我國失業(yè)問題及其治理的財(cái)政政策

摘要：我國現(xiàn)階段就業(yè)問題變得十分突出，政府如何通過財(cái)政政策促進(jìn)就業(yè)問題的研究是一個(gè)重要的課題，通過分析我國失業(yè)狀況，可發(fā)現(xiàn)我國的失業(yè)問題主要是由供給因素造成的，但也存在結(jié)構(gòu)性問題。政府可通過穩(wěn)健的財(cái)政政策去促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加大對就業(yè)信息咨詢、培訓(xùn)提供經(jīng)費(fèi)支持的力度、引導(dǎo)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以達(dá)到治理失業(yè)問題的目的。

關(guān)鍵詞：失業(yè)問題；財(cái)政的就業(yè)效應(yīng)；失業(yè)治理

中圖分類號：Ｆ24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）04－0113－03

一、當(dāng)前我國的失業(yè)狀況

自從1978年我國改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)30年的持續(xù)穩(wěn)定增長，1978—2006年的ＧＤＰ年均增長率為9．7％， 最近的四年ＧＤＰ年增長率接近或超過10％。2006年ＧＤＰ的總量位居世界第四，僅次于德國，成績令世界矚目。但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些問題，如貧富差距、環(huán)境污染、貿(mào)易順差等，而就業(yè)問題尤其突出，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．農(nóng)村就業(yè)問題突出，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力的任務(wù)十分艱巨

農(nóng)村就業(yè)問題對農(nóng)民的生活水平提高起到至關(guān)重要的作用，但是由于農(nóng)村勞動力數(shù)額龐大，農(nóng)村就業(yè)矛盾相當(dāng)突出。改革開放以來，發(fā)生農(nóng)村勞動力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重有所下降，1990—2006年，我國鄉(xiāng)村從業(yè)人員所占比重由73．7％下降到62．9％，平均每年下降0．68個(gè)百分點(diǎn)。但農(nóng)業(yè)就業(yè)比重依然偏高，人口基數(shù)龐大，造成我國農(nóng)村剩余勞動力規(guī)模仍維持在1．5億左右。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移任務(wù)十分艱巨。

2．城鎮(zhèn)失業(yè)率趨于上升，實(shí)際失業(yè)率更高

隨著社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國城鎮(zhèn)也面臨著日益嚴(yán)峻的就業(yè)形勢。勞動年齡人口數(shù)量快速增長，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移速度的加快以及城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)難度的加大，使得城鎮(zhèn)失業(yè)現(xiàn)象日益嚴(yán)重。1994年底，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為 470．4萬人，登記失業(yè)率達(dá)2．8％。而到2006年底，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)達(dá)到847．0萬人，登記失業(yè)率達(dá)4．1％（見表1）。據(jù)國內(nèi)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)和世界銀行專家估計(jì)，中國城市實(shí)際失業(yè)率大約在8％～10％之間。

3．結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾突出

在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和深化企業(yè)改革中，我國出現(xiàn)下崗失業(yè)增加和用人需求萎縮同時(shí)存在的現(xiàn)象，結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾突出。高素質(zhì)、低年齡的勞動力在就業(yè)競爭中占據(jù)一定的優(yōu)勢，而低素質(zhì)、高年齡的勞動者在勞動力市場競爭中越來越?jīng)]有競爭能力，呈現(xiàn)出就業(yè)困難群體數(shù)量急劇增加的趨勢。2006年，全國普通高校畢業(yè)生人數(shù)從2005年的338萬增加到390萬左右，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)是2001年104萬的近4倍。雖然近兩年招聘大學(xué)生的企業(yè)數(shù)量在增長，但與畢業(yè)生的增長幅度相比，崗位的供給仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，以至大學(xué)生失業(yè)待業(yè)數(shù)量近年來不斷攀升。

造成這種狀況的原因可以從勞動供給和需求兩個(gè)方面解釋。在勞動供給方面有：（1）新增就業(yè)人口總量不斷地增加。（2）體制改革釋放出大量的下崗和失業(yè)人員。同時(shí)，我國當(dāng)前還處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的階段，勞動力流動遇到種種壁壘，這些因素都加重了勞動力供給與需求的脫節(jié)，導(dǎo)致下崗失業(yè)的增加。

從勞動需求來看，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型導(dǎo)致吸納勞動的能力下降。改革開放30年，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)階段性變化，進(jìn)入了結(jié)構(gòu)變換和產(chǎn)業(yè)升級的時(shí)期，結(jié)果對就業(yè)產(chǎn)生重要影響，就業(yè)形勢是總體上勞動供給大于需求，富余勞動人員較大，但結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)一定程度勞動供給小于需求，如中高級技術(shù)人員供不應(yīng)求。

二、財(cái)政政策對就業(yè)的效應(yīng)和我國積極財(cái)政政策的作用

財(cái)政政策對就業(yè)的效應(yīng)我們可以把它分為三個(gè)效應(yīng)，它們分別是：政府購買的就業(yè)效應(yīng)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的就業(yè)效應(yīng)和稅收的就業(yè)效應(yīng)。

政府購買的就業(yè)效應(yīng)分析是指：一方面，財(cái)政支出直接形成產(chǎn)業(yè)資本，財(cái)政支出的增加會因乘數(shù)效應(yīng)使國民收入成倍增加，創(chuàng)造就業(yè)崗位；另一方面，財(cái)政投資政策對私人投資有“擠出效應(yīng)”。財(cái)政投資、采購政策并不總是會擴(kuò)大就業(yè)總量的，必須要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，同時(shí)，要對正負(fù)效應(yīng)作方向性調(diào)整，使就業(yè)效應(yīng)得到最大發(fā)揮。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的就業(yè)效應(yīng)分析包含兩個(gè)效應(yīng)：（1）財(cái)政補(bǔ)貼的就業(yè)效應(yīng)。促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼種類很多，如行業(yè)補(bǔ)貼、企業(yè)補(bǔ)貼、教育培訓(xùn)補(bǔ)貼以及失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)補(bǔ)貼等。各類補(bǔ)貼的作用著眼點(diǎn)不同，產(chǎn)生的就業(yè)效應(yīng)也不同。（2）社會保障的就業(yè)效應(yīng)。社會保障支出包括失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)的支出和再就業(yè)工程支出。稅收政策的就業(yè)效應(yīng)分析是指：減稅同財(cái)政支出政策一樣可以產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，擴(kuò)大就業(yè)總量。另外，稅收政策也影響到消費(fèi)者的行為決策，從而影響他們的勞動供給行為。

財(cái)政政策通過這三個(gè)效應(yīng)共同對就業(yè)產(chǎn)生影響。同時(shí)，財(cái)政政策對促進(jìn)就業(yè)功效的最大發(fā)揮需要發(fā)育完善的市場環(huán)境，如果制度環(huán)境不完善，則會對勞動力流動、收入再分配等形成制度壁壘，使就業(yè)效應(yīng)發(fā)生制度性扭曲。

自1997年以來，積極的財(cái)政政策實(shí)施在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、調(diào)節(jié)供求關(guān)系和克服通貨滯脹方面取得了明顯的成效，這主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。我國積極的財(cái)政政策促進(jìn)增長。就拿國債來看，1997—2004年間，國債建設(shè)資金年均拉動經(jīng)濟(jì)增長為1．5～2個(gè)百分點(diǎn)，ＧＤＰ年均增長8．56％，物價(jià)水平總體穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)低通脹的高速增長。

（2）促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。通過對中西部地區(qū)進(jìn)行傾斜性財(cái)政資金安排，進(jìn)行了諸如西電東送、青藏鐵路、退耕還林還草工程、六小工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，改善了這些地區(qū)的投資經(jīng)營環(huán)境，加快了中西部地區(qū)的發(fā)展步伐，使東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡格局得到一定程度的改善。

（3）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。積極財(cái)政政策著眼于短期需求管理和長期供給管理有機(jī)的結(jié)合，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，通過國債資金的直接投入、稅收政策等措施，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，支持一些符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展方向的重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)的技術(shù)改造，推動了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

（4）增加就業(yè)。積極財(cái)政政策不僅通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)對就業(yè)影響，而且政府的行為直接產(chǎn)生就業(yè)需求。就以1997—2004年為例，國債資金支持的一大批新項(xiàng)目及其配套項(xiàng)目的建設(shè)共增加就業(yè)崗位700～1 000萬個(gè)，對拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了很好的刺激作用。

三、我國現(xiàn)階段財(cái)政政策促進(jìn)就業(yè)存在的不足之處

（一）財(cái)政支持就業(yè)政策方面的物質(zhì)基礎(chǔ)還未得到充分保障

就業(yè)政策實(shí)施需要財(cái)政政策給予充分的物質(zhì)支持，但我國當(dāng)前財(cái)政政策對它們的支持力度過低，且法律制度約束力不強(qiáng)，并帶有明顯的隨意性。我國歷年促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政支出，占財(cái)政總支出的比重不僅偏低，而且呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。這導(dǎo)致公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量難以有效提高，從而使再就業(yè)行為短期化，社會保障沒有足夠資金作為保證，加以保障的規(guī)章制度還不完善，造成“三條保障線”與再就業(yè)政策銜接效果不佳，尚未形成良性互動機(jī)制。

（二）財(cái)政政策導(dǎo)向仍以需求拉動型為主，創(chuàng)造長期性就業(yè)崗位的能力下降

我國從1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來，擴(kuò)大了社會投資，對經(jīng)濟(jì)增長起到重要推動作用，同時(shí)促進(jìn)了就業(yè)，其中，1998—2004年，中央政府發(fā)行國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)累計(jì)創(chuàng)造就業(yè)崗位750萬個(gè)。但靠ＧＤＰ拉動的就業(yè)彈性系數(shù)卻在逐年降低。“九五”期間平均就業(yè)彈性系數(shù)為0．13，“十五”期間下降到0．11。經(jīng)濟(jì)對勞動就業(yè)的吸納能力下降，主要原因之一是我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)階段正逐漸由勞動密集型進(jìn)人資本密集型。但是財(cái)政政策沒有對就業(yè)需求結(jié)構(gòu)性變化進(jìn)行及時(shí)有效的調(diào)整。

（三）在具體實(shí)施過程中，財(cái)政政策對就業(yè)的負(fù)效應(yīng)可能被擴(kuò)大

財(cái)政政策對就業(yè)的影響不僅僅是正效應(yīng)，而且也有負(fù)效應(yīng)，如果實(shí)施不當(dāng)，則會對就業(yè)產(chǎn)生政策較大的逆效應(yīng)。例如，由于財(cái)政投資政策對私人投資有“擠出效應(yīng)”，政府的投資在充分就業(yè)時(shí)以及政府鼓勵生產(chǎn)能力過剩的國有企業(yè)投資，長期完全擠占私人投資，使整個(gè)社會投資水平下降，以致就業(yè)量下降。財(cái)政政策對就業(yè)的負(fù)效應(yīng)又會因不合理的制度安排而過度放大，這樣財(cái)政政策對就業(yè)產(chǎn)生的功效大大降低。

（四）轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度性障礙降低財(cái)政政策對就業(yè)的促進(jìn)作用

要最大化發(fā)揮財(cái)政政策對就業(yè)的促進(jìn)作用，就要有完善的制度環(huán)境，資本市場、勞動力市場、信息市場、技術(shù)市場等發(fā)育完全。我國處于制度轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，政策實(shí)施的效果由于制度性扭曲的原因而未達(dá)到預(yù)期結(jié)果。例如，勞動力市場的地區(qū)性分割，阻礙了勞動力的自由流動，高昂的轉(zhuǎn)移成本剝奪了勞動力市場的弱勢群體的就業(yè)機(jī)會；信息市場的不完善無法為求職者提供充分的求職信息。這樣的制度不規(guī)范導(dǎo)致隱性就業(yè)、非正規(guī)就業(yè)大量存在，工資價(jià)格無法真實(shí)反映勞動力市場的變化，降低財(cái)政政策對就業(yè)的正效應(yīng)。

針對以上的失業(yè)現(xiàn)狀和財(cái)政政策對其的效應(yīng)，我們可從以下幾個(gè)方面通過財(cái)政政策來促進(jìn)就業(yè)。

四、解決就業(yè)的對策

（一）要認(rèn)識就業(yè)問題的嚴(yán)峻性，高度重視就業(yè)和再就業(yè)工作

我國人口眾多，就業(yè)問題是我國當(dāng)前和今后一段時(shí)期面臨的一大挑戰(zhàn)。據(jù)社會勞動保障部公布數(shù)據(jù)，近二年的就業(yè)供需缺口都在1 000萬以上。失業(yè)不僅給個(gè)人造成心理負(fù)面影響以及使他們生活艱難，而且造成整個(gè)社會資源浪費(fèi)，于是做好就業(yè)和再就業(yè)工作，不僅有利于提高人民生活水平， 也有利于維護(hù)社會穩(wěn)定。因此，各級財(cái)政部門要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于促進(jìn)就業(yè)工作會議和《中共十七大報(bào)告》的精神，認(rèn)真履行本部門的職責(zé)，與有關(guān)部門積極密切配合，做好就業(yè)工作。

（二）繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)較快增長

我國從1997年實(shí)施積極財(cái)政政策以來，在一定程度上刺激了國內(nèi)需求，擴(kuò)大了社會投資，創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位。今后一段時(shí)間，要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，通過努力擴(kuò)大內(nèi)需，增加投資，保持國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康地較快發(fā)展，從而提高經(jīng)濟(jì)對就業(yè)的吸納能力，增加就業(yè)。

（三）利用財(cái)稅政策激勵企業(yè)對就業(yè)需求，促進(jìn)就業(yè)

對安置下崗職工或失業(yè)人員達(dá)到規(guī)定比例的企業(yè)，自動享受一定年限內(nèi)減征或免征所得稅的優(yōu)惠，特別對中小企業(yè)加大稅收優(yōu)惠力度，因?yàn)槭澜绺鲊行∑髽I(yè)是吸納就業(yè)勞動力的主要源泉。同時(shí)，對于自謀職業(yè)的下崗職工也要給予包括稅收優(yōu)惠的其他優(yōu)惠措施；可以建立下崗失業(yè)人員貸款擔(dān)?；?，對下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)提供小額貸款；對服務(wù)型企業(yè)吸納下崗失業(yè)人員減免有關(guān)稅收和提供社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼；對國有大中型企業(yè)通過主輔分離安置富余人員免征企業(yè)所得稅；對就業(yè)難度較大的特殊群體實(shí)行特殊的就業(yè)援助政策等。

（四）要加大財(cái)政對就業(yè)和再就業(yè)工作的資金投入

從世界發(fā)達(dá)國家情況看，各國財(cái)政促進(jìn)就業(yè)支出占ＧＤＰ的比重一般在1％左右。我國雖然是發(fā)展中國家，但在目前面臨較大就業(yè)壓力的情況下，也應(yīng)努力增加財(cái)政對職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等再就業(yè)的支出，提高財(cái)政對再就業(yè)支出占ＧＤＰ的比重。因此，各級財(cái)政部門特別是地方各級財(cái)政部門要大力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，通過預(yù)算內(nèi)外各種資金渠道積極籌措資金，加大再就業(yè)資金投入。

另外，國家應(yīng)集中適當(dāng)?shù)呢?cái)力，大力發(fā)展高新技術(shù)，通過技術(shù)創(chuàng)新提高企業(yè)的競爭力，從而提高商品的銷售量，增加就業(yè)。

（五）對下崗失業(yè)者的信息咨詢、培訓(xùn)提供經(jīng)費(fèi)支持，提高就業(yè)服務(wù)質(zhì)量

各級財(cái)政部門要建立公共有效的就業(yè)服務(wù)制度，對下崗失業(yè)者提供免費(fèi)職業(yè)介紹和再就業(yè)培訓(xùn)。要根據(jù)勞動力市場變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的就業(yè)培訓(xùn)信息咨詢的內(nèi)容，對下崗失業(yè)人員進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)，以培養(yǎng)適應(yīng)市場需要的人才，增加就業(yè)供求的匹配程度。要充分利用全社會現(xiàn)有的教育資源，組織開展多層次、多形式的再就業(yè)培訓(xùn)，提高下崗失業(yè)人員的就業(yè)能力。要借鑒歐美發(fā)達(dá)國家政府對就業(yè)培訓(xùn)成功的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新就業(yè)培訓(xùn)的新模式。

（六）財(cái)政要保證社會保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，完善社會保障制度

我國社會保障的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占ＧＤＰ的比重相對國外較低，有時(shí)財(cái)政資金不能及時(shí)到位，甚至被人挪用，所以政府應(yīng)加大社會保障支出的力度，監(jiān)管好社會保障的使用，促進(jìn)社會保障物質(zhì)基礎(chǔ)的質(zhì)和量的提高。此外，我國現(xiàn)行的“三條保障線”制度對維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，但由于工作不到位，致使各項(xiàng)保障標(biāo)準(zhǔn)拉不開檔次且總體水平偏高，許多下崗職工和失業(yè)人員存在不主動找工作、消極等待政府救濟(jì)的傾向依然存在，不利于下崗失業(yè)人員再就業(yè)。因此，我國現(xiàn)行的再就業(yè)和社會保障制度有待進(jìn)一步完善，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)、保障制度和財(cái)政支持由單純保障基本生活向促進(jìn)就業(yè)轉(zhuǎn)變。

（七）通過優(yōu)惠財(cái)稅政策大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)

應(yīng)當(dāng)指出的是，在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)問題上，我國仍然大有潛力可挖。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)第一二三產(chǎn)業(yè)比例為１1．8∶48．7∶39．5，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然相對落后，吸納勞動力能力較弱，同時(shí)第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員較少，難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。

從世界各國的情況來看，第三產(chǎn)業(yè)是最能吸引勞動就業(yè)的產(chǎn)業(yè)。就等量資本投入來看，每投資100萬元，輕工業(yè)創(chuàng)造700個(gè)就業(yè)崗位，重工業(yè)能創(chuàng)造400個(gè)崗位，而第三產(chǎn)業(yè)能創(chuàng)造1 000個(gè)以上崗位。所以政府通過制度建設(shè)和財(cái)政政策，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高第三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)的比重與占總就業(yè)人數(shù)的比重。

另外，通過財(cái)政政策支持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其加快零售業(yè)、餐飲業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也要加快發(fā)展信息業(yè)、咨詢業(yè)、文化服務(wù)業(yè)、非正規(guī)教育服務(wù)業(yè)、體育服務(wù)業(yè)等勞動密集型和知識密集型的產(chǎn)業(yè)。在保證質(zhì)量和競爭力提高前提下，促使第三產(chǎn)業(yè)對就業(yè)的吸納能力不斷地增強(qiáng)。

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