建立基于系統(tǒng)控制的城市應(yīng)急管理模式

摘要：雖然已經(jīng)有不少文章從一般的意義上就城市應(yīng)急管理的預(yù)警機(jī)制和應(yīng)對(duì)措施提出了見(jiàn)解，但對(duì)這個(gè)問(wèn)題的討論仍然需要引向縱深。我們需要從發(fā)展戰(zhàn)略再定位的角度出發(fā)，從基于系統(tǒng)的而不是枝節(jié)的、基于全過(guò)程的而不是片段性的、基于戰(zhàn)略的而不僅僅是戰(zhàn)術(shù)的角度去考慮問(wèn)題。本文認(rèn)為建立系統(tǒng)控制的應(yīng)急管理模式需要包括戰(zhàn)略能力、發(fā)展能力、過(guò)程能力(包括預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急、恢復(fù))三個(gè)方面，討論了加強(qiáng)三個(gè)方面能力建設(shè)的策略。

關(guān)鍵詞：城市應(yīng)急管理；系統(tǒng)控制；能力建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：C912.81

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009—3060(2008)06—0019—04

21世紀(jì)的中國(guó)急需加強(qiáng)有關(guān)城市安全和應(yīng)急管理的研究，雖然已經(jīng)有不少文章從一般的意義上就應(yīng)急管理的預(yù)警機(jī)制和應(yīng)對(duì)措施提出了見(jiàn)解，但對(duì)這個(gè)問(wèn)題的討論仍然需要引向縱深。我們需要從發(fā)展戰(zhàn)略再定位的角度出發(fā)，從基于系統(tǒng)的而不是枝節(jié)的、基于全過(guò)程的而不是片段性的、基于戰(zhàn)略的而不僅僅是戰(zhàn)術(shù)的角度去考慮問(wèn)題。通過(guò)研究世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)其他部門(mén)的有關(guān)資料，本文認(rèn)為建立系統(tǒng)控制的應(yīng)急管理模式需要包括戰(zhàn)略能力、發(fā)展能力、過(guò)程能力(包括預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急、恢復(fù))三個(gè)方面。在此，就這三個(gè)方面的能力建設(shè)提出一些自己的看法(圖1)：

一、確立以人類(lèi)福利為導(dǎo)向、把風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)內(nèi)化的發(fā)展理念

基于系統(tǒng)控制的應(yīng)急管理模式的第一要素是提高應(yīng)急管理的戰(zhàn)略意識(shí)。一個(gè)國(guó)家、地區(qū)或城市的應(yīng)急管理能力首先表現(xiàn)在有無(wú)把風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)內(nèi)部化、制度化的發(fā)展觀(guān)念和發(fā)展戰(zhàn)略，這方面的意識(shí)薄弱往往是導(dǎo)致其他一系列問(wèn)題發(fā)生的原因。從這個(gè)角度審視，我們以往的發(fā)展觀(guān)念和發(fā)展戰(zhàn)略通常存在著兩個(gè)方面的問(wèn)題：

一是過(guò)多關(guān)注日常的以積累性、典型性為特點(diǎn)的發(fā)展過(guò)程，而缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)的非典型發(fā)展因素的思想意識(shí)。這導(dǎo)致我們?cè)诖_定發(fā)展戰(zhàn)略、制定發(fā)展政策和布局發(fā)展項(xiàng)目時(shí)，很少對(duì)突發(fā)事件的防范進(jìn)行主動(dòng)的安排。事實(shí)上，發(fā)展過(guò)程和發(fā)展成果是建設(shè)性因素和破壞性因素的迭加，增加前者可以擴(kuò)大發(fā)展的成果，減少后者則可以保護(hù)發(fā)展的成果。可惜我們?cè)诎l(fā)展觀(guān)念和發(fā)展戰(zhàn)略中往往是強(qiáng)調(diào)前者而輕視后者，結(jié)果從一開(kāi)始就降低了防范非典型事件發(fā)生的能力。

二是過(guò)多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等外表性、物質(zhì)性的發(fā)展方面，而較少關(guān)注人類(lèi)福利等實(shí)質(zhì)性的發(fā)展目標(biāo)。由于一個(gè)破壞性的非典型事件經(jīng)常對(duì)人類(lèi)的生命安全、財(cái)產(chǎn)安全、環(huán)境安全帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，以人類(lèi)福利為導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略要求高度重視風(fēng)險(xiǎn)防范?？上覀円酝陌l(fā)展觀(guān)念主要是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的，結(jié)果影響了在防止人類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)上我們應(yīng)該有的許多投入。如，2003年非典型肺炎事件，就明顯地暴露了我們?cè)诔鞘行l(wèi)生體系方面所提供的公共物品和公共服務(wù)的短缺。

因此，建立基于系統(tǒng)控制的應(yīng)急管理模式，首先要求我們?cè)诎l(fā)展觀(guān)念和發(fā)展戰(zhàn)略層面上而不是一般的技術(shù)層面上，有根本性的轉(zhuǎn)變和提升。從這個(gè)意義上講，我們對(duì)國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力和城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力等概念的理解，需要賦予更加完整的內(nèi)涵。在人類(lèi)發(fā)展會(huì)不時(shí)遇到非典型事件干擾的21世紀(jì)，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，國(guó)家與國(guó)家之間、地區(qū)與地區(qū)之間、城市與城市之間綜合競(jìng)爭(zhēng)力的差距，很大程度上取決于基于防范非典型事件的意識(shí)、戰(zhàn)略和能力。

二、提高有利于降低風(fēng)險(xiǎn)易感性和提高風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)性的能力

基于系統(tǒng)控制的應(yīng)急管理模式的第二要素是提高風(fēng)險(xiǎn)防范的發(fā)展能力。無(wú)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的發(fā)展觀(guān)念和發(fā)展戰(zhàn)略，不可能自覺(jué)地通過(guò)發(fā)展去降低國(guó)家或城市對(duì)災(zāi)難事件的脆弱性；而有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的發(fā)展觀(guān)念和發(fā)展戰(zhàn)略，則要求發(fā)展必須有利于降低社區(qū)對(duì)災(zāi)難事件的脆弱性。這意味著，我們?cè)谥贫ǔ鞘械陌l(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展政策和發(fā)展項(xiàng)目時(shí)要注意提高兩個(gè)方面的能力：

一是要降低社區(qū)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的易感性。易感性是國(guó)家、地區(qū)、城市對(duì)于某種風(fēng)險(xiǎn)或某些風(fēng)險(xiǎn)的暴露程度。例如，太平洋沿岸地區(qū)的國(guó)家和城市因?yàn)榈乩砦恢煤偷刭|(zhì)環(huán)境易于發(fā)生強(qiáng)烈地震，2003年的非典型肺炎事件特別起源于喜歡吃野生動(dòng)物的廣東，這都是易感性的表現(xiàn)。降低城市對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的易感性是：通過(guò)“風(fēng)險(xiǎn)分析”來(lái)測(cè)定影響城市發(fā)展的災(zāi)難類(lèi)型(自然原因、污染原因、技術(shù)原因還是人為原因)，通過(guò)“影響評(píng)估”估計(jì)潛在危險(xiǎn)的影響程度，通過(guò)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展政策、發(fā)展項(xiàng)目來(lái)減少城市暴露于這些災(zāi)難的機(jī)會(huì)。

二是要提高社區(qū)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)性。適應(yīng)性是國(guó)家、地區(qū)、城市對(duì)于某種風(fēng)險(xiǎn)或某些風(fēng)險(xiǎn)的處理能力。適應(yīng)性的高低反映了一個(gè)社區(qū)對(duì)于應(yīng)急事件的駕馭能力。高適應(yīng)性的社區(qū)面對(duì)強(qiáng)的災(zāi)難易感性可以沉著自如地化解困難；而低適應(yīng)性的社區(qū)則可能使一個(gè)一般的應(yīng)急事件擴(kuò)大為重大的災(zāi)難事件，并使得災(zāi)難不斷得到發(fā)展。我國(guó)近年來(lái)發(fā)生的諸多城市危機(jī)事件多少顯示了，社區(qū)或城市適應(yīng)性差異導(dǎo)致了事件發(fā)展的程度差異。因此，基于系統(tǒng)控制的應(yīng)急管理模式要求在整個(gè)發(fā)展中要致力于提高一個(gè)國(guó)家、地區(qū)和城市對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)性。

提高風(fēng)險(xiǎn)防范的發(fā)展能力是要通過(guò)具體的發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展政策和發(fā)展項(xiàng)目，降低城市對(duì)于災(zāi)難的脆弱性，有預(yù)防性地保護(hù)人類(lèi)發(fā)展的成果。風(fēng)險(xiǎn)防范的發(fā)展能力從整體上體現(xiàn)了一個(gè)城市的發(fā)展水平和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。一般來(lái)說(shuō)(圖2)，有防范能力的城市會(huì)有效地對(duì)潛在的災(zāi)難做出反應(yīng)，當(dāng)災(zāi)難事件發(fā)生時(shí)它的影響將是緩和的；而無(wú)發(fā)展防范能力的城市在災(zāi)難中會(huì)受到沉重打擊，也許要用很多年才能從發(fā)展的嚴(yán)重退步中恢復(fù)過(guò)來(lái)。

三、建立危機(jī)預(yù)防和危機(jī)應(yīng)對(duì)相結(jié)合的全過(guò)程管理機(jī)制

基于系統(tǒng)控制的應(yīng)急管理模式的第三要素是全過(guò)程的管理能力。面對(duì)20世紀(jì)以來(lái)人類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)增大的狀況，聯(lián)合國(guó)有關(guān)組織特別是世界衛(wèi)生組織的專(zhuān)家已總結(jié)出一套系統(tǒng)的應(yīng)急管理過(guò)程理論?；谌^(guò)程的應(yīng)急管理通常包含了以下四個(gè)階段的工作(圖3)：即危機(jī)前的預(yù)防階段、危機(jī)前的準(zhǔn)備階段、危機(jī)爆發(fā)期的應(yīng)對(duì)和危機(jī)結(jié)束期的恢復(fù)。其中，預(yù)防和準(zhǔn)備階段屬于事前管理，重點(diǎn)是盡可能地防止和減少災(zāi)難事件發(fā)生；應(yīng)對(duì)和恢復(fù)階段屬于事中和事后管理，重點(diǎn)是控制和減少災(zāi)難事件的影響。因此，建立中國(guó)城市基于系統(tǒng)控制的應(yīng)急管理模式，需要培育和強(qiáng)化四個(gè)方面的過(guò)程能力：

一是在預(yù)防階段，要把重點(diǎn)放在盡可能地防止和減少應(yīng)急事件發(fā)生。因?yàn)闆](méi)有對(duì)應(yīng)急事件的預(yù)防，人類(lèi)社區(qū)就會(huì)暴露于不必要的危險(xiǎn)之中。對(duì)應(yīng)急事件的預(yù)防重點(diǎn)包括：(1)防止或預(yù)防災(zāi)難引起應(yīng)急事件；(2)減少或緩解應(yīng)急事件可能帶來(lái)的影響。盡管應(yīng)急管理是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，每一個(gè)階段都不可掉以輕心。但要實(shí)現(xiàn)低風(fēng)險(xiǎn)或低代價(jià)的發(fā)展，最大程度地保障人類(lèi)安全，我們的應(yīng)急管理戰(zhàn)略就需要更多地立足于事前預(yù)防而不是事后救助。

二是在準(zhǔn)備階段，要強(qiáng)調(diào)應(yīng)急理念、應(yīng)急計(jì)劃和應(yīng)急管理的制度化，讓城市中的政府、企業(yè)、社會(huì)事先了解應(yīng)急管理的一般過(guò)程和各個(gè)不同要素。這樣，遇到災(zāi)害時(shí)他們就不會(huì)不知所措。因?yàn)樗麄円逊浅Ｊ煜み@一切，并對(duì)自己作用和責(zé)任的履行充滿(mǎn)信心。對(duì)應(yīng)急事件的準(zhǔn)備重點(diǎn)在于：(1)各級(jí)各部門(mén)人員要做到訓(xùn)練有素；(2)處于危險(xiǎn)社區(qū)的人員要得到足夠的教育；(3)政府部門(mén)要經(jīng)常監(jiān)督和評(píng)價(jià)這些措施。

三是在應(yīng)對(duì)階段，要注意處理應(yīng)急事件需要有與處理日常事件不同的方法，它要求轉(zhuǎn)變且學(xué)會(huì)如何去應(yīng)付已發(fā)生的危機(jī)事件。應(yīng)急處理與日常處理的不同在于：(1)在應(yīng)對(duì)階段，維持生命安全需要替代日常事件處理成為第一重要的事務(wù)；(2)在應(yīng)對(duì)階段，部門(mén)間的協(xié)調(diào)需要替代日常事件中的各自工作，必須在同一時(shí)間即維持正常工作又開(kāi)展應(yīng)急事務(wù)；(3)在應(yīng)對(duì)階段，偶發(fā)事件指揮系統(tǒng)已成為對(duì)付突發(fā)事件的主要手段(圖5)。

四是在恢復(fù)階段，要考慮如何有條理地從應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向日常管理。如果對(duì)一場(chǎng)重大災(zāi)害事件后的恢復(fù)工作沒(méi)有計(jì)劃，那么實(shí)際損失可能要比災(zāi)害事件本身造成的損失更大。災(zāi)難恢復(fù)工作的重點(diǎn)包括：(1)如何管理災(zāi)害事件后的恢復(fù)工作；(2)如何使災(zāi)害之后的社區(qū)恢復(fù)原狀；(3)如何提供所需的幫助保證城市恢復(fù)正常秩序；(4)特別是要考慮把應(yīng)對(duì)階段中的一些應(yīng)急措施提升成為具有長(zhǎng)期預(yù)防作用的制度化行為。

(責(zé)任編輯：陳曉東)