關(guān)于建立我國西部生態(tài)林補(bǔ)償制度的思考

摘 要：近年來我國生態(tài)環(huán)境不斷惡化，西部生態(tài)問題更加突出。我國政府為盡快改善生態(tài)環(huán)境，相繼制定出了退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策?，F(xiàn)雖有《退耕還林條例》等法律規(guī)范做保障，但由于該制度的缺陷，退耕農(nóng)的利益得不到充分實(shí)現(xiàn)，該政策的實(shí)施出現(xiàn)了種種障礙。主要問題是補(bǔ)償期限不合理、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，沒有建立完善的生態(tài)林補(bǔ)償制度。本文結(jié)合我國西部生態(tài)實(shí)際，分析了該政策的缺陷，并從補(bǔ)償?shù)脑瓌t、性質(zhì)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程度、方式等六個(gè)方面對建立完善的生態(tài)林補(bǔ)償制度作出簡要的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：西部；退耕還林；經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策；缺陷；生態(tài)林補(bǔ)償制度

中圖分類號：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）02－0097－03

西部生態(tài)建設(shè)在我國的生態(tài)建設(shè)事業(yè)中占很大比重。由于西部本身的地理?xiàng)l件、氣候條件及自然生態(tài)條件，如海拔高、干旱少雨、土地貧瘠、沙漠荒漠化嚴(yán)重、植物生長發(fā)育周期長等，還有西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，人們環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng)，濫砍濫伐現(xiàn)象嚴(yán)重，致使西部生態(tài)條件的改善存在較多困難。

在積極推進(jìn)退耕還林工程的過程中，國家出臺(tái)了一系列經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策，包括2000年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見》、2002年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》以及2003年1月20日施行的《退耕還林條例》等。主要包括：（一）國家按照核定的退耕還林實(shí)際面積，向退耕農(nóng)提供糧食補(bǔ)助、生活補(bǔ)助費(fèi)和種苗造林補(bǔ)助費(fèi)。（二）規(guī)定了退耕土地還林的補(bǔ)助期限。（三）尚未承包到戶的坡耕地退耕還林的，以及納入退耕還林規(guī)劃的宜林荒山荒地造林，只享受50元種苗造林費(fèi)。（四）國家保護(hù)退耕還林者享有退耕土地上的林木所有權(quán)。

然而，退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策的實(shí)施沒有讓退耕農(nóng)得到更多的實(shí)惠，其生活狀況依舊令人擔(dān)憂，牛玉琴、石光銀就是典型事例。

一、現(xiàn)行退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策的缺陷

國家作為政策的制定者，關(guān)注的是退耕還林所帶來的生態(tài)效益和社會(huì)效益，而退耕農(nóng)更多考慮了個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的得失。雖然國家有糧食或現(xiàn)金補(bǔ)助，但補(bǔ)償數(shù)量難以解決農(nóng)民的生計(jì)問題。在經(jīng)濟(jì)落后的西部地區(qū)，這種人地矛盾更為突出。可以說，國家的制度安排忽視了對退耕農(nóng)基本經(jīng)濟(jì)利益的保障，退耕農(nóng)保障自身經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)與政府追求生態(tài)效益目標(biāo)相互沖突，現(xiàn)行的退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制存在制度缺陷。

（一）補(bǔ)助期限的規(guī)定缺乏一定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和理論基礎(chǔ)

1.補(bǔ)助期限的規(guī)定缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)。根據(jù)現(xiàn)行的退耕還林政策，生態(tài)林的補(bǔ)助期限是5-8年，這一期限是否合理？8年后這些退耕農(nóng)的利益誰來保障？比如，黃河中上游地區(qū)干旱少雨、土地貧瘠、樹木成活率低、生長緩慢，速生楊樹、松樹至少需要10年才能長成用材林；在西部一些石漠化、高海拔的地方，林木生長則更加緩慢，5-8年之內(nèi)退耕農(nóng)不可能就退耕林取得收益。在退耕農(nóng)還未取得穩(wěn)定的收益來源時(shí)，停止補(bǔ)助會(huì)使有些退耕農(nóng)失去最基本的生活保障。加之我國《森林法》規(guī)定，生態(tài)林不能隨意砍伐，必須經(jīng)林業(yè)部門批準(zhǔn)后限額采伐。在現(xiàn)行退耕還林政策要求退耕林80%必須是生態(tài)林的情況下，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)無疑將更加困難。

2.補(bǔ)助期限的規(guī)定缺乏理論基礎(chǔ)。從行為科學(xué)的角度來分析，退耕農(nóng)要解決溫飽問題，是最低層次的生理需求；而退耕還林工程是為了取得保持水土、凈化空氣等社會(huì)效益，是一種稍高層次的社會(huì)需求。那么，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，退耕農(nóng)的生理需求理應(yīng)首先得到滿足，然后再考慮生態(tài)建設(shè)這一社會(huì)需求。否則，退耕農(nóng)的溫飽問題解決不了，毀林復(fù)耕將成為必然。因此，國家有責(zé)任長期地補(bǔ)償退耕農(nóng)犧牲賴以生存的土地而造成的經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)適當(dāng)考慮對補(bǔ)助期限的調(diào)整。

（二）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)缺乏公平性和科學(xué)性

1.補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)缺乏公平性。退耕還林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償區(qū)域分為長江流域及南方地區(qū)和黃河流域及北方地區(qū)兩大區(qū)域。長江流域及南方地區(qū)統(tǒng)一執(zhí)行每年每公頃2 250公斤糧食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，黃河流域及北方地區(qū)統(tǒng)一執(zhí)行每年每公頃1 500公斤糧食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) ，這種“一刀切”的做法顯失公平性，造成退耕農(nóng)間事實(shí)上的分配不公，不利于退耕農(nóng)積極性的發(fā)揮。

2.補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，生態(tài)林作為一種公共品，它的提供者不能依靠價(jià)格制度對消費(fèi)行為加以控制，無法通過市場機(jī)制獲取任何收益，由個(gè)人來提供是不合適的。退耕還林這項(xiàng)本應(yīng)由國家提供公共品的政策，卻以私人承包制為基礎(chǔ)，由退耕農(nóng)扮演了公共品的提供者，他們難以從其他私人那里得到任何收益，也不能通過市場機(jī)制就其生態(tài)林所產(chǎn)生的正外部性得到任何收益。因此經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)高于原本種植農(nóng)作物所獲得的收益，保證農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入不致發(fā)生顯著的下降，才能激勵(lì)退耕農(nóng)栽種的積極性，才能借私人力量達(dá)到既定的生態(tài)環(huán)保目標(biāo)。另外現(xiàn)行退耕還林政策將種苗造林補(bǔ)助費(fèi)確定為每年每畝50元，這樣的規(guī)定也缺乏科學(xué)性。它未考慮地區(qū)間自然條件差異與市場價(jià)格差異，總體標(biāo)準(zhǔn)偏低。我國西北部地區(qū)由于受干旱因素的影響，天然降雨量不足，幼苗存活率低，如陜北地區(qū)造林成活率僅為20%-40%，很難做到一次性達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，需要多次補(bǔ)種。而且在實(shí)際操作中，種苗造林補(bǔ)助費(fèi)沒有發(fā)放給還林者，而是通常由地方林業(yè)部門利用種苗造林補(bǔ)助費(fèi)統(tǒng)一購買、供應(yīng)種苗，這種做法不能保證種苗費(fèi)全部到位及林種的多樣性和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

二、退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策的改革

退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策的實(shí)施使一些退耕農(nóng)的生活出現(xiàn)貧困加劇的狀態(tài)，缺陷日益凸現(xiàn)。改革這一政策勢在必行，目前改革的最佳途徑就是建立完善的生態(tài)林補(bǔ)償制度。

（一）養(yǎng)護(hù)者受益原則的確立

養(yǎng)護(hù)者受益是指自然人、法人或非法人組織，以治污、造林和改善植被為目的，并以契約或?qū)嶋H占有并施以具體行為的方式，對嚴(yán)重污染、損毀或可能遭受嚴(yán)重破壞，危害生存的自然生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理和投資，經(jīng)確認(rèn)、評估或交易享有獲得相應(yīng)報(bào)酬的權(quán)利，而相關(guān)責(zé)任單位及個(gè)人均不得以未經(jīng)許可為由，拒絕履行支付他人代為治污和綠化的勞動(dòng)報(bào)酬的義務(wù)。退耕農(nóng)在能得到足夠的物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)條件下，才會(huì)腳踏實(shí)地完成退耕還林，若國家隨意取消補(bǔ)助或補(bǔ)助不足時(shí)，退耕農(nóng)必將毀林復(fù)耕。這一原則從法律上保障退耕農(nóng)長期的生存條件和切身利益，在利益的驅(qū)動(dòng)下，自然人、法人或非法人組織會(huì)積極地治理污染、保護(hù)資源，由此達(dá)到利己與利他、利益追求與環(huán)境保護(hù)相一致的雙贏局面。

（二）明晰補(bǔ)償性質(zhì)

現(xiàn)行退耕還林政策的一個(gè)明顯弊端是退耕農(nóng)雖然享有生態(tài)林的所有權(quán)，但卻缺乏林木的處置權(quán)，也就是說，退耕農(nóng)享有不完整的所有權(quán)。筆者認(rèn)為，這種補(bǔ)償一方面應(yīng)包括國家委托退耕農(nóng)勞作的費(fèi)用及糧食、生活補(bǔ)助；另一方面應(yīng)包括由國家支付的對生態(tài)林所產(chǎn)生的正外部性補(bǔ)償 。首先，從法律的角度看，國家與退耕農(nóng)之間的關(guān)系可被視為“委托與被委托”的關(guān)系，即國家作為生態(tài)林的所有者與提供者委托退耕農(nóng)植樹造林，與退耕農(nóng)補(bǔ)償是一種法律上的義務(wù)；同時(shí)，退耕農(nóng)在自己原有的耕地上或荒山、荒漠上為了社會(huì)的整體生態(tài)利益辛勤勞作，響應(yīng)國家政策，無法種植糧食和經(jīng)濟(jì)作物，國家對其支付相應(yīng)的勞務(wù)費(fèi)和糧食補(bǔ)助是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，現(xiàn)行政策應(yīng)將勞務(wù)費(fèi)用包括進(jìn)來。其次，還林主要功能就是保護(hù)環(huán)境，退耕農(nóng)的勞作有著明顯的正外部性。要把這種正外部性內(nèi)部化，就需要國家作為社會(huì)的代表對退耕農(nóng)進(jìn)行補(bǔ)償，使他們投入的人力、物力、財(cái)力成本與最終的收益平衡。

（三）補(bǔ)償范圍的設(shè)定

現(xiàn)行退耕還林補(bǔ)償是國家針對退耕農(nóng)所種植的生態(tài)林，從退耕農(nóng)那里取得林木所有權(quán)后對退耕農(nóng)的所有權(quán)移轉(zhuǎn)的補(bǔ)償。在此情況下，補(bǔ)償?shù)姆秶敲鞔_的，即對退耕農(nóng)所種植的所有林木一概加以補(bǔ)償，不論是什么林木，也不論林木的生長情況如何（鑒于各地區(qū)自然條件、氣候條件有差異），只要成活都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償。

（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)切合實(shí)際

生態(tài)林不僅產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，重要的是還具有保護(hù)環(huán)境的生態(tài)價(jià)值。如果僅就林木的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償而忽視其生態(tài)價(jià)值，則林木所有權(quán)人的受益低，不利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民植樹造林的積極性；如果僅就其生態(tài)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，則會(huì)偏離補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)，無法科學(xué)合理地反映生態(tài)林的真實(shí)價(jià)值。因此，應(yīng)兼顧生態(tài)林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，確定一個(gè)合理適當(dāng)?shù)臄?shù)額進(jìn)行補(bǔ)償。另外，各地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有差異，不能所有地區(qū)一刀切，不區(qū)分各地的自然、地理、氣候等現(xiàn)實(shí)條件，不區(qū)分還林的質(zhì)量，這樣的補(bǔ)償方式無法體現(xiàn)退耕農(nóng)種植還林的勞動(dòng)價(jià)值。

（五）補(bǔ)償程序依法進(jìn)行

根據(jù)我國《森林法》的有關(guān)規(guī)定，國家對林木所有權(quán)人的補(bǔ)償應(yīng)依照下列程序進(jìn)行：

1.申請?？梢杂闪帜舅袡?quán)人發(fā)起，也可以由國家依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行。其中前者更能督促林木所有人積極主動(dòng)地行使自己的權(quán)利，也可適當(dāng)減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.審查。國家有關(guān)部門對林木所有權(quán)人申請的審查，包括審查申請人是否是生態(tài)林木的所有權(quán)人、其申請的補(bǔ)償范圍是否合理等。

3.補(bǔ)償。對于審查合格的，由國家按照預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體的補(bǔ)償。

（六）補(bǔ)償方式靈活多樣

退耕還林的公益性決定其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源必須以國家投入為主，但退耕還林工程的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是一筆龐大的開支，國家財(cái)政資金畢竟有限，不可能一味地投入到生態(tài)補(bǔ)償工程中來。有些學(xué)者提出的購買生態(tài)林制度在目前經(jīng)濟(jì)條件下是不可行的。

為了保持經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)难永m(xù)性，在摒棄其補(bǔ)償期限、依靠國家財(cái)政撥款的同時(shí)，還可以從以下兩方面入手：

首先，直接途徑就是征收生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)。即通過政府的宏觀調(diào)控，向生態(tài)林正外部性的受益者——非退耕農(nóng)的生態(tài)效益享受者（包括東部地區(qū)）征收一定的稅或費(fèi)，直接對退耕農(nóng)進(jìn)行補(bǔ)償 。我國財(cái)政部、國家林業(yè)局已于2004年10月21日出臺(tái)了《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，不過該辦法還是存在了一些不足，有待改進(jìn)。

其次，采用間接途徑，積極發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，增加退耕農(nóng)收入。大力發(fā)展非種植業(yè)和非農(nóng)業(yè)，如加工業(yè)、服務(wù)業(yè)，改善退耕地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加退耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入，提高生活水平，斷開退耕農(nóng)對退耕地的依賴性，給退耕農(nóng)帶來更多的收入和更多的就業(yè)空間。

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