違紀(jì)行為的預(yù)審機(jī)構(gòu)。這種情況，與大革命失敗后當(dāng)時(shí)所處的惡劣環(huán)境有關(guān)。中央在1933年2月曾設(shè)立“中央黨務(wù)委員會(huì)”代行監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)，負(fù)責(zé)處理黨員的黨紀(jì)處分、黨籍和申訴等問題。有的根據(jù)地也以此設(shè)立了監(jiān)督機(jī)關(guān)，如鄂豫皖根據(jù)地就在1931年設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，負(fù)責(zé)根據(jù)地黨的紀(jì)律檢查工作。在以后的實(shí)踐中，隨著黨組織的發(fā)展和實(shí)際工作的需要，又逐步形成了一種黨委通過專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的機(jī)制。黨的七大恢復(fù)了黨章中關(guān)于“監(jiān)察機(jī)關(guān)”的規(guī)定，并將七大前形成的黨的監(jiān)察委員會(huì)在黨委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)、黨委通過專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的模式確定下來。顯然，盡管黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)名稱、職責(zé)多有變化，但維護(hù)黨紀(jì)黨法的任務(wù)始終未變。

1949年新中國成立后，為適應(yīng)新形勢(shì)的需要，中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政的背景下，中央和縣以上的各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)逐步建立，同時(shí)對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督體制也進(jìn)行了大膽的探索和實(shí)踐，這對(duì)加強(qiáng)執(zhí)政黨建設(shè)起了積極的作用?！拔幕蟾锩笔曛校h內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)被撤銷，監(jiān)察工作也受到全面性破壞。粉碎“四人幫”、結(jié)束“文化大革命”后，為了清算“文化大革命”中的錯(cuò)誤，實(shí)現(xiàn)黨和國家工作的撥亂反正，適應(yīng)黨內(nèi)外關(guān)于恢復(fù)法制、重建黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的要求，黨的十一大黨章恢復(fù)了設(shè)置黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的條款，根據(jù)這一條款，中央和地方縣級(jí)和軍隊(duì)團(tuán)以上開始醞釀設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)上，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)正式成立。十二大全面恢復(fù)并建立健全、發(fā)展了黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在以后黨的歷次代表大會(huì)中，黨的監(jiān)督機(jī)制不斷完善，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)不斷健全。一系列相關(guān)規(guī)定、條例的頒布、實(shí)施，使專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督有規(guī)可循，黨內(nèi)監(jiān)督不斷朝制度化、科學(xué)化、權(quán)威化方向發(fā)展。中紀(jì)委和地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的成立及其卓有成效的工作，為改革開放新時(shí)期黨的政治路線的實(shí)施提供了有力保障。

第二，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立與健全是順利實(shí)施黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督，保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性的重要環(huán)節(jié)。

一位哲人曾經(jīng)說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方為止。……從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”堅(jiān)持黨對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，就是堅(jiān)持依靠黨自身的力量解決黨內(nèi)矛盾，不斷消除自身的腐肌，維護(hù)自身的純潔性、權(quán)威性，保持和發(fā)展自身的先進(jìn)性，從而確保黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的勝利實(shí)現(xiàn)，黨的政策、方針的順利執(zhí)行。

通過對(duì)黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)歷史沿革的考察，我們可以看出：當(dāng)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)比較完善，能有效地對(duì)權(quán)力實(shí)施監(jiān)督時(shí)，黨內(nèi)民主政治生活就正常，黨和國家的事業(yè)就興旺發(fā)達(dá)；相反，當(dāng)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)被削弱，甚至被撤銷，黨內(nèi)監(jiān)督消亡或者弱化時(shí)，黨內(nèi)民主就沒有保障，黨的形象就遭受損害，黨的方針政策就被歪曲，黨章黨紀(jì)就被踐踏，黨內(nèi)就可能出現(xiàn)與黨章規(guī)定不相符的“特殊黨員”、“特殊群體”。為此，要保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性，維護(hù)黨的純潔性、權(quán)威性，必須建立健全黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過制度建設(shè)，使黨內(nèi)監(jiān)督不斷走向制度化、規(guī)范化軌道。

第三，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的發(fā)展變化與黨的政治路線緊密相連。

黨的政治路線是黨的綱領(lǐng)的具體體現(xiàn)，它決定著黨在一定歷史時(shí)期行動(dòng)的方向，也決定著黨的建設(shè)的方向。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，黨的政治路線主要是團(tuán)結(jié)廣大群眾，推翻三座大山，建立新民主主義共和國。圍繞這個(gè)政治路線，黨的建設(shè)的主要任務(wù)是鞏固、壯大、發(fā)展黨的力量，提高黨的影響力、號(hào)召力、戰(zhàn)斗力。這一時(shí)期對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督雖然有所認(rèn)識(shí)，也比較重視，但由于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的特殊環(huán)境，因而在實(shí)踐中并沒有將其放在特別顯著的地位。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)也相應(yīng)地處在初步建立、不斷變化的狀態(tài)。

黨在取得政權(quán)、成為執(zhí)政黨后，黨對(duì)廣大黨員和群眾來說既是政治領(lǐng)導(dǎo)者，也是國家建設(shè)特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者。因而，黨的政治路線主要內(nèi)容是團(tuán)結(jié)領(lǐng)導(dǎo)廣大黨員和群眾進(jìn)行新中國建設(shè)特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，黨的工作重點(diǎn)必須從“政權(quán)方面的政治”轉(zhuǎn)移到“經(jīng)濟(jì)方面的政治”。而執(zhí)政黨的地位，也使黨的自身建設(shè)面臨許多新的問題。為此，黨高度重視黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督，建立健全各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，對(duì)于防止和懲處一些黨員干部腐化蛻變、教育全黨起了重要作用。

1957年后，黨的政治路線逐步發(fā)生“左”的錯(cuò)誤，“文化大革命”中更是出現(xiàn)了全局性錯(cuò)誤，包括黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其建設(shè)在內(nèi)的黨內(nèi)監(jiān)督工作也由此受到嚴(yán)重?fù)p害。

1978年召開的黨的十一屆三中全會(huì)，開啟了我國改革開放新時(shí)期。黨在正確分析我國基本國情的基礎(chǔ)上，確立了“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線。為了保證這一基本路線的實(shí)施，黨圍繞“建設(shè)一個(gè)什么樣的黨、怎樣建設(shè)黨”這個(gè)基本問題，實(shí)施了黨的建設(shè)新的偉大工程。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其建設(shè)工作由此出現(xiàn)新局面。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，黨所處的地位和歷史環(huán)境、所面對(duì)的歷史任務(wù)都發(fā)生了重大的變化，黨“已經(jīng)從一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人民奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人民掌握著全國政權(quán)并長(zhǎng)期執(zhí)政的黨；已經(jīng)從一個(gè)在受到外部封鎖的狀態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，成為在全面改革開放條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨”。建設(shè)和發(fā)展中國特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)國家的富強(qiáng)民主文明和諧，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，是中國共產(chǎn)黨人的歷史使命。為實(shí)現(xiàn)新的歷史任務(wù)，就必須保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，鞏固黨的執(zhí)政地位。為了推進(jìn)中國特色社會(huì)主義事業(yè)和黨的建設(shè)新的偉大工程，需要從嚴(yán)治黨，需要不斷加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。而黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立健全和不斷完善及其工作的有效開展，黨內(nèi)監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的不斷推進(jìn)，必將為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展和黨的建設(shè)新的偉大工程的實(shí)施提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。

(責(zé)任編輯：謝閩)