農(nóng)民非制度性政治參與的原因分析

摘要：農(nóng)民是中國最大的社會群體，當(dāng)前農(nóng)民的非制度性政治參與給政治民主化建設(shè)和社會穩(wěn)定造成了不利的影響，越級上訪、暴力抗政、選舉違規(guī)、宗族干政等現(xiàn)象嚴重地影響了基層政府的工作和建設(shè)，其主要原因在于農(nóng)民參政機制不健全、村民自治制度不完善、基層政府和組織對農(nóng)民權(quán)益的侵害、以及農(nóng)村經(jīng)濟、宗族、農(nóng)民素質(zhì)等因素的影響，因此應(yīng)有針對性的進行改革和完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；政治參與；非制度

中圖分類號：D621文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）04－0015－05

政治參與是指公民試圖影響和推動政治系統(tǒng)決策的活動。［1］廣泛有序的政治參與是現(xiàn)代民主的標(biāo)志，是衡量社會進步的重要指標(biāo)，政治參與的擴大是政治現(xiàn)代化的標(biāo)志。在傳統(tǒng)社會，政府和政治通常只與少數(shù)精英有關(guān)，與此相反，在所有現(xiàn)代工業(yè)國家，盡管合法參與的形式和性質(zhì)各不相同，但這些國家都普遍確認和強調(diào)積極的公民權(quán)原則。［2］中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民是中國最大的社會群體，農(nóng)民的政治參與問題能否得到有效地解決關(guān)系整個社會的穩(wěn)定。自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制以來，農(nóng)民的生活水平有了很大的提升，農(nóng)民的權(quán)利意識開始覺醒，利益意識也有了提高。越來越多的農(nóng)民希望通過參與政治決策來表達自己的利益訴求。國家也為農(nóng)民的政治參與提供了一系列的制度化參與渠道，但是，在農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量的非制度性政治參與的存在給當(dāng)?shù)氐恼沃贫然ㄔO(shè)、民主建設(shè)和社會穩(wěn)定帶來嚴重影響，因此必須引起足夠的重視。

一、農(nóng)民非制度政治參與的表現(xiàn)形式

非制度政治參與是指公民采取憲法、法律、政策允許之外的途徑和渠道參與政治的行為，農(nóng)民非制度政治參與主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）越級上訪

當(dāng)農(nóng)民對上級機關(guān)的政策和條例有不滿情緒時，可以選擇上訪來表達自己的意見。但是上訪有法律規(guī)定的規(guī)則和程序，許多農(nóng)民對此卻不甚了解，或者置之不顧，有的人認為，上訪機關(guān)的規(guī)格越高，自己的問題越能得到解決，越能引起重視，所以在上訪過程中，他們跳過了自己直屬的基層政權(quán)機關(guān)，而選擇上省里，甚至去中央上訪，有的農(nóng)民趁著重大會議召開期間上訪，以期引起重視。另外，有些基層政府或村民自治組織的違規(guī)違法行為侵害了農(nóng)民權(quán)利，農(nóng)民的維權(quán)愿望在該層級無法解決，因此他們會越過基層政府轉(zhuǎn)而求助于上級機關(guān)。越級上訪，干擾了上級機關(guān)的正常工作，造成了不良的政治影響，也無法使農(nóng)民的問題得到真正地解決。

（二）暴力抵抗政府政策和決定

當(dāng)農(nóng)民認為上級機關(guān)的政策有損自己利益，自己受到不公正的待遇時，沒有通過合法的規(guī)則和程序表達自己的意見，而是通過暴力的方式來表達不滿，有的農(nóng)民在某些別有用心的人的煽動下，逞一時之勇，聚眾到政府部門鬧事，某些地區(qū)甚至出現(xiàn)了圍攻鄉(xiāng)政府、毆打政府官員的惡性事件，對社會的安定造成了不良的影響。

（三）基層選舉中的違規(guī)行為

在村委會選舉過程中，有些農(nóng)民為了自己或者與自己親近的人能夠當(dāng)選，用利益誘惑的辦法來拉選票，完全撇開民主選舉的規(guī)則于不顧，對于與自己立場不一樣的競選對手，采取惡意攻擊的方法，如張貼大字報，散布謠言；某些村民為了自己的私利，向當(dāng)選的村干部行賄。這些做法完全有悖于以民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督為核心的村民自治的原則。

（四）家族或宗族勢力干擾基層政權(quán)建設(shè)

在有些地區(qū)，宗族勢力強大，而且呈規(guī)模性，在一村中，某一“大姓”獨大，排擠其他非本家族的人員。在村民選舉中，宗族勢力參與拉選票，試圖使本家族的人員當(dāng)選，在某些地區(qū)，村干部就是某一大家族的代表，他們做出的決策自然向本家族傾斜，對不符合本家族成員利益的決策予以抵制和否決。這些現(xiàn)象嚴重威脅基層政權(quán)建設(shè)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

二、農(nóng)民非制度政治參與的原因分析

任何現(xiàn)象都不是憑空產(chǎn)生的，都有一定的原因所致，農(nóng)民非制度政治參與現(xiàn)象也是如此，筆者認為，其原因主要有以下幾個方面：

（一）農(nóng)民參政機制不健全，利益表達不通暢

我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，農(nóng)民在生活水平提高的同時，權(quán)利和利益意識開始覺醒，要求參與政治的呼聲也越來越高，國家順應(yīng)農(nóng)民的呼聲，也制定了一些農(nóng)民表達利益的制度和渠道，使農(nóng)民可以通過制度化的渠道來表達自己利益訴求。如選舉和被選舉為人大代表的權(quán)利，通過村民自治制度實行自我管理、信訪制度等等。但是，制度建設(shè)有一個逐步完善的過程，面對如今農(nóng)民利益訴求高漲的現(xiàn)狀，制度建設(shè)與之還不能形成一種動態(tài)的平衡關(guān)系，制度短缺的現(xiàn)象仍然存在。當(dāng)農(nóng)民的利益訴求找不到制度性的渠道向上級機關(guān)表達時，積聚的要求就很容易以一種超過法定規(guī)則程序之外的渠道爆發(fā)出來，這便形成了非制度性政治參與。另外，在已經(jīng)制定的一些制度性參與渠道中，仍然存在著一些偏差和與實際相脫節(jié)的情況，如我國的選舉制度并不完善，農(nóng)民代表在各級人大代表中比例太少，這與我國農(nóng)村人口占大多數(shù)的情況不相符。在村民自治方面，許多村委會并不能真正代表農(nóng)民利益，而實際上成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)行機關(guān)，出現(xiàn)了行政化傾向。此外，我國農(nóng)民組織化程度低也影響了他們的利益表達的效果。自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來，農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以家庭為主要單位，農(nóng)戶之間的聯(lián)系較之以前減少了，他們參與政治也是從各自的利益出發(fā)，呈現(xiàn)出高度的分散化。由于他們的低組織化，使得他們難以進行有效的利益表達和利益綜合，影響了利益表達的有效性和力度，比起其他強勢群體，對國家政策的影響力也相對微弱一些，因此政府對農(nóng)民的需求往往并不能做到全面而充分地了解，制定的政策也會出現(xiàn)與農(nóng)村實際相脫節(jié)的情況，因而可能引起農(nóng)民的不滿，引發(fā)他們的非制度參政行為。

（二）經(jīng)濟因素的制約

現(xiàn)代政治學(xué)研究表明，經(jīng)濟發(fā)展水平與政治參與水平成正比關(guān)系，經(jīng)濟水平比較高的人或團體相應(yīng)的社會地位也較高，就有可能獲得更多的政治資源，由于參政的機會比較多，有利于獲得健全的政治知識和技巧，更傾向于用理性的態(tài)度來對待政治參與。由于我國農(nóng)村地區(qū)的相比城市來說，經(jīng)濟還比較低下，農(nóng)民們主要關(guān)心的問題還是生計問題，而對于政治參與他們并不認為是一件必要的事情，即使參與了政治也大多把政治參與當(dāng)成獲取物質(zhì)利益的一種工具性手段。市場經(jīng)濟講究的是平等合作的原則，要求交易雙方講誠信、守法制。但是由于農(nóng)村商品經(jīng)濟不甚發(fā)達，也就不容易催生其所需要的權(quán)利、平等、誠信及法制意識，這種意識的缺失，無疑不利于有序政治參與的發(fā)展，如許多地區(qū)選舉出現(xiàn)的“講人情”，拉選票的情況，正是這種意識缺乏的表現(xiàn)。

計劃經(jīng)濟時代遺留下來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響還很深，東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)之間差距很大，相比城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民的享受的社會福利保障很少，但負擔(dān)卻重了許多，城鎮(zhèn)居民享有最低生活保障，而農(nóng)民如果不勞動就沒有任何生活來源。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟上的不平等導(dǎo)致了他們之間社會地位的不平等以及政治上的不平等，農(nóng)民相比市民享有的政治資源較少，農(nóng)民有被政治邊緣化的危險。同時，由于地理位置偏僻或交通的影響，農(nóng)民對政策信息掌握的靈敏度不夠，這也影響了他們的政治參與水平。農(nóng)民在政治和經(jīng)濟上的弱勢地位，使得農(nóng)民的政治責(zé)任感和政治效能感都比較低，參與政治的積極性不高，而且容易積聚不滿情緒。人們對自己生活狀況滿意與否還會影響他們表達不滿的方式。一般說來，對自己生活狀況滿意的人，往往選擇正常渠道來表達對其他事物的不滿；反之，對自己生活狀況不滿的人，更可能傾向于選擇非制度渠道并以較激烈的方式表達其不滿。［3］因此農(nóng)民通過制度外的途徑來進行政治參與便不難理解。

（三）宗族勢力的影響?yīng)?/p>

宗族是指基本上按男性血緣世系建立起來的，存在某種組織形式和具有宗族色彩的活動，有著一種內(nèi)部認同和外部邊界的社會群體。［4］中國古代社會有“家國同構(gòu)”的色彩，由于生產(chǎn)力水平比較低，農(nóng)民流動性小，家庭是生活的主要基本單位，以血緣關(guān)系為紐帶的宗族是其社會生活的全部，對單個農(nóng)民便有很大的影響力和支配權(quán)。社會主義新中國成立后，人民公社和合作社經(jīng)濟使宗族勢力失去了其賴以存在的基礎(chǔ)，它的影響一度被壓制了下去，但是政治文化最大的特點是延續(xù)性和穩(wěn)定性，人民頭腦中根深蒂固的宗族觀念并沒有消失。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實行后，農(nóng)戶成為具有獨立意識的經(jīng)濟主體，原先高度集中的管理體制被打破了，村級組織對農(nóng)民的調(diào)控能力也下降了。宗族由于有幫助農(nóng)民互助合作的功能，因而其勢力也重新抬頭了，許多非制度政治參與現(xiàn)象的出現(xiàn)與宗族勢力影響的擴大密切相關(guān)，在有些地方，一村為一個“大姓”所控制，為了維護本宗族的利益，他們操縱村委會選舉，通過拉選票、賄賂的手段試圖使本宗族的人當(dāng)選，使得村委會的決策向本宗族傾斜，對于與本宗族立場不一致的人采取報復(fù)手段來進行壓制，影響了民主選舉的公平性。宗族勢力的蔓延，會導(dǎo)致一些盲從的沖動，往往會引發(fā)一些過激行為，一些地方的宗族公開違抗中央和地方政府的政策，甚至圍攻基層政府，便是這種危害性的表現(xiàn)形式。另外，農(nóng)民處于這樣環(huán)境之中也不利于個人民主意識的發(fā)展，更多地會依附于本家族領(lǐng)導(dǎo)人物的決定，這顯然不利于其發(fā)展自主的理性政治參與觀念，而自主理性的觀念正是理性參政所必不可少的。

（四）基層政府和組織對農(nóng)民權(quán)益的侵犯

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村基層組織是國家政策法律的基層輸出機構(gòu)，他們直接面對的是廣大農(nóng)民群眾，他們的行為對農(nóng)民政治參與也會產(chǎn)生直接的影響，有些地方農(nóng)民的非制度政治參與行為，與基層政府和農(nóng)村基層組織的行為失當(dāng)有關(guān)。當(dāng)前中國實行的是壓力型行政體制，上級機關(guān)給下級機關(guān)制定任務(wù)，下級機關(guān)干部的薪酬、晉升與任務(wù)完成情況直接掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家政權(quán)體系中處于基礎(chǔ)地位，對于上級機關(guān)制定的一些政策，他們扮演者執(zhí)行者的角色，但是在現(xiàn)行的行政體制下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了獲得政績，自然會產(chǎn)生對上負責(zé)、對下敷衍的行為，同時在現(xiàn)行的財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了獨立的經(jīng)濟實體，事權(quán)、財權(quán)不統(tǒng)一，為了完成上級的指標(biāo)和任務(wù)，就會出現(xiàn)把壓力轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上的行為，這樣勢必會引發(fā)農(nóng)民的不滿。村委會作為村民自治組織，在法律上是農(nóng)民權(quán)益的代表，但是實際上常常成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機關(guān)，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為侵犯農(nóng)民權(quán)益的時候，不但不能保護農(nóng)民權(quán)益，反而成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫手，這傷害了農(nóng)民的感情，當(dāng)他們的利益訴求在制度性的渠道中得不到申訴時，就會選擇非制度的方式來表達。

一些農(nóng)村基層干部自身素質(zhì)不高，忘記了自己的職責(zé)，行事完全從自身利益出發(fā)，為了滿足自己的貪欲不惜以犧牲農(nóng)民利益為代價，在執(zhí)行上級政策的過程中，處處擺出高人一等的姿態(tài)，對待農(nóng)民作風(fēng)粗暴，不關(guān)心農(nóng)民疾苦，惡化了當(dāng)?shù)氐母扇宏P(guān)系，在這樣一種形式下，農(nóng)民的疾苦無處申訴，就會采取非制度化的方式來表達。［5］

（五）村民自治制度不完善

村民自治就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法保障村民群眾民主權(quán)力的行使，使村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。在村民自治下，村委會成員由農(nóng)民投票產(chǎn)生，對不稱職的村委會成員，農(nóng)民有權(quán)利在下次選舉中罷免。村民自治制度改變了人民公社時期高度集中的農(nóng)村管理體制，是當(dāng)前農(nóng)民政治參與的重要方式。但是，村民自治制度還存在許多不健全不完善之處，影響了農(nóng)民政治參與的積極性。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)把村委會看作自己的行政派出機關(guān)，習(xí)慣于對它定指標(biāo)下命令，干擾村委會的民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督；在村委會直選中，賄選現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，一些人為了能夠當(dāng)選，不惜通過賄賂的方式來獲得選票，而村民民主權(quán)利意識的欠缺往往也使這些人有了可乘之機，這樣的人一旦當(dāng)選成為村委會領(lǐng)導(dǎo)，是不能真正代表村民利益的，這會影響農(nóng)村的干群關(guān)系，削弱農(nóng)民對村民自治的信心；在村民自治中還存在村委會和村黨支部之間關(guān)系不協(xié)調(diào)，“兩委”之間權(quán)力邊界模糊的現(xiàn)象，有的村黨支部過多地干預(yù)村民自治，認為既然黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，那么黨支部就擁有對村里一切事務(wù)的決定權(quán)，村民自治是對自己權(quán)威的一種侵犯，這使得法律規(guī)定的村委會權(quán)利難以得到真正的落實。另一種情況是，有的村委會認為自己是群眾選舉出來的，比由上級任命的村黨支部群眾基礎(chǔ)好，因此權(quán)力應(yīng)該更大，由此完全撇開黨支部，這動搖了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，影響黨在農(nóng)村地區(qū)的權(quán)威。“兩委”之間的矛盾，會對各自的權(quán)威造成削弱，對農(nóng)村的政治社會生活穩(wěn)定造成影響，會給某些非正式權(quán)威的非規(guī)范參與造就可乘之機。村民自治制度作為農(nóng)民主要的政治參與渠道，其存在的許多不完善之處，影響了農(nóng)村的民主化建設(shè)，損害了農(nóng)民通過制度化渠道的參政積極性，這是農(nóng)民非制度性政治參與出現(xiàn)的一個重要原因。

（六）農(nóng)民綜合素質(zhì)較低

農(nóng)民的素質(zhì)狀況主要由傳統(tǒng)政治文化因素和現(xiàn)實教育水平兩方面決定。

隨著改革開放的推行和市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的利益觀和權(quán)利意識得到覺醒，參政要求也開始高漲，這些都是不爭的事實。但是現(xiàn)實的發(fā)展不可能完全撇清歷史遺留因素的影響，中國漫長的封建社會及古老的傳統(tǒng)意識也在現(xiàn)實留下了影子。中國經(jīng)歷了上千年的君主專制時代，缺少民主傳統(tǒng)，農(nóng)民在歷史上長期處于被剝削的地位，但是在朝代的更替點上又會很容易被發(fā)動起來成為改朝換代的工具。新中國建立后，農(nóng)民翻身作了主人，但是傳統(tǒng)心理的遺留不可能一下子消除，更多的只是傳統(tǒng)意義上的“子民”，而非現(xiàn)代憲政意義上的“公民”，民主意識還沒有充分發(fā)展起來，認為政治只是為官之人的事，自己人微言輕，起不了什么作用，自己的利益受了損害，首先想到的是能有“清官”幫自己出頭，而較少想到拿起法律或制度的武器來捍衛(wèi)自己正當(dāng)權(quán)利。但另一個極端方面就是農(nóng)民又很容易被鼓動起來，通過非制度甚至于暴力的方式來參與政治，爭奪權(quán)利。農(nóng)民徘徊于“順民”和“暴民”之間，而難于找到一個理性的平衡點對對待政治生活。

從現(xiàn)實的教育狀況來看，占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民文化素質(zhì)不高，受教育程度低，在有的地區(qū)甚至還有許多文盲的存在。教育水平與政治參與之間呈正相關(guān)關(guān)系，受教育水平高的人，政治知識比較豐富，掌握的政治技巧也比較全面，政治技能感和政治功效感都比較高，也較少會采取激進的方式來對待政治參與。農(nóng)民自身文化素質(zhì)的欠缺，也影響到他們參與政治的方式。由于掌握的政治資源比較少，參政技能不夠，許多農(nóng)民沒有認識到參政是他們應(yīng)該享有的權(quán)利，對于怎樣才是合法的制度化的參政不甚了解，當(dāng)采取非制度化的方式表達自己利益訴求時，也沒有意識到自己這樣的行為是非法的，會對社會造成多大的不利影響。

三、減少農(nóng)民非制度性政治參與的途徑與方法

（一）加強制度建設(shè)，健全農(nóng)民參政機制

健全的政治參與機制，是有序政治參與的前提。要減少農(nóng)民非制度性政治參與，首先就要從制度建設(shè)入手，人民代表大會制度和村民自治制度作為農(nóng)民參政的主要渠道，應(yīng)該不斷地加以完善，在人大制度方面，健全代表候選人提名制度，增加農(nóng)民代表的比例，嚴格執(zhí)行選舉法和人民代表大會組織法，保證選出的農(nóng)民代表能真正做到為農(nóng)民說話，替農(nóng)民辦事；在村民自治方面，要完善村民自治制度，規(guī)范村自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系，避免村委會的過度行政化傾向。要對村委會直選中的賄選現(xiàn)象進行規(guī)范，并在法律上做出明確的規(guī)定。要理順村委會與黨支部的關(guān)系，使兩者協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，完善市場經(jīng)濟，提高農(nóng)民生活水平

經(jīng)濟決定政治，只有當(dāng)農(nóng)民的生活水平提高了，才有時間和精力去參與政治，經(jīng)濟水平提高了，也有助于提高教育質(zhì)量，使農(nóng)民的政治參與趨向于理性化。因此，要發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟，根據(jù)市場的要求調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，國家政策要向農(nóng)業(yè)地區(qū)傾斜，加大對農(nóng)村的資金、技術(shù)和人才投入，搞好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距。只有使農(nóng)民真正得到實惠，才能使他們積極投入到與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)中去，同時也能增強農(nóng)民對國家的認同，選擇理性制度化的方式來表達自己的政治經(jīng)濟訴求。

（三）消除宗族觀念對農(nóng)民政治參與的不利影響?yīng)?/p>

宗族觀念雖然在組織農(nóng)民經(jīng)濟生產(chǎn)，幫助農(nóng)民互助方面有一定的積極作用，但它它畢竟是封建社會的產(chǎn)物，對現(xiàn)代民主觀念的培育和理性參政意識的發(fā)展起到了很大的消極作用，因此對它的消極影響我們應(yīng)該努力加以消除。宗族觀念既然是上千年封建意識的沉淀，那么要向在短時期內(nèi)消除是不可能的，所以應(yīng)該從多方面入手，消除其賴以發(fā)展的壞境。要加強農(nóng)村的社會保障工作，加大對農(nóng)村社會保障工作的投入，減少農(nóng)民對宗族組織的依賴；要減少限制農(nóng)民自由流動的歧視性政策，加快農(nóng)民流動，維護農(nóng)民進城務(wù)工人員的合法權(quán)益，農(nóng)民流動的加快有利于減少保守封閉意識，使宗族組織對成員的控制力減弱；要完善村民自治的立法工作，一些宗族組織之所以能介入基層政權(quán)，干涉村民自治的有序進行，正是由于法律上的不健全，為它們的侵入留下了可趁之機。

（四）發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，提高農(nóng)民素質(zhì)

列寧曾明確指出：文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。［6］一個國家的文化水平如何，將直接影響到這個國家的民主政治建設(shè)。只有受過良好教育的公民，才更傾向于規(guī)范化、制度化的政治參與，才擁有更多的參政技巧，因此要減少農(nóng)民非制度性政治參與現(xiàn)象，發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，提高農(nóng)民素質(zhì)至關(guān)重要，只有這樣才能培養(yǎng)和塑造高素質(zhì)的理性農(nóng)民，要加大對農(nóng)村教育事業(yè)的投入，及時的向農(nóng)民宣傳社會主義新思潮、新觀念；加強對農(nóng)民的法律意識教育和民主意識教育，以增強農(nóng)民的民主意識和理性參政觀念；要重視在農(nóng)村地區(qū)傳播政治科學(xué)知識，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)政治文化的消極方面對農(nóng)民的不利影響。

參考文獻：

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