政府幫助民工討要工資的法經(jīng)濟學(xué)分析

摘 要：以法經(jīng)濟學(xué)的分析方法，闡釋民工討薪面臨的問題與困境：訴累的客觀存在、集體行動的困境、搭便車與巨大的交易成本導(dǎo)致民工自發(fā)討薪的激勵不足與高昂的司法成本，這在一定程度上導(dǎo)致社會的動蕩；分析了政府幫民工討薪的合理性：政府的討薪反映了私權(quán)的不足與公權(quán)的救濟，具有規(guī)模經(jīng)濟與公共產(chǎn)品的特征，是效率與公平的有機結(jié)合，也是對勞動力市場失靈的規(guī)制；最后，從立法、行政、司法和普法方面探討了民工工資及時支付的長效機制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：各級政府；農(nóng)民工；公權(quán)的救濟；勞動力市場失靈；法經(jīng)濟學(xué)分析

中圖分類號：D922.51 文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）02－0089－08

民工討薪面臨訴累、集體行動的困境、搭便車與巨大的交易成本的困境，導(dǎo)致民工自發(fā)討薪類似于公共產(chǎn)品一樣的供給不足，即使是自發(fā)的討薪訴訟，也會因為高昂的司法成本而望而止步。在這樣的一種困境下，我們常?？吹?，有的民工因為討要不到工資而揚言跳樓自殺或者作出其他過激行為。溫家寶總理出面為民工討要工資，絕對不是一個偶然的巧合，恰恰是一種政府幫助民工討薪制度安排的一種信號。按照法學(xué)理論，民工與企業(yè)的關(guān)系是勞動合同關(guān)系，而這種關(guān)系是一種私權(quán)的關(guān)系，這既不存在自然壟斷、外部性，也不存在產(chǎn)權(quán)或者責任不清的問題。一個合理的解釋是政府如果對自發(fā)的勞動秩序和勞動力市場不予恰當?shù)母深A(yù)的話，也會發(fā)生勞動力市場的失靈（比如，民工拿不到工資，導(dǎo)致對未來的預(yù)期下降，勞動供給下降。導(dǎo)致企業(yè)用工不足，減產(chǎn)或者虧損，在這種困境下，有可能信譽好的企業(yè)也招工不足，產(chǎn)量下降。最后導(dǎo)致政府的稅收下降，社會動蕩）。由此，政府為民工討薪，也是對市場失靈的規(guī)制。傳統(tǒng)對法經(jīng)濟學(xué)的“工具理性主義”或者“唯效率主義”的批判在政府幫助民工討薪的法經(jīng)濟學(xué)分析中應(yīng)該少一點，因為政府幫民工討薪恰恰是對效率與公平的全面的追求。由此，政府的效率性導(dǎo)向在本文的分析中本身就包含了對平等的追求。民工作為一個弱勢群體，其討薪面臨巨大的司法成本、組織成本以及可能的集體行動的困境。政府的討薪行為則具有規(guī)模經(jīng)濟與公共產(chǎn)品的特征，這既可以極大地降低司法成本，解決民工自發(fā)的討薪行為的不足，是私權(quán)的不足性與公權(quán)救濟性的體現(xiàn)，政府干預(yù)實際上是一個勞動契約的強制執(zhí)行問題。由于我國農(nóng)村剩余勞動力太多，再加上我國勞動力市場發(fā)育的不成熟。因此，企業(yè)對招工沒有什么后顧之憂，在用工上存在違法問題。從理論上來說聲譽好的企業(yè)，民工干活的積極性會高一些，招工也容易一點；而聲譽差的企業(yè)則招工可能難一點。但是由于企業(yè)的聲譽對大多數(shù)民工來說是嚴重的信息不對稱，因此，單純依靠市場的自發(fā)演化對勞動市場秩序的維護是遠遠不夠的?；诖?，本文的重點是分析政府討薪的合理性與長效機制的建立，其重要意義還在于這個問題的解決有利于我國大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、城市化的推進與和諧社會的建設(shè)。最后，從立法、行政、司法和普法的角度來探討長效機制的建立。

一、民工討薪面臨的困難與問題

（一）民工討薪的成本收益分析

民工與企業(yè)之間形成的是一種勞動關(guān)系，企業(yè)拖欠工資的行為又屬于勞動爭議。目前我國的勞動爭議的處理是“一調(diào)一裁二審”的繁雜程序，這樣的程序所需要的漫長的時間自不待言。就拿進入民事程序案件來說，案件的訴訟費用包括案件受理費和其他費用。案件受理費，最高人民法院定了統(tǒng)一的標準。但是對于其他訴訟費用沒有做非常具體的可操作的規(guī)定，這就給法院留下很大的自由裁量權(quán)的范圍，在司法實踐中很多法院在收取其他費用的問題上也是就高不就低，加大了當事人的訴訟成本。由于民工法律知識的欠缺以及一定程度司法權(quán)力尋租、低下的司法效率、行政機關(guān)對司法活動的干涉都可能加重訴訟的成本和難度。我國的法律援助制度還不太健全，法律援助主要是刑事案件，有很多的勞動糾紛案件，民工由于請不起律師而又不懂法律而放棄。如果建立完善的法律援助制度，也許會減輕當事人的經(jīng)濟負擔和訴累。民工作為一個理性人，他對欠薪企業(yè)的起訴行為也有一個利潤最大化的計算過程，如果成本大于收益而又沒有絕對的把握，他也許會放棄訴訟的。即使是起訴而且勝訴了，也存在一個申請執(zhí)行的問題，而申請執(zhí)行需要時間和成本，需要介入執(zhí)行程序，而能否最終被執(zhí)行回來，還存在很大的不確定性。由此，民工的討薪行為，一般不會采取公力救濟，而是采取私力救濟（比如協(xié)商、調(diào)解、利用黑社會勢力解決或者采取其他過激行為等）。

（二）集體行動的困境

民工與企業(yè)之間的關(guān)系是勞動法律關(guān)系，大多數(shù)民工的討薪主要就是要回自己的工錢，而沒有其他比如賠禮道歉的要求，也不是為了個人名譽或者其他非經(jīng)濟利益的考慮，民工是否討薪以及采取什么方式討薪主要根據(jù)討薪的成本收益對比來定的，所以對民工討債行為的假設(shè)，基本上滿足經(jīng)濟人假設(shè)的條件。因此，用奧爾森集體行動的邏輯理論或者塔洛克的革命理論的分析具有可行性。一般來說，在同一個工地上班的民工，單個民工很難對索要工資給付請求的勝訴結(jié)果具有完全的排他性。盡管從法理上來說，每個民工與老板之間是獨立的勞動法律關(guān)系，但是從實際老看，如果一個民工的討要工資的請求獲得成功，那么其他沒有請求的民工也會獲得成功。但是對于具體的那個討薪民工個人來說，其面臨的成本確實是明顯的。首先是時間成本，其次是打擊報復(fù)的成本，訴訟成本以及以后都會因為這個人具有很強的維權(quán)意識而得不到企業(yè)的雇傭的風險成本。奧爾森教授首先對利益作了分類，“相容性的”和“排他性的”，由此集團也分為相容性集團和排他性集團的利益。［1］5-8奧爾森教授認為，相容性集團有可能實現(xiàn)集體的共同利益，但這只是一種可能。因為它還繞不開集團成員的“搭便車”傾向問題，還是要解決集體與個人之間利益關(guān)系問題。為此，奧爾森教授設(shè)計出了一種“動力機制”——有選擇性的激勵。這種激勵之所以說是選擇性的，是因為它要求對集團的每一個成員區(qū)別對待，“賞罰分明”。它包括正面的激勵和反面的懲罰。具體是，對于那些為集體利益的增加作出貢獻的個人，除了使他能獲得正常的集體利益的一個份額以外，再給他一份額外的收益，如額外的獎金、紅利或榮譽等；而懲罰就是制訂出一套使個人行為應(yīng)該與集體利益相一致的規(guī)章制度，一旦某個成員違背，就對之進行罰款、通報批評或開除乃至法辦等。但是對于民工討薪的激勵性措施來說，由于民工的組織是一種相對松散的組織，很難進行具體的磋商。大多數(shù)民工都是來自于不同的地方，他們的合作是暫時的。即使是大家都同意推薦某一個人，這個人也會擔心下次難以被招聘而拒絕擔當，因此激勵性的措施本身難以落實；對于沒有積極討薪的民工來說，又難以進行懲罰性措施，因為他沒有積極地討薪不過是對自己權(quán)利的放棄或者漠視，這既沒有違法，也沒有違約。因此無論是國家還是個人都沒有權(quán)利對不主動索債的人進行選擇性的懲罰。要想讓個人的理性轉(zhuǎn)化為集體的理性，必須要有選擇性激勵措施或者選擇性懲罰措施，可是這樣的措施至少在目前情況下難以產(chǎn)生，因此政府就應(yīng)該主動承擔起討薪的義務(wù)來。奧爾森的基本結(jié)論是：小集團比大集團更容易組織起集體行動；具有選擇性的激勵機制的集團比沒有這種機制的集團更容易組織起集體行動。本文參照奧爾森的邏輯，但是并沒有適用奧爾森的模型。假設(shè)民工索討薪公益訴訟成本的函數(shù)表示為C=f(F， S，T，J)，收益函數(shù)為R=f(P，H)。這里C代表訴訟的成本函數(shù)；F代表訴訟費用（包括案件受理費、司法鑒定費用、申請執(zhí)行的費用和人民法院規(guī)定的其他費用、以及律師費用等的總稱；S代表訴訟的周期（包括案件決定是否受理、判決或者裁定作出的期間）；T 代表交易成本；J代表判決結(jié)果的公平程度。顯然，訴訟成本與訴訟費用、訴訟周期成正比，與判決結(jié)果的公平度成反比。即訴訟費用越小、訴訟周期越短、判決結(jié)果越公正，訴訟的成本越小。R代表判決的收益，P代表判決勝訴的概率，H代表判決賠償?shù)臄?shù)額。原告勝訴的概率以及獲得的賠償數(shù)額受到以下幾個方面的影響：證據(jù)的充分性、法官自由裁量權(quán)大小、法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)、思想素質(zhì)、欠薪企業(yè)的尋租程度、地方保護主義的干預(yù)程度。那么，民工討薪公益訴訟群體的預(yù)期純收益（可以認為是起訴的利潤）為Q= R - C = ［f(P，H) - f(F，S，T，J)］。每個人的預(yù)期收益為：［f(P，H) - f(F，T，S，J)］/n，而且n越大，個人的預(yù)期收益越小。直觀地，隨著受害人的增加，相對于每個人的收益就越來越小，也就意味著個人參加公益訴訟的動機隨著人數(shù)的增加而稀釋或者減弱。正如“除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照它們共同的利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)它們共同的利益或集團的利益。”［2］按照塔洛克①的革命模型，令R表示潛在的革命性反應(yīng)，B是革命勝利后新政權(quán)的公共物品帶來的利益（正值或負值），P是個人參加革命將導(dǎo)致成功的概率，D是參加者從參加革命中得到的私人利益，C是參加革命的成本。塔洛克用下列方程表示革命行為：R=BP+D-C。根據(jù)這個方程，如果R是正值，這個人就參加革命；相反，如果R是負值，他就反對革命。塔洛克認為，還可以根據(jù)R的大小來判斷這個人參加革命的積極性，R愈大，一個人參加革命的積極性就越高；R越小，一個人參加革命的積極性就越低。如果假定典型的革命看作是一種公共物品，把他參加革命對革命勝利與否影響的概率為p，那么個人將根據(jù)私人受益和風險做出是否參加革命的決策。如果我們把單個民工的討薪行為比作一種“革命”的話，那么這樣的革命成果卻不能排除沒有參加討薪的民工。那么，討薪民工獲得的收益是BP+D-C，而沒有討薪的人則是BP+D，這很明顯，沒有討薪的民工的收益要大于討薪的民工，由此導(dǎo)致大家的互相等待與搭便車，也驗證了集體的沉默與無奈。

（三）民工自身身份、素質(zhì)與舉證責任

農(nóng)民工在身份上是農(nóng)民，在地域上屬于外地人，在城鄉(xiāng)關(guān)系的分析中又屬于農(nóng)村人。而根據(jù)法院審理管轄的一般規(guī)定：一般的民事案件由被告所在地的法院管轄。相對而言，欠薪企業(yè)屬于本地人，更有可能與法院保持關(guān)系而取得有利的判決；而農(nóng)民工作為外地人的身份意味著農(nóng)民工要打官司則必須來回奔波于老家與外地的打工城市之間，其中的時間成本、住宿費用和交通費用是一筆很大的開支；農(nóng)民工自身的法律知識以及文化知識的普遍偏低導(dǎo)致他們需要更多的法律搜尋費用；而勞動力買方市場的形成導(dǎo)致很多民工不敢與企業(yè)簽定勞動合同，或者簽定很不平等的勞動合同，因為很多用人單位很苛刻，你如果簽訂勞動合同的話，他就不要你，因此，很多民工為了找到工作，干脆放棄了簽訂勞動合同。這將導(dǎo)致進入司法程序的農(nóng)民工很難舉出證明力很強的證據(jù)，特別是書證，如勞動合同，有的甚至拿不出證據(jù)（書證），而只能采取人證的形式。但是由于我國證人制度的不太完善也使得當事人的訴累加重。比如民事訴訟法規(guī)定“證人有作證的義務(wù)”，但是并沒有規(guī)定證人不作證所帶來的法律后果。因此，有很多證人出于各種考慮而不去作證。當事人由于受到“誰主張，誰舉證”規(guī)定的約束，由于證據(jù)的不足，有時候只能放棄訴訟或者接受不利的判決結(jié)果。

（四）民工討薪不成的社會危害

由于矛盾得不到及時的解決，訴訟周期的太長，從而可能會使本來很小的問題轉(zhuǎn)化為更大的問題。此外，在民工起訴索要工資的侯還可能發(fā)生司法尋租與租的耗散，面對繁雜的司法程序和高昂的司法成本以及可能的錯誤判決，導(dǎo)致司法公信的喪失。也正是因為民工索債的成本大于收益，因此給企業(yè)“理性”的欠薪行為埋下了伏筆（反正我知道你不會起訴，我干脆拖著不給）。一個小小的債務(wù)關(guān)系、勞資糾紛關(guān)系可能演化為刑事案件，造成更大的社會危害。經(jīng)常報道有民工為討工資而威脅跳樓、上訪的、自殺的。從小的方面來說，過激行為帶來局部地區(qū)的交通堵塞、警力緊張，從大的方面來說則影響社會穩(wěn)定和就業(yè)市場。更可惜的是，這么多警力的支出，僅僅是為了防止自殺，救命的意義固然重大。但是，如果用跳樓的時間去干活，有限的警力去處理更為嚴重的刑事案件的話，社會財富和社會秩序豈不更多更好?糾紛達不到解決的直接后果是對對方當事人的更大的仇恨與矛盾，甚至于對司法機關(guān)本身的不信任與怨言，間接后果是更多的上訴、申訴、上訪的成本以及國家處理這些活動的成本。因此，包括司法機關(guān)在內(nèi)的全社會要及時化解與減緩各種社會矛盾與糾紛，落實科學(xué)發(fā)展觀，為建設(shè)社會主義和諧社會營造良好的社會氛圍。

二、政府幫助民工討薪的合理性與應(yīng)然性

(一)政府為什么會介入為民工討要工資

契約的強制執(zhí)行對于政府的角度來說，一般是從政府司法的角度來說的。在一個法治社會里，個人之間的關(guān)系比如勞動爭議關(guān)系、債務(wù)關(guān)系，屬于私人的關(guān)系，政府行政一般不會主動介入。就政府在勞動法中的定位而言，其一般的職能是制定勞動基準法，比如勞動保護、最低工資制度、反歧視立法等等，但在當前政府為民工討要工資已經(jīng)成為了一項“民心工程”。“欠薪問題的解決沒有通過勞動法的渠道，而是通過黨委和政府的政策來解決的，勞動法僅僅是一個次要的角色。欠薪問題的出現(xiàn)和解決都有力地說明了勞動法的局限與不足：勞動法的存在并沒有有效地對社會中的勞動現(xiàn)象和問題進行調(diào)整和控制，也未能積極回應(yīng)社會中的實際的勞動法難題，這直接造成了勞動法和現(xiàn)實的疏離和脫節(jié)，使其常常成為法條世界中的技術(shù)架構(gòu)”。［2］政府介入為民工討要工資，是對民工工會缺位、三方機制缺失、勞動爭議司法體制效率低下的現(xiàn)實呼應(yīng)，但這并不是政府為民工討薪的充分必要條件。其根本原因在于政府為民工討薪本身是政府效用函數(shù)的組成部分。

假設(shè)政府的效用函數(shù)為：U＝αU1(X)+(1-α)U2(Y)，其中，X為影響政府經(jīng)濟收入的各因素的集合，如稅和費等，Y為影響到對政府政治支持程度的各因素的集合，如社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展與和諧社會的和諧程度等；α為經(jīng)濟收入在政府效用中的權(quán)數(shù)，α越大，就意味著政府越看重經(jīng)濟收入，政府可能更加傾向于保護企業(yè)主的利益；α越小，則意味著政府更看重政治支持的大小以及社會的穩(wěn)定程度，從而政府可能更加傾向于保護民工的利益。需要說明的是，當下的民工欠新不僅僅影響到政府的政治支持與社會穩(wěn)定，而且導(dǎo)致了民工荒與勞動力非自愿供給的短缺，這一方面影響了各個產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的開工進而影響個產(chǎn)業(yè)的利潤，同時也影響政府的經(jīng)濟總量與財政稅收。

（二）政府干預(yù)的法理依據(jù)——私權(quán)的不足與公權(quán)的救濟

對欠薪企業(yè)的市場規(guī)制，就好像機動車買保險一樣自然，機動車買保險就是為了防止機動車車主在發(fā)生交通肇事后承擔不了賠償成本或者不愿意承擔賠償成本而導(dǎo)致社會動蕩，機動車買了保險以后，在一定范圍內(nèi)將賠償?shù)呢熑无D(zhuǎn)嫁到保險公司，因而確保了社會的穩(wěn)定。政府對企業(yè)的規(guī)制也有類似的性質(zhì)，對于欠薪的企業(yè)予以注銷營業(yè)執(zhí)照或者逐出本地市場可以在一定程度上防止其以后發(fā)生招工欠薪；而對于信譽良好的企業(yè)頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，似乎也預(yù)防了社會穩(wěn)定，保障了社會安全，因此也是一種規(guī)制。對于已經(jīng)發(fā)生的欠薪通過司法或者行政的渠道予以解決，對于未曾發(fā)生的欠薪企業(yè)則要預(yù)防為主。不過，毫無疑問的是無論是行政還是司法都不可能消除所有的欠薪問題，但卻可在很大程度上預(yù)防和清除欠薪。民工與欠薪企業(yè)的關(guān)系本來是勞動法律關(guān)系，不是傳統(tǒng)的市場失靈，比如外部性、自然壟斷、信息不對稱等等。那么政府為什么主動承擔這樣的討債任務(wù)呢？因為任何一個民主的政府都要以民為本，政府幫助民工討要工資是民本思想的體現(xiàn)，也是對市場秩序的維護。盡管從表面上來看，政府討要工資的直接受益者是民工，但是實際上卻間接地保護了包工頭和政府自身的利益。因為，如果民工的工資沒有保障，則民工對于未來的預(yù)期低，從而降低勞動的供給。“民工荒”的原因固然有多種，但是欠薪依然是主要原因之一。如果民工告急，那么包工企業(yè)的利潤因為停產(chǎn)或者減產(chǎn)難以維系，政府的稅收就要下降，同時政府的社會穩(wěn)定也難以維系。單純的債權(quán)債務(wù)關(guān)系政府一般不會主動進行干預(yù)，而對民工欠薪的問題，則由于“三農(nóng)”問題的時代性和涉及面的廣泛性而由政府出面進行干預(yù)。因為如果這樣的問題不解決，也會帶來勞動力市場的失靈、勞動力市場萎縮或者民工荒的發(fā)生。從法理的角度來看，民工與欠薪企業(yè)之間是一種勞動法律關(guān)系，而政府的介入則又形成一種行政法律關(guān)系。公權(quán)的介入恰恰在另一方面說明了私權(quán)的不足與公權(quán)的救濟?，F(xiàn)代法治政府的標志就是限定政府的行為，其出發(fā)點就是保護人民的權(quán)利和自由。但是政府的出發(fā)點和行為如果本身就是保護產(chǎn)權(quán)和秩序的話，這樣的行為應(yīng)該受到法律的支持。政府以勞動法律關(guān)系主體的身份對于勞動關(guān)系的介入， 在法律的意義上， 突出地體現(xiàn)了勞動關(guān)系法律調(diào)整的社會法的性質(zhì)和方式， 即勞動關(guān)系運行中的公權(quán)介入。為維護法律的公正與社會正義和社會穩(wěn)定， 以國家為代表的公權(quán)于是介入勞動關(guān)系，這是勞動法產(chǎn)生和存在的最本質(zhì)的法律意義。 公權(quán)作為公法上的權(quán)利可分為國家公權(quán)和人民公權(quán)兩種， 政府介入勞動關(guān)系所運用的主要是國家公權(quán)。國家公權(quán)包括下命權(quán)、強制權(quán)、形成權(quán)等行政權(quán)力，這些權(quán)力是通過立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的行使而實現(xiàn)的。［3］政府介入勞動關(guān)系，即是通過上述權(quán)力來實施對于勞動關(guān)系不平衡的矯正。這種介入的實質(zhì)是以公法來限制私法，特別是限制私法中的核心權(quán)利——財產(chǎn)權(quán)。具體表現(xiàn)為對于私法的契約自由、財產(chǎn)絕對權(quán)、過失責任等原則的修正，這種修正以社會利益的保障為出發(fā)點，以勞工利益的直接維護為目的。勞動法的這種特點與現(xiàn)代民法的發(fā)展趨勢也是一致的。［4］勞動法作為社會法， 一個重要的特征即是在主體關(guān)系中，政府所代表的國家是一方不可缺少的主體。沒有政府以社會和國家利益代表的身份介入，并以國家強力來貫徹公權(quán)的原則，傳統(tǒng)私法的原則也無法得以修正，社會公正也就難以實現(xiàn)。［5］在西方市場經(jīng)濟國家，由于雇主和工會的組織比較成熟，勞資關(guān)系一般也已經(jīng)形成了比較規(guī)范的制度或慣例，這就使得政府的作用在逐步減弱。比如德國，近幾年來正在逐步廢除一批勞動法規(guī)，并提倡由勞資雙方的自由約定，政府不予干預(yù)。但在我國，由于勞動力市場還不規(guī)范，勞資雙方的發(fā)育和組織程度均尚在幼稚時期，勞資自治還不具備條件。所以，現(xiàn)階段政府在勞動力市場和勞動關(guān)系的運行中，其作用都不是要削弱，而是要加強。［6］

（三）政府行政介入相對于司法程序討薪的比較優(yōu)勢

在現(xiàn)實交易成本存在的條件下，只有那些符合法律主體的理性選擇、成本最小而收益最大的法律，才會被人們自覺遵守。［7］318但是法律不會自動得到執(zhí)行，法律的運作需要巨大的司法成本。政府在降低司法成本確實具有很大的優(yōu)勢：政府具有任何其他組織都不具有的權(quán)威，它能夠以低于私人組織的成本來完成從產(chǎn)權(quán)的界定、保護、仲裁到各種經(jīng)濟活動的組織等一系列工作，從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，而且政府還可以通過大量投資于意識形態(tài)來解決搭便車問題； 政府出面通過政府命令和法律引導(dǎo)使制度供求平衡。即建立基于公權(quán)意義上的民工討薪制度安排，這樣的話，民工討薪的過程與結(jié)果就成了一種公共產(chǎn)品，每個人都可以享有，即每個公民通過自己的納稅交換了政府基于公權(quán)意義的對拖欠工資的清理和追討的制度建設(shè)。同時政府的行政介入相對于司法程序有一定優(yōu)勢：政府的討薪反映了私權(quán)的不足與公權(quán)的救濟，速度快，形式靈活，更加關(guān)注實質(zhì)公平而不是程序正義，具有規(guī)模經(jīng)濟與公共產(chǎn)品的特征，是效率與公平的有機結(jié)合，也是對勞動力市場失靈的規(guī)制。 

（四）法經(jīng)濟學(xué)對政府行為的效率性導(dǎo)向

傳統(tǒng)的規(guī)制理論似乎都把政府作為一種經(jīng)濟人進行分析，并且提出了各種政府失靈的疑慮。然而對政府幫助民工討要工資的分析，卻從另一個方面證明政府的合理性與必要性。以上我們對政府職能的分析，其效率導(dǎo)向是明顯的。就對民工討債的制度安排來說，不僅有助于效率的提高，而且恰恰是對平等的追求。因此，傳統(tǒng)的對法經(jīng)濟學(xué)“工具理性”主義的批判可能會少一點?！罢x或公正的內(nèi)涵是歷史的，它不僅取決于這一目標所存在的社會制度，同時受制于特定時代的社會經(jīng)濟發(fā)展的主題。而當代社會經(jīng)濟發(fā)展的主題在于最大限度地優(yōu)化利用和配置資源?！保?］13因此，當代社會中法律正義的確定也需要借助于資源利用與配置的效益評價。在市場經(jīng)濟條件下，公正和效益在多數(shù)情況下是彼此含射的。正如波斯納指出：“正義的第二種涵義，也許是最普通的含義是效率?！灰约臃此迹覀兙蜁敛惑@奇地發(fā)現(xiàn)：在一個資源稀缺的世界里，浪費是一種不道德的行為?！保?］“盡管公正和效益也有沖突的時候。在發(fā)生沖突時，是公正優(yōu)先還是效益優(yōu)先?現(xiàn)在大多數(shù)人的主張是效益優(yōu)先?！保?0］可以認為，“經(jīng)濟學(xué)研究的中心是‘效率’問題，而法學(xué)研究的核心是如何通過法制的構(gòu)建及其運行實現(xiàn)‘公正’?！省膬r值是不言而喻的，它反映的是資源配置的狀況；而‘公正’可以被看作是權(quán)力分配的狀況，當把權(quán)利看作是一種既定的資源時，經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)這兩門重要的社會科學(xué)似乎在某種程度上找到了共同的支撐，那么基于資源配置層面的法學(xué)研究，其存在的合理性就顯而易見了；而且從實踐來看，法制運行是需要耗費社會資源的，換言之，法治是需要投入的，其運行是需要支付成本的。而資源的稀缺性、資金的有限性，迫使我們在追求公正的同時，不得不考慮降低法治成本與提高法治效益的問題（當然，這種效益不僅僅是經(jīng)濟層面的）?！保?1］里根總統(tǒng)在1981年任命波斯納、博克、溫特三位具有經(jīng)濟學(xué)傾向的法學(xué)家為美國聯(lián)邦上訴法院法官，并通過12291號總統(tǒng)令，要求所有新制定的政府法規(guī)都要符合成本——收益分析的原則。“社會的法律運行、資源配置的進化過程就是以交易成本最小為原則，不斷重新配置權(quán)利、調(diào)整權(quán)利結(jié)構(gòu)和變革實施程序的過程?！狈傻淖饔茫环矫骟w現(xiàn)為界定產(chǎn)權(quán)，規(guī)范市場主體之間的關(guān)系，減少信息成本和不確定性，從而降低交易費用，促進交易達成，即“構(gòu)建法律以消除私人協(xié)商的障礙（規(guī)范的科斯定理）”［12］81；另一方面體現(xiàn)為交易費用過高而導(dǎo)致交易不能達成時，將產(chǎn)權(quán)分配給評價最高的一方，使權(quán)利的交換不再必要，從而節(jié)省交易成本，即“構(gòu)建法律以使私人之間的協(xié)調(diào)失敗所導(dǎo)致的損害最?。ㄒ?guī)范的霍布斯定理）?！保?2］82因此，在交易費用為正的時候，法律制度對資源配置有決定性影響。對經(jīng)濟學(xué)而言，法律對效率的作用應(yīng)使法律制度成為經(jīng)濟學(xué)研究的對象；對法學(xué)而言，將降低交易費用從而降低社會成本、有效配置資源從而最大化社會效益作為法律制度的目的價值是應(yīng)予支持的?！叭魏畏桑灰婕百Y源使用-而事實恰恰如此-無不打上經(jīng)濟合理性的烙印……判決必須依最有效地利用資源這一原則進行?！保?3］“對司法效率的提高，是市場經(jīng)濟的必然要求。中國當前司法改革的目標是要建立一套適合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的，既能實現(xiàn)公正，又能體現(xiàn)效率的司法制度和運行模式。市場改革不到位，市場經(jīng)濟建設(shè)就會受到障礙?！保?4］這正如布坎南所說：“沒有合適的法律和制度，市場就不會產(chǎn)生體現(xiàn)任何價值最大化意義上的‘效率’……因為法律和制度包括明確受尊重和/或強制執(zhí)行的私有財產(chǎn)權(quán)和保證實現(xiàn)契約的程序。霍布斯無政府狀態(tài)的自發(fā)秩序不是個人價值最大化，可能會趨向價值最小化?！保?5］市場經(jīng)濟要求通過社會對資源進行合理、高效的配置，追求效率是其本質(zhì)。這就表明了從社會成本的角度說，權(quán)利糾紛的久拖不決使權(quán)利長期處于不確定狀態(tài)，或者對權(quán)利長期缺乏保護，是相當不經(jīng)濟的，它阻礙交易的發(fā)生，甚至在某些情況下，比一次錯誤所謂司法處理對社會更為有害。在資源稀缺的現(xiàn)實世界中，人類的任何行為都受投入和產(chǎn)出關(guān)系的支配，追求效率是理性的必然追求，正如有學(xué)者指出：“與秩序、公正和自由一樣，效率也是一個社會最重要的美德。一個良好的社會必須是有秩序的社會，公正的社會，自由的社會，也必須是高效率的社會?！保?6］“財富的分配應(yīng)該成為鼓勵人們最大限度地發(fā)揮其潛能，增值社會財富的一種手段，而不是對能力平庸和低下者的安撫。”［17］

以上這些原則無疑是政府討要民工工資的理論依據(jù)和出發(fā)點，當下面臨欠薪的日益演化和發(fā)展，如何建立一種長效機制顯得十分重要。但是，政府的行政對欠薪的介入在本質(zhì)上是事后補救。政府的行政介入本身也要消耗成本，政府介入中也會受到政府官員自身效用函數(shù)的影響。此外，政府行政的廣泛介入可能構(gòu)成對司法權(quán)的僭越。因此，從長遠來看，對農(nóng)民工欠薪的治理要事前預(yù)防與事后治理相結(jié)合。下面從立法、行政、司法和普法的角度來分析政府在確立民工工資及時有效清償過程中的角色扮演與職能定位。

三、建立民工工資及時支付長效機制的探討

（一）建議設(shè)立拖欠民工工資罪

按照《刑法》第十三條規(guī)定：“一切危害國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全，分裂國家，顛覆人民民主專政的政權(quán)和推翻社會主義制度，破壞社會秩序和經(jīng)濟秩序，侵犯國有財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，侵犯公民私人所有的財產(chǎn)，侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，以及其他危害社會的行為，依照法律應(yīng)當受到刑罰處罰的，都是犯罪，但是情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪?！庇纱丝梢姺缸锏幕咎卣鳛閲乐氐纳鐣：π?、刑事違法性、應(yīng)受刑罰懲罰性。但是，根據(jù)罪刑法定原則，對欠薪的刑罰處罰，必須先要上升為刑事立法，然后再實施這個罪。任何刑事立法都是在一定的經(jīng)濟背景下產(chǎn)生的，當某一種違法行為的嚴重程度足以上升到刑事法律責任時，該項刑事立法的任務(wù)就顯得很必要了。當下民工欠薪問題如果不及時予以解決，勢必會影響到勞動力市場的穩(wěn)定和發(fā)展，又可能導(dǎo)致勞動力市場的萎縮和“民工荒”，也影響到城市化、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、全面建設(shè)小康社會和和諧社會的進程。按照犯罪的本質(zhì)特征（極大的社會危害性、刑法違法性和應(yīng)受刑罰懲罰性），當下對于巨大的惡意欠薪，其嚴重的社會危害性是明顯的，應(yīng)受刑罰懲罰，但是沒有這個刑事立法，就不會有“刑法違法性”，因此有必要進行刑法立法完善。按照犯罪經(jīng)濟學(xué)的理論，如果犯罪的收益大于犯罪的成本，那么犯罪行為是一種“理性的選擇”。因此，惡意欠薪的刑事立法無疑提高了惡意欠薪的法律代價（更嚴重的法律責任），由此可能會使得這樣的“惡意欠薪”是一種“不劃算”的行為。在貝克爾的框架中［18］，一個行為人犯罪的次數(shù)取決于他受制裁的概率以及嚴厲程度，反映他的可能合法收入的變數(shù)、環(huán)境和興趣，可以用以下公式表示：Oj=Oj(pj，fj，uj)，公式中，Oj代表在特定時期中第j個人犯罪的次數(shù)，pj表示每次犯罪受懲罰的概率，fj表示每次犯罪的預(yù)期懲罰，uj表示一個復(fù)合變量。pj或fj的增加會減少違法犯罪的預(yù)期效用。因此，dOj/dpj<0，dOj/dfj<0。也就是說加大懲罰強度或者提高懲罰概率會抑制犯罪。鑒于此，我們認為，有必要在擾亂社會經(jīng)濟秩序罪里面增設(shè)一個“拖欠民工工資罪”，提高對惡意欠薪的懲罰力度和懲罰措施，消除或者最大可能地減少惡意欠薪（對非惡意的欠薪則考慮從輕或者減輕處罰）。

（二）行政措施分析

司法具有被動性，奉行“不告不理”的原則，而行政具有主動性，是積極主動地干預(yù)社會經(jīng)濟生活，政府對拖欠民工工資的干預(yù)當然屬于行政行為；司法具有中立性，司法機關(guān)對于欠薪企業(yè)和民工的看法是一樣的，奉行以事實為根據(jù)，以法律為準繩的原則；而行政機關(guān)對民工工資的追討，則明顯地偏向于弱勢的民工群體；司法權(quán)注重司法過程的形式性，而行政權(quán)則注重權(quán)利結(jié)果的實質(zhì)性；司法具有穩(wěn)定性，而行政具有應(yīng)變性。政府幫助民工討薪，既是對勞動契約的強制履行，也是對產(chǎn)權(quán)的保護。按照制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，當保護產(chǎn)權(quán)的成本大于產(chǎn)權(quán)的收益時，對產(chǎn)權(quán)的保護是無效率的，同理，當單個民工索債的成本大于工資本身時，這樣的討債就是無效率的。政府從社會整體效率最大化的角度出發(fā)清欠拖欠民工工資，不僅僅是效率的提高，而且是對公平的追求。因此，引申出來的問題是，行政執(zhí)法的成本如果遠遠小于司法成本的話，這樣的國家干預(yù)是應(yīng)當?shù)?。行政?zhí)法是普適性的應(yīng)用，具有一個政策適用于所有人的特點，具有規(guī)模經(jīng)濟的特征。而司法行為則只對案件當事人適用，而且每個案件需要起訴一次，具有極高的成本。從行政的措施和程序來說，既有直接的方法，也有間接的方法。直接的方法比如《中華人民共和國勞動法》第五十條規(guī)定：“工資應(yīng)當以貨幣形式按月支付給勞動者本人。不得克扣或者無故拖欠勞動者的工資?！钡诰攀粭l規(guī)定：“用人單位有下列侵害勞動者合法權(quán)益情形之一的，由勞動行政部門責令支付勞動者的工資報酬、經(jīng)濟補償，并可以責令支付賠償金：（1）克扣或者無故拖欠勞動者工資的；（2）拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬的；（3）低于當?shù)刈畹凸べY標準支付勞動者工資的；（4）解除勞動合同后，未依照本法規(guī)定給予勞動者經(jīng)濟補償?shù)?。”《〈中華人民共和國勞動法〉行政處罰辦法》還規(guī)定，“對用人單位有克扣或者無故拖欠勞動者工資的等問題的，勞動行政部門要責令其支付勞動者的工資報酬、經(jīng)濟補償，并可責令按相當于支付勞動者工資報酬、經(jīng)濟補償總和的一至五倍支付勞動者賠償金?！奔訌妱趧颖Ｕ媳O(jiān)察執(zhí)法，及時查處拖欠農(nóng)民工工資的違法行為。加大對使用農(nóng)民工的用人單位勞動合同簽訂和工資支付的監(jiān)督檢查，暢通舉報投訴渠道，發(fā)現(xiàn)問題，及時處理；間接的方法其本來目的是讓欠薪企業(yè)立即償還其債務(wù)，但是采取的方法并不是立即執(zhí)行欠薪企業(yè)的財產(chǎn)，而是一種間接的方式，比如對欠薪企業(yè)的曝光、建立欠薪企業(yè)黑名單、驅(qū)逐欠薪企業(yè)進入本地市場。通過這樣的方式促使欠薪企業(yè)清欠。金融系統(tǒng)對企業(yè)的信用審查，將不按合同支付工程款的企業(yè)和投資人列為信用不良單位，減少其授信額度或不予授信。建立包括企業(yè)工資支付信用制度在內(nèi)的企業(yè)勞動保障誠信制度，促使企業(yè)誠實守信，依法支付勞動者工資。充分發(fā)揮協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機制作用，有關(guān)各方共同采取措施解決拖欠農(nóng)民工工資問題。

（三）司法改進分析

在司法程序方面要簡化訴訟程序和收費制度。人民法院受理的拖欠工程款案件，特別是拖欠農(nóng)民工工資的案件，應(yīng)當根據(jù)《民事訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，及時立案，不能適用民事簡易程序的，要組成合議庭，依法及時審結(jié)；符合司法救助條件的，要及時作出減、免、緩交訴訟費的決定；要加大執(zhí)行力度，最大限度地保證裁判文書的執(zhí)行，切實保證農(nóng)民工的權(quán)益。健全法律援助制度，比如應(yīng)該規(guī)定由司法行政機關(guān)牽頭的法律援助中心和法律援助機制，使律師承擔法律援助的義務(wù)制度化、具體化、規(guī)范化。讓那些經(jīng)濟確實困難的當事人不因為經(jīng)濟困難而不能起訴、不敢起訴；農(nóng)民工勞務(wù)工資的追討、工傷事故等各種勞動糾紛都極其具有普遍性和代表性。社會主義法治社會與和諧社會的構(gòu)建，既是人們物質(zhì)文明的進步，更是以人為本的精神文明的全面進步，我們一定要建立健全的法律援助制度，使得社會弱勢群體能夠比較低成本地實現(xiàn)自己的訴訟目的，保證訴訟渠道的暢通，使各種矛盾及時化解，營造和諧、文明、理性的社會氛圍，只有這樣我們才能實現(xiàn)真正的法制社會、和諧社會和小康社會。

（四）通過普法提高民工的維權(quán)意識與維權(quán)能力

民工作為一個法律知識欠缺、經(jīng)濟實力薄弱的群體，政府幫助其討薪是應(yīng)該的，但是通過普法活動也會在一定程度上提高民工的維權(quán)意識與維權(quán)能力。普法活動的合理邏輯是基于人們的有限理性和信息的不完備，目的是通過普法活動來降低訴訟活動的各種交易成本。如果民工懂法，那么在發(fā)生糾紛以后就會比較理性地行事，或者可以減少法律信息搜尋的成本。產(chǎn)權(quán)的確認是交易的前提，但是如果不知道產(chǎn)權(quán)的安排，人們就根本不知道那些產(chǎn)權(quán)上可以交易有效。通過普法可以使人們知道自己行為法律后果、知道自己的權(quán)利范圍，有效地降低信息傳遞費用、信息搜尋費用、對策費用。普法可以同時對很多人進行，而且普法對象越多，普法的平均成本就越小，同時懂法的人會通過語言信息交流的方法進一步擴大法律的知曉范圍，這就是普法的規(guī)模經(jīng)濟性。因此，應(yīng)該努力利用各種方式和手段進行普法，全面提高國民的法律意識。普法活動也是一種特殊的公共產(chǎn)品，民眾對此有很大的需求，他們通過納稅而獲得政府提供的普法行為，因此政府應(yīng)該承擔普法的義務(wù)。因為普法對象對于普法知識的獲得不具有競爭性和排他性。隨著民工法律意識和法律水平的提高，相信其維權(quán)能力和維權(quán)意識會因之提高，那么企業(yè)欠薪的行為也會在一定程度上減少。

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