農(nóng)民集體所有權(quán)是新農(nóng)村建設(shè)法律保障的制度基礎(chǔ)

摘要：集體所有權(quán)制度是新農(nóng)村建設(shè)中最基礎(chǔ)的法律保障制度，它是促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的基本法律制度，是農(nóng)村民主政治的基礎(chǔ)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)，是承接國家和社會各方面支持新農(nóng)村建設(shè)的制度基礎(chǔ)，是提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村組織化的基礎(chǔ)。在新農(nóng)村建設(shè)中堅持和完善農(nóng)民集體所有權(quán)，首先要完善集體所有權(quán)的主體制度建設(shè)，將農(nóng)民集體所有權(quán)的主體明確為集體成員，集體成員依民主原則行使集體所有權(quán)，集體所有權(quán)以民為主體，民主是其根本原則。完善農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)能，要創(chuàng)造條件并在條件成熟時對農(nóng)民集體所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓和處分的權(quán)能予以完善，要將集體成員對集體土地等財產(chǎn)的使用權(quán)和收益權(quán)的享有依據(jù)直接系于其集體成員資格，而不再是承包合同，同時賦予集體成員對集體財產(chǎn)的民主管理和監(jiān)督權(quán)以及保護(hù)的訴權(quán)。

關(guān)鍵詞：集體所有權(quán)；新農(nóng)村建設(shè)；民主

中圖分類號：DF521文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）04－0009－06

黨的十六屆五中全會提出，建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化建設(shè)中的重大歷史任務(wù)，是構(gòu)建和諧社會的重要一環(huán)。新農(nóng)村建設(shè)是重大的歷史任務(wù)，具有長期性和艱巨性，離不開法律制度的推進(jìn)和保障。新農(nóng)村建設(shè)過程也是農(nóng)村向法治社會前進(jìn)的過程，新農(nóng)村的理想圖景應(yīng)是法治的、和諧的農(nóng)村。而在新農(nóng)村法制建設(shè)中最重要、最基礎(chǔ)的法律制度莫過于農(nóng)民集體所有權(quán)制度。本文擬就新農(nóng)村建設(shè)與集體所有權(quán)法律制度的完善談點(diǎn)個人看法。

一、集體所有權(quán)制度是新農(nóng)村建設(shè)中最基礎(chǔ)的法律保障制度

（一）集體所有權(quán)是促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展的基本法律制度

生產(chǎn)發(fā)展是新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)和目標(biāo)，是增強(qiáng)新農(nóng)村物質(zhì)基礎(chǔ)的根本途徑。如何通過法律手段促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展，是我們需要認(rèn)真思考的問題。按照馬克思主義的基本原理，法律制度所保障的生產(chǎn)關(guān)系適合生產(chǎn)力發(fā)展的要求，它就能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，反之就會成為生產(chǎn)力發(fā)展的障礙。我國的社會主義社會制度和我國農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展水平?jīng)Q定了我國農(nóng)村實(shí)行的是土地等基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料由村社農(nóng)民集體所有、由農(nóng)戶家庭對土地等生產(chǎn)資料承包經(jīng)營的基本經(jīng)濟(jì)制度。按照這種基本制度，它必然要求由一定社區(qū)范圍的農(nóng)民集體成員對土地等生產(chǎn)資料享有所有權(quán)，由成員個人以家庭承包的形式享有對集體所有的土地等生產(chǎn)資料的使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)），并在此基礎(chǔ)上將其勞動直接與生產(chǎn)資料相結(jié)合完成生產(chǎn)活動。因此，農(nóng)民的集體土地所有權(quán)和農(nóng)民個人對集體所有的土地的承包經(jīng)營權(quán)就是農(nóng)村生產(chǎn)的基本法律制度。由這種法律制度保障的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度適合我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展水平，特別是適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然力作用季節(jié)性強(qiáng)的特點(diǎn)所要求的分散勞動、精耕細(xì)作、不誤農(nóng)時的生產(chǎn)勞動模式。但它又與土地私有制基礎(chǔ)上的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式不同，對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品市場信息、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等一家一戶辦不了辦不好的事情，則可以通過集體所有權(quán)組織集體的統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)。如果沒有集體對土地所有權(quán)這個前提，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)就無從產(chǎn)生，就沒有集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)制度。無論在集體的高度統(tǒng)一經(jīng)營模式下，或者是在農(nóng)戶土地私有基礎(chǔ)上的分散經(jīng)營模式下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都不能得到很好的發(fā)展。那種土地私有制基礎(chǔ)上的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村也絕不是我們所要建設(shè)和追求的社會主義新農(nóng)村。因此，堅持農(nóng)民集體所有權(quán)，是促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的最基礎(chǔ)的制度。這不僅體現(xiàn)在堅持農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，而且對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的綜合生產(chǎn)力的提高，集體所有權(quán)也發(fā)揮著基礎(chǔ)法律保障制度的作用。只有堅持集體所有權(quán)，才能聚集集體資金，投資集體工商企業(yè)，形成強(qiáng)大的集體積累，才能有效地以工哺農(nóng)、以商促農(nóng)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化和社會化的程度，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

（二）集體所有權(quán)是農(nóng)村民主政治的基礎(chǔ)

我國農(nóng)村的民主政治制度主要體現(xiàn)為村民自治制度和對村民委員會成員的民主選舉。村民自治就是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，村民委員會就是村民自治的群眾性組織形式，村民委員會實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但在以往的村民自治的實(shí)踐中，我們只注重選舉，而對村民委員選舉以后職責(zé)履行過程中村民的民主參與和民主監(jiān)督注重不夠。實(shí)際上村民委員會職責(zé)的履行就是在集體所有權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)行的，例如依村民委員會組織法的規(guī)定，村民委員會的主要任務(wù)就是要舉辦本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。例如修路架橋、興修水利、防災(zāi)救災(zāi)、興辦學(xué)校、建設(shè)文化設(shè)施、開展文化活動、舉辦合作醫(yī)療等。這些事情都需要資金投入，只有在集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，村民委員會才能將這些事情辦好，如果沒有集體所有權(quán)，沒有集體的資金和財產(chǎn)，村委會履行這一職責(zé)就無從做起。事實(shí)上有許多無資金無財產(chǎn)的村集體就不履行這一職責(zé)。而這些公共事務(wù)和公益事業(yè)是與本村村民的生產(chǎn)和生活以及公共福利直接相關(guān)的，是村民自治的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。如果村委會在選舉以后不履行這一自治職責(zé)，就會很快失信于民，使村民失去對所謂的村民自治民主政治的信心，再也不愿意去參加選舉。另一方面依村民委員會組織法的規(guī)定，村民委員會依照法律的規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。這就意味著村民委員會是本村農(nóng)民集體所有的土地和其他集體財產(chǎn)的管理人。這一職責(zé)的履行和職權(quán)的行使當(dāng)然要在集體所有權(quán)制度層面進(jìn)行，但由于我國關(guān)于農(nóng)村集體所有權(quán)制度的法律建設(shè)滯后，對于集體所有權(quán)的主體、主體對集體所有權(quán)行使的組織形式，以及主體的具體權(quán)能和利益等問題都沒有明確具體的規(guī)定。因而實(shí)踐中，許多村民委員會當(dāng)選后在行使它對集體所有的土地和其他財產(chǎn)的管理職權(quán)過程中，就直接居所有者的地位，將村集體所有變成了村民委員會所有，最終在實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)化成了村民委員會主任所有。村民委員會主任當(dāng)選后，首先利用職權(quán)將自己或親屬變成集體資源的承包人，壓低應(yīng)上交集體的承包費(fèi)，或者只象征性的交一點(diǎn)集體資源的承包費(fèi)，將大量的收益裝進(jìn)自己的腰包。甚至有的人參加村委會主任的選舉或和競選就是沖著謀取集體資源收益來的。在這種情況下，村民對這樣的民主選舉和自治就會失去信心，就不愿意參加選舉，所以這種民主就只是形式的民主。因此要實(shí)行真正的村民自治和民主，就必須建立和完善農(nóng)民集體所有權(quán)制度，在集體所有權(quán)民主行使的基礎(chǔ)上，才能有真正的村民自治民主。

（三）集體所有權(quán)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)

新農(nóng)村建設(shè)把生產(chǎn)發(fā)展作為作為首要的任務(wù)，但發(fā)展生產(chǎn)不是新農(nóng)村建設(shè)的唯一目標(biāo)，這次新農(nóng)村建設(shè)是要在生產(chǎn)發(fā)展的同時和生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化和各項社會事業(yè)的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。只有堅持農(nóng)民集體所有權(quán)，才有可能形成集體積累，用集體所有的財產(chǎn)和資金投入農(nóng)村的教育、文化和各項社會事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，也才能確保將集體投資興建的公共設(shè)施為農(nóng)民集體所有，為集體成員所用。如果沒有集體所有權(quán)，農(nóng)村集體則無力投資興辦農(nóng)村公共事業(yè)，而農(nóng)戶也不可能投資興辦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)，這樣不僅農(nóng)村經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展，而且即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不可與農(nóng)村文化和各項社會事業(yè)綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，堅持農(nóng)民集體所有權(quán)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化和各項社會事業(yè)綜合協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

（四）農(nóng)民集體所有權(quán)是承接國家和社會各方面支持新農(nóng)村建設(shè)的制度基礎(chǔ)

這次新農(nóng)村建設(shè)是在我國工業(yè)化發(fā)展到中期階段，工業(yè)對農(nóng)業(yè)進(jìn)行反哺，實(shí)現(xiàn)工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史條件下進(jìn)行的。實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，就是國家要將其從工業(yè)獲得的財政收入積累更多地預(yù)算投資到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，加大國家對農(nóng)業(yè)的財政轉(zhuǎn)移支付和投入，并不是由國家直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)，而是由國家直接對農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補(bǔ)貼，對農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)給予財政扶持。由此國家不可能直接面向農(nóng)戶進(jìn)行投資扶持，對國家財政投資形成的農(nóng)村公共設(shè)施也不可能由國家政府機(jī)關(guān)直接管理，國家只能直接向各農(nóng)民集體投資，對國家投資的資金和財產(chǎn)以及由此建成的公共設(shè)施和各項福利事業(yè)由農(nóng)民集體享有所有權(quán)，才能確保投資效用的發(fā)揮，才能真正發(fā)揮促進(jìn)農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)文化和社會和諧發(fā)展的作用。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，不僅通過國家的財政轉(zhuǎn)移支付和財政投入支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而且許多企業(yè)法人和企業(yè)家個人也在考慮企業(yè)的社會責(zé)任，愿意回報農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村給予扶持和支持。同樣，他們所投向農(nóng)村的資金也不可能針對一家一戶農(nóng)民個人進(jìn)行扶貧幫困，要發(fā)揮其投資效用還是要投向農(nóng)民集體，通過農(nóng)民集體興辦公共設(shè)施和公共福利，幫助更多的農(nóng)民脫貧致富。因此，只有堅持農(nóng)民集體所有權(quán)，才能有效承接國家和社會對農(nóng)業(yè)的支持，集體所有權(quán)是承接工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的基本財產(chǎn)法律制度。

（五）集體所有權(quán)是提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村組織化的基礎(chǔ)

社會主義新農(nóng)村應(yīng)是將農(nóng)民有效組織起來的新農(nóng)村，它要明顯地區(qū)別于貧困、弱小、分散、自私、愚昧和落后的舊農(nóng)村。只有將農(nóng)民有效地和合理地組織起來，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供有效的社會化服務(wù)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險的能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展；只有組織起來，才能促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展；只有組織起來，才能有效地發(fā)展農(nóng)村的公共事業(yè)和福利事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化和社會的和諧發(fā)展。因此新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)當(dāng)著力提升農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的組織化程度，把農(nóng)民有效地組織起來，徹底改變其“一盤散沙”的狀況。為此，在新農(nóng)村建設(shè)中要大力發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織和其他各類集體經(jīng)濟(jì)組織、集體文化事業(yè)組織。而這些集體組織存在和活動的基礎(chǔ)就是要確保集體組織對屬于它所有的集體財產(chǎn)的集體所有權(quán)。因此集體所有權(quán)是提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的組織化、社會化的基礎(chǔ)制度。

綜上所述，集體所有權(quán)制度是保障新農(nóng)村建設(shè)的最基礎(chǔ)的法律制度。在新農(nóng)村建設(shè)中，必須堅持集體所有權(quán)，并在新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐中完善和發(fā)展集體所有權(quán)制度。在關(guān)于農(nóng)村改革的討論中和物權(quán)立法中關(guān)于所有權(quán)類型的討論中，有關(guān)土地私有化、國有化等放棄集體所有權(quán)的觀點(diǎn)都是不可取的。

二、在新農(nóng)村建設(shè)中堅持和完善農(nóng)民集體所有權(quán)

集體所有權(quán)是新農(nóng)村建設(shè)法律保障制度的基礎(chǔ)。我們不僅要在物權(quán)立法中的法律文本上明確規(guī)定集體所有權(quán)，更要在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中建立和完善集體所有權(quán)的具體操作制度，使集體所有權(quán)真正成為社會主義新農(nóng)村的法律保障制度。具體要點(diǎn)有以下幾個方面：

（一）加強(qiáng)集體所有權(quán)主體制度建設(shè)

《民法通則》、《農(nóng)村土地承包法》等法律都明確規(guī)定：村范圍內(nèi)的土地屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理。村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的土地屬于該集體組織范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織管理。在這里可以看出農(nóng)民集體是所有權(quán)主體，但集體到底是指集體組織或者集體成員集體規(guī)定不明確，如果是成員集體，那么集體成員如何享有和實(shí)現(xiàn)對集體土地的所有權(quán)，成員除承包集體土地的權(quán)利外，還有哪些集體所有權(quán)層次上的成員權(quán)利，對這些問題法律規(guī)定不明。雖然有關(guān)法律規(guī)定對土地承包方案、土地承包的調(diào)整、對集體成員外的土地承包要集體成員民主議定，并經(jīng)三分之二以上成員同意，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而且往往難以實(shí)現(xiàn)。因而在實(shí)際生活運(yùn)作中，集體土地往往在集體所有權(quán)的名義下由集體組織干部支配，對這些干部缺乏真正的民主選舉和監(jiān)督的情況下，他們就利用職權(quán)侵害集體利益。由于集體成員的承包經(jīng)營權(quán)是依據(jù)承包合同取得的，集體組織干部就往往利用合同發(fā)包或調(diào)整，變動集體成員個人的承包經(jīng)營權(quán)，使承包經(jīng)營權(quán)難以穩(wěn)定，影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這次《物權(quán)法》的頒布，將有助于這種狀況的改善。《物權(quán)法》明確規(guī)定了農(nóng)民集體所有權(quán)是本集體成員集體的所有權(quán)，對集體所有權(quán)行使中應(yīng)當(dāng)由集體成員決定的事項，以及集體所有權(quán)行使的代表等作了明確地規(guī)定，也明確規(guī)定了集體成員對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力。但《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定仍過于原則，對有關(guān)問題的規(guī)定還有不夠完善之處。對此，筆者建議應(yīng)在這次物權(quán)立法的基礎(chǔ)上，制定有關(guān)農(nóng)民集體所有權(quán)的單行法律，切實(shí)完善農(nóng)民集體所有權(quán)制度。就集體所有權(quán)的性質(zhì)和主體制度而言，其應(yīng)當(dāng)完善的主要內(nèi)容包括以下方面：

1.明確規(guī)定農(nóng)村村民小組社區(qū)范圍內(nèi)的土地屬于該村民小組范圍內(nèi)的全體農(nóng)民成員集體共有。已經(jīng)依法屬于村范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有的土地由該村范圍內(nèi)的全體農(nóng)民成員集體共有。這樣就將農(nóng)民集體所有權(quán)的主體明確為集體成員，其性質(zhì)明確為成員的集體共有權(quán)，即它是集體成員民主的所有權(quán)。

2.在明確集體所有權(quán)的性質(zhì)和主體的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對集體成員對集體所有權(quán)的行使方式和行使原則作出規(guī)定。應(yīng)明確規(guī)定集體成員依民主原則行使集體所有權(quán)，集體所有權(quán)以民為主體，民主是其根本原則。無論集體所有權(quán)的管理組織如何設(shè)計，但最根本的是成員集體民主，村、組集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會不是集體所有權(quán)的主體，作為集體所有權(quán)的管理組織或者行使代表，其產(chǎn)生要經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生；其議事規(guī)則要由集體成員民主制定；其決策過程要由集體成員民主參與；其決策執(zhí)行要受集體成員民主監(jiān)督。集體成員民主行使集體所有權(quán)的形式就是成員會議或者代表會議。村民委員會組織法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營法等法律雖然也規(guī)定，土地承包經(jīng)營方案及其調(diào)整、村集體經(jīng)濟(jì)項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)方案、村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用、本集體組織以外成員承包經(jīng)營集體土地和其他資源等重大經(jīng)營事項須經(jīng)村民會議討論決定，但由于村民會議的具體制度不完善，有的村民委員會等集體財產(chǎn)管理組織就不召開村民會議，使集體成員難以參與民主決策，使有關(guān)法律規(guī)定流于形式。因此，應(yīng)當(dāng)注重有關(guān)集體成員會議或者代表會議的具體制度建設(shè)，在法律上對集體成員會議的職權(quán)、召集和主持、提案方式、工作程序、議事規(guī)則、集體成員參加成員會議的具體權(quán)利及其行使方式、不召開成員會議或者損害成員民主權(quán)利的法律責(zé)任及其追究途徑等內(nèi)容作出完備的規(guī)定，使集體成員會議或者代表會議成為集體成員民主行使集體所有權(quán)的具體的主體組織制度。

3.完善集體所有權(quán)的民主監(jiān)督制度。集體所有權(quán)是集體成員民主的所有權(quán)，集體成員應(yīng)參與集體所有權(quán)行使的民主決策和民主監(jiān)督。所謂民主監(jiān)督是指，對于集體所有權(quán)行使的管理組織履行對集體財產(chǎn)的管理職責(zé)情況由集體成員民主監(jiān)督，集體成員可以通過參與成員會議或者代表會議的方式行使其民主監(jiān)督權(quán)。但在集體成員會議或其代表會議期間，集體成員個人的力量就難以對村民委員會和村干部行使對集體財產(chǎn)管理職責(zé)的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此，要確保集體成員對集體財產(chǎn)的的民主所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立和完善集體成員對集體財產(chǎn)所有權(quán)行使的民主監(jiān)督組織。建立和完善民主監(jiān)督組織從節(jié)約制度成本考慮也并不需要成立專門民主監(jiān)督組織，只要培育和發(fā)展農(nóng)村民間民主組織即可達(dá)到這一目的。通過培育和發(fā)展農(nóng)村民間民主組織，在村民委員會之外，建立起農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民協(xié)會組織等民間民主組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村民間組織的多元化，這些組織自然就能擔(dān)當(dāng)?shù)闷鹈耖g監(jiān)督的職責(zé)。實(shí)踐證明，在建立了農(nóng)村民間組織多元化的地區(qū)，村民委員會就能受到這些組織的監(jiān)督和制約，從而能夠更好地為農(nóng)民集體利益行使集體所有權(quán)。

（二）完善農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)能

所有權(quán)有“占有、使用、收益、處分”四大基本權(quán)能，集體所有權(quán)主體也應(yīng)具備完整地對集體財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)能。當(dāng)前完善農(nóng)民集體所有權(quán)權(quán)能制度主要有兩方面問題。一是農(nóng)民集體所有權(quán)權(quán)能充分化的問題，這一問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民集體所有權(quán)受國家權(quán)力干涉程度的問題。例如，農(nóng)民集體土地所有權(quán)嚴(yán)格地受到國家權(quán)力的干預(yù)，如法律禁止集體土地所有權(quán)的買賣，對國家建設(shè)用地市場實(shí)行國家土地使用權(quán)的壟斷；禁止集體土地進(jìn)入國家建設(shè)土地使用權(quán)市場。對于國家建設(shè)需要使用集體土地的先由國家征收為國有土地，再由國家通過出讓市場出讓國有土地使用權(quán)。這樣集體土地所有權(quán)的權(quán)能就受到極大的限制，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押，那么在這一方面應(yīng)否擴(kuò)大集體所有權(quán)的權(quán)能呢？這是當(dāng)前應(yīng)該好好研究和認(rèn)真對待的一個問題。在現(xiàn)實(shí)生活中一些地方的集體組織非法出租、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)進(jìn)入建設(shè)用地，有的地方開始進(jìn)行集體土地使用權(quán)直接作為國家建設(shè)用地的試點(diǎn)，在學(xué)術(shù)討論中也有不少學(xué)者主張農(nóng)民集體土地使用權(quán)直接進(jìn)入國家建設(shè)用地市場，主張允許農(nóng)民集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，而且無需國家主管部門的審批。［1］對此，如果單純地從保護(hù)農(nóng)民利益和完善集體所有權(quán)的權(quán)能考慮，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民集體所有權(quán)具有這樣的權(quán)能，但是這一問題關(guān)系著國家農(nóng)業(yè)的特殊保護(hù)政策和對宏觀經(jīng)濟(jì)秩序的調(diào)控政策的實(shí)現(xiàn)，是關(guān)系國家利益和社會整體利益的重大問題，不是簡單的依據(jù)私法自治原則所能解決的。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地使用權(quán)直接進(jìn)入國家建設(shè)用地市場，必須滿足這樣的條件：一是建立了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和國家糧食安全不受威脅；二是國家對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，有更為有效的手段，不再主要運(yùn)用對土地使用權(quán)供給的調(diào)控作為宏觀調(diào)控手段；三是有科學(xué)的土地規(guī)劃制度并能確保集體土地使用權(quán)出讓符合規(guī)劃要求；四是有集體土地使用權(quán)出讓稅收制度，確保國家能夠得到為基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共設(shè)施投資所必需的稅收收入；五是剩余農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)有保障；六是集體所有權(quán)自身制度建設(shè)能夠確保集體土地使用權(quán)出讓的收益為集體成員真正享用，而不被少數(shù)權(quán)力者截流或者侵吞。如果這幾個方面的條件不具備，而輕易放開國家對建設(shè)用地市場的壟斷，允許集體土地使用權(quán)直接進(jìn)入建設(shè)用地市場不僅會損害國家和社會公共利益，而且也會損害農(nóng)民利益。因此，在擴(kuò)大農(nóng)民集體所有權(quán)的處分權(quán)能上要慎重對待，要創(chuàng)造條件并在條件成熟時對農(nóng)民集體所有權(quán)的有關(guān)權(quán)能予以完善。

另一問題是就農(nóng)民集體所有權(quán)自身權(quán)能，在作為所有權(quán)人的集體成員集體和個人之間的權(quán)能分配問題，其實(shí)質(zhì)是正確處理集體成員集體利益和個人利益的關(guān)系問題。農(nóng)民集體所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是一定范圍集體成員的共同所有權(quán)，是成員集體意志和利益與成員個人意志和利益有機(jī)統(tǒng)一的所有權(quán)。［2］集體成員依民主原則行使對所有權(quán)的管理處分權(quán)能，而集體成員個人對集體所有的財產(chǎn)可以行使使用、收益的權(quán)能。因此，集體成員個人對集體土地等財產(chǎn)享有的使用收益權(quán)能是其作為所有權(quán)主體的集體一分子即具有成員資格而直接享有的所有權(quán)權(quán)能。對這一權(quán)能，集體成員依據(jù)其集體成員資格直接享有，在服從成員集體依法進(jìn)行的管理處分的原則下，可以對抗包括集體在內(nèi)的任何人的不法干涉，是個人的獨(dú)立權(quán)利。在這里成員個人享有權(quán)利的依據(jù)是集體成員資格，只要其作為集體所有權(quán)主體的成員資格存在，他就享有權(quán)利，其權(quán)利不可任意剝奪，不受非法干涉。目前我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)與成員個人對集體土地的使用權(quán)是以承包合同為依據(jù)而產(chǎn)生的承包經(jīng)營權(quán)的方式享有的，不是法律規(guī)定由集體所有權(quán)主體直接依據(jù)成員資格賦予成員個人的權(quán)利。因而在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中集體組織往往通過承包合同的訂立和對承包合同的調(diào)整干涉集體成員對集體土地承包經(jīng)營權(quán)的行使甚至以毀約剝奪成員個人的承包經(jīng)營權(quán)。因此，為了強(qiáng)化集體成員對集體土地等財產(chǎn)的使用權(quán)，可以將其使用權(quán)和收益權(quán)的享有依據(jù)直接系于其集體成員資格，而不再是承包合同。由此，集體成員依其集體成員資格享有的對集體土地等財產(chǎn)的使用權(quán)和收益權(quán)能是其同其他成員一起享有集體所有權(quán)的體現(xiàn)，針對不同的客體和經(jīng)濟(jì)活動條件，可以是對集體土地等實(shí)物財產(chǎn)的使用收益權(quán)，也可以是對集體財產(chǎn)的收益份額權(quán)。集體成員對其享有的權(quán)利可以獨(dú)立行使，并可以依法轉(zhuǎn)讓、處分。

（三）強(qiáng)化對農(nóng)民集體所有權(quán)的保護(hù)

當(dāng)前對農(nóng)民集體所有權(quán)的侵害最突出的問題有兩方面：一是國家通過土地征用征收對農(nóng)民集體利益的掠奪。這一方面最突出的問題就是對國家征用農(nóng)民集體土地的目的—公共利益沒有嚴(yán)格的界定，國家公然以公共利益為名為商業(yè)目的大量征收農(nóng)民集體土地，而且對農(nóng)民的補(bǔ)償太低。國家以象征性補(bǔ)償?shù)牡驼魇諆r格將集體土地征為國有土地，以高出征收價格數(shù)十倍的出讓價格出讓給開發(fā)商，開發(fā)商再次高價炒賣，牟取暴利，從而使農(nóng)民的大量土地被掠奪或者征收，土地收益被極大侵吞，農(nóng)民利益被嚴(yán)重?fù)p害。［3］74為此，當(dāng)前要認(rèn)真進(jìn)行國家土地征收制度的改革，首先要嚴(yán)格區(qū)分公共利益目的用地和商業(yè)用地，對公共利益目的的國家建設(shè)用地可以由國家征收，但國家必須給予農(nóng)民充分合理的補(bǔ)償，不得再以低價征收掠奪農(nóng)民利益。對商業(yè)目的土地征收，一方面可以由國家征收出讓給土地使用者，但其土地出讓的收入應(yīng)當(dāng)在交納合理稅收歸國家以外，將出讓收入的大部分以征收價格補(bǔ)償給農(nóng)民集體，也就是說在合理的稅收之外，國家不得官商勾結(jié)賺取農(nóng)民土地收益，賣農(nóng)民的土地發(fā)農(nóng)民的財。另一方面對于商業(yè)目的土地使用，國家應(yīng)盡快創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民集體土地所有者直接同土地使用者進(jìn)行集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，按照一級市場價格直接獲取土地使用權(quán)出讓金，國家只收取合理稅收，不再賺取農(nóng)民集體土地收益。同時應(yīng)改革征地補(bǔ)修分配模式，增強(qiáng)集體可持續(xù)發(fā)展能力。例如在溫州的將軍村，在其土地被征用過程中，他們堅持土地的集體所有權(quán)，在補(bǔ)償辦法上他們更多地爭取非農(nóng)開發(fā)用地返還補(bǔ)償，每征將軍村10畝土地就要給村上返3-5畝非農(nóng)建設(shè)用地，他們以此為資本集體開發(fā)經(jīng)營，以土地資本收益保障村民福利。將軍村成為富裕和和諧的典型村集體。［4］

另一方面對農(nóng)民集體所有權(quán)的侵害主要是集體所有權(quán)的管理主體在行使其管理職責(zé)過程中侵害集體利益。例如有的農(nóng)村基層干部任意處置、侵吞、揮霍集體財產(chǎn)，有的以其行政職權(quán)私自承包或者由其親友承包集體資源和財產(chǎn)謀取利益。有的以其行政職權(quán)為自己或者其親友低價處分受讓集體財產(chǎn)等等。這是因?yàn)榧w所有權(quán)行使的具體制度不完善造成的，除了完善集體所有權(quán)的行使制度，加強(qiáng)集體所有權(quán)行使的民主監(jiān)督外，還要強(qiáng)化對集體所有權(quán)保護(hù)的法律責(zé)任制度。對集體所有權(quán)行使的管理組織及其個人損害集體所有者利益的行為應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任及其責(zé)任追究程序；應(yīng)賦予集體所有權(quán)行使的民主監(jiān)督組織以及集體成員對集體所有權(quán)保護(hù)的訴權(quán)，規(guī)定他們對于侵害集體所有權(quán)的行為有提起訴訟的權(quán)利。

參考文獻(xiàn)：

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［2］韓松.我國農(nóng)民集體所有權(quán)的實(shí)質(zhì)［J］．法律科學(xué)，1992（1）：32-37.

［3］劉小玲.制度變遷中的城鄉(xiāng)土地市場發(fā)育研究［M］．廣州：中山大學(xué)出版社，2005.

［4］李昌平.“明星村”對社會主義新農(nóng)村建設(shè)的示范意義［M］//潘維，賀雪峰.社會主義新農(nóng)村建設(shè)的理論與實(shí)踐.北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2006：23-33.