公共政策執(zhí)行過程中的利益集團問題分析

摘 要：以陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行狀況為研究對象，從利益集團的角度對公共政策執(zhí)行過程中的一些問題進行分析，認(rèn)為公共政策的執(zhí)行過程是對公共資源的調(diào)整和再分配的過程，是利益在不同集團之間的平衡過程。因此，不同的利益集團會依據(jù)本集團所擁有資源的不同和動用資源能力的強弱而獲得實際權(quán)力，對公共政策的執(zhí)行設(shè)置不同的障礙，而要解決公共政策執(zhí)行過程中的利益集團問題，首先必須把公共政策的執(zhí)行納入一個系統(tǒng)的運行框架之內(nèi)；其次是建立利益平衡機制和利益補償機制，給各相關(guān)集團一定程度的動力支持，以保證公共政策的順利執(zhí)行。關(guān)鍵詞：公共政策；利益集團；利益平衡機制；利益補償機制

中圖分類號：F271 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）02－0021－05

公共政策的執(zhí)行是政策執(zhí)行者運用各種資源和各種行動方式將政策轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。而政策在執(zhí)行的過程中會受到各方面因素的影響，使政策執(zhí)行的效果與政策制定時的目標(biāo)之間出現(xiàn)較大偏差。一般觀點認(rèn)為這些障礙性因素主要來源于政策所涉及的范圍、問題的復(fù)雜程度以及目標(biāo)群體的行為和公共政策本身的一些障礙性因素等。但是，美國的公共政策學(xué)者認(rèn)為公共政策執(zhí)行是一種博弈過程，它包括競爭者、利害關(guān)系、策略與技術(shù)、競爭的資源、規(guī)范、信息溝通性質(zhì)等。［1］因此在這反復(fù)博弈的過程中，必然會形成一些利益集團，也可以說公共政策的執(zhí)行是公共政策主體與各利益集團相互作用的互動過程，而在這個過程中“利益集團對決策的影響取決于它的經(jīng)濟實力、規(guī)模、團結(jié)程度等因素，然而，集團總是在一定政治和政府環(huán)境中運作，上述因素正是通過與這一環(huán)境相互作用而使利益集團獲得實際的權(quán)力?！保?］實際權(quán)力的大小會直接影響公共政策在執(zhí)行過程中各集團之間利益關(guān)系的變化，但以利益為紐帶的利益集團，是以追求集團內(nèi)部的利益為基礎(chǔ)，不同層次的利益訴求使得各利益集團在公共政策的執(zhí)行過程中必然采取不同的行動和策略，支持或阻止公共政策的執(zhí)行，使得政策執(zhí)行的結(jié)果偏離政策目標(biāo)。［3］

本文在E·巴得什的概念框架下，首先分析陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中所存在的問題；其次，在陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的博弈過程中，分析各利益集團對中小企業(yè)支持政策的影響以及解決措施。

一、陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的概況

對“陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行狀況”的調(diào)研主要采取問卷的形式，對陜北、關(guān)中和陜南三大區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)及與中小企業(yè)相關(guān)的政府部門分別發(fā)放了問卷。本次調(diào)研共發(fā)放政府問卷101份，回收92份，有效問卷78份，有效回收率85.6%；發(fā)放企業(yè)問卷235份，回收185份，其中有效問卷149份，有效回收率80.5%。陜北地區(qū)共回收有效問卷61份，占有效樣本的26.9%，陜南回收問卷65份，占樣本的28.6%，關(guān)中地區(qū)回收問卷101份，占有效問卷的44.5%。抽樣樣本基本符合統(tǒng)計學(xué)的概率抽樣和分層抽樣原則。

對回收的問卷進行處理和分析之后，把陜西省中小企業(yè)支持政策執(zhí)行情況從策略與技術(shù)、競爭者、信息溝通以及利害關(guān)系四個方面進行歸納，發(fā)現(xiàn)存在諸多問題，具體分析如下：

（一）策略與技術(shù)

在陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中，在執(zhí)行的策略和技術(shù)方面存在嚴(yán)重的問題：

1.管理體制不順。目前對中小企業(yè)的管理和服務(wù)，存在著嚴(yán)重的體制性問題。經(jīng)貿(mào)委、國資委和工商局等都是有權(quán)利管理企業(yè)的部門，這就不可避免地出現(xiàn)政出多門、職能交叉、相互扯皮的問題。另外，各地區(qū)人為地按企業(yè)的性質(zhì)將中小企業(yè)劃分為民營企業(yè)、私營企業(yè)、民營科技企業(yè)等類型，同一個企業(yè)往往接受多個部門的歸口管理，形成交叉管理、重復(fù)管理和多頭干預(yù)的局面，嚴(yán)重干擾企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營。在對開放問卷進行歸納整理之后，發(fā)現(xiàn)有80%的政府官員和75%的中小企業(yè)均認(rèn)為中小企業(yè)管理的體制問題是影響陜西省中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的主要問題之一。

2.政策執(zhí)行部門條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重。陜西中小企業(yè)的支持政策在制定時就是政出多門，在執(zhí)行時執(zhí)行部門條塊分割現(xiàn)象更為嚴(yán)重。在問卷統(tǒng)計過程中，有93%的問卷反映條塊分割嚴(yán)重阻礙了政策的執(zhí)行。追求部門利益和個人利益已成為執(zhí)行部門執(zhí)行政策的主要動力來源，設(shè)租是各部門追求利益的主要手段。因此陜西中小企業(yè)的支持政策沒有一個統(tǒng)一的執(zhí)行或負(fù)責(zé)執(zhí)行的機構(gòu)，參與政策執(zhí)行的部門之間沒有良好的協(xié)調(diào)機制，條塊分割的部門之間易于相互推諉，從而加大了政策執(zhí)行的難度。

3.政策執(zhí)行者缺乏工作效率。陜西省制定的相關(guān)支持政策，需要基層各區(qū)辦和相關(guān)部門去執(zhí)行。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，普遍反映相關(guān)執(zhí)行部門工作效率低，辦事拖拉，相互推諉。中小企業(yè)一些支持政策本來就屬于軟政策，難以制定量化的監(jiān)督與評價指標(biāo)，因此，對于基層部門人員的工作低效也沒有可靠的依據(jù)與憑證。

（二）競爭者

政策的制定者與執(zhí)行者目標(biāo)的不一致，導(dǎo)致二者在一定程度上表現(xiàn)為競爭關(guān)系，使政策的執(zhí)行存在很大障礙。陜西中小企業(yè)支持政策的競爭者主要來自于具體的執(zhí)行部門。通過調(diào)查，我們將政府認(rèn)為哪些政策最有利于中小企業(yè)發(fā)展和企業(yè)中的“您最關(guān)心的是哪方面的支持政策”的選項進行綜合，發(fā)現(xiàn)陜西省中小企業(yè)發(fā)展限制因素排在前兩位的是信貸政策（37%）和稅收政策（32%）。為了鼓勵中小企業(yè)的發(fā)展，政府出臺了一系列的融資優(yōu)惠政策，但是金融機構(gòu)改革后，銀行的經(jīng)營目標(biāo)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，國有商業(yè)銀行幾乎停止了對中小企業(yè)的貸款。另外，針對中小企業(yè)的稅收減免政策也是與稅務(wù)部門的利益相悖。因此，銀行和稅務(wù)部門與支持政策的制定者之間形成強大的競爭關(guān)系。（三）信息溝通

在公共政策執(zhí)行的博弈過程中，充分的信息溝通非常必要。在信息溝通方面，中小企業(yè)相關(guān)政策法規(guī)宣傳力度不夠是主要表現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)通過以下幾種途徑了解中小企業(yè)相關(guān)政策法規(guī)：通過報紙了解占樣本的34%，其次是電視和下發(fā)文件方式，各占22%。這種宣傳方式和宣傳力度在短期固然有一定的效果，但是政策法規(guī)是一個長久持續(xù)的效應(yīng)過程。電視和報紙相對而言沒有保存性。同時，下發(fā)文件也主要是針對國有小企業(yè)，一般私營、民營企業(yè)享受不到這種“待遇”。在信息時代，應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)進行政策宣傳顯然沒有得到足夠的重視。并且其主要宣傳方式報紙也僅占宣傳份額的34%，其次是電視和下發(fā)文件僅占22%。其最大宣傳比例也不足50%，可見，陜西省中小企業(yè)有關(guān)政策法規(guī)缺乏一種主導(dǎo)宣傳方式，很多中小企業(yè)根本不知道具體有哪些相關(guān)的支持政策，因此，更不必說如何進一步享受優(yōu)惠政策。

（四）利害關(guān)系

首先考慮本部門利益或政府官員個人利益是陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中利害關(guān)系主要表現(xiàn)。在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)關(guān)系利益是陜西中小企業(yè)政策執(zhí)行的又一大障礙。如2005年陜西省出臺了《陜西省中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》，該辦法規(guī)定“符合條件的中小企業(yè)，可向財政部門和中小企業(yè)管理部門申請無償資助或貸款貼息”。對于資金缺乏的中小企業(yè)而言，這種政策無異于雪中送炭?？墒窃谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多民營中小企業(yè)不知道有這項扶持政策，在調(diào)查樣本中，知道該政策的總共77人。而在77人中，問及會不會申請該專項資金時，卻有50人選擇不會申請該資助。原因是“沒有關(guān)系”、“成本過高”、“手續(xù)繁雜”、“政府沒有自己人”等。政府部門與一些中小企業(yè)關(guān)系良好，優(yōu)惠政策也是首先考慮這些企業(yè)，造成部分企業(yè)與部分政府官員形成互惠互利的關(guān)系，形成特定的利益關(guān)系集團，從而影響中小企業(yè)支持政策的公正性和公平性。

二、影響陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的原因分析

根據(jù)以上對陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行狀況的具體分析，發(fā)現(xiàn)這四種表現(xiàn)只是問題的表象，其背后是政府部門利益的驅(qū)使，政府部門內(nèi)部以利益為紐帶，形成特定的利益集團。［4，5］在政策執(zhí)行的反復(fù)博弈過程中，根據(jù)支持政策對這些利益集團的不同影響，本文將這些集團分為受益集團、受損集團和既不受益也不受損集團，這些不同的利益集團依據(jù)經(jīng)濟實力、規(guī)模、團結(jié)程度等因素，對政策執(zhí)行產(chǎn)生不同的影響。并且，由于不同集團的利益訴求不同，產(chǎn)生影響的原因也不盡相同。

（一）受益集團對支持政策執(zhí)行的影響?yīng)?/p>

在中小企業(yè)支持政策執(zhí)行的過程中，中小企業(yè)無疑是獲益集團，可享有政策規(guī)定中的諸多優(yōu)惠，因此在獲益的激勵下，中小企業(yè)對支持政策的執(zhí)行應(yīng)該采取積極的支持態(tài)度。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多中小企業(yè)對支持政策采取漠視的態(tài)度。與其他部門相比，中小企業(yè)一般不具有公共政策資源，更不具有較強的動用資源的能力，因此對政策執(zhí)行的影響較弱，甚至不具有影響的能力。而政策執(zhí)行過程中所涉及的相關(guān)利益集團會采取設(shè)置障礙或設(shè)租的方式追求集團利益，這些障礙會直接作用于中小企業(yè)，使其獲益需付出一定的成本，企業(yè)也會考慮收益與成本的比較，而當(dāng)這一成本較高時，便會主動放棄對政策的支持，采取漠視的態(tài)度。支持政策執(zhí)行過程中，受益集團不配合的漠視態(tài)度也是影響其有效執(zhí)行的障礙。

（二）受損集團對支持政策執(zhí)行的影響?yīng)?/p>

受損集團的影響是陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中的最大障礙。由于利益受損，該集團在阻礙支持政策執(zhí)行方面具有較大動力，并且具有阻礙政策執(zhí)行的能力。為了鼓勵和促進陜西中小企業(yè)的發(fā)展，政府制定了一些稅收減免、信用擔(dān)保以及提供優(yōu)惠貸款等支持政策，但是在調(diào)研中企業(yè)主普遍反映，稅收優(yōu)惠，財政扶持資金等優(yōu)惠政策一般很難享受到。陜西中小企業(yè)支持政策在執(zhí)行過程中，具體的執(zhí)行部門并不是大力地支持配合，而是有意地推托或設(shè)置新的壁壘，提升受理的門檻。減免稅收、提供貸款等政策的執(zhí)行對企業(yè)都是有一定條件限制的，稅務(wù)部門、銀行等要實施這些政策，就必須對企業(yè)進行嚴(yán)格的審核和評估，這無疑加大了該部門的工作成本，短期內(nèi)會使這些部門的利益受到損害。因此，對于這些部門來說，在利益受損的前提下，為支持政策的執(zhí)行設(shè)置障礙是追求部門利益最大化的理性選擇。

另外，稅務(wù)、工商以及銀行等利益受損部門之所以能夠影響支持政策的執(zhí)行，是因為這些集團因自身的特點而天然地具有影響政策執(zhí)行的實際權(quán)力，它們不僅擁有政策的執(zhí)行權(quán)，更重要的是擁有政策資源和資金資源，與企業(yè)相比，這些部門具有較強的動用資源的能力。在部門利益的驅(qū)使下，設(shè)置新的政策壁壘，低效工作，部門之間相互推諉等現(xiàn)象不過是利益集團利用所擁有的資源阻礙支持政策執(zhí)行的手段而已。

（三）既不受益也不受損集團對支持政策的影響?yīng)?/p>

既不受益也不受損集團主要是指中小企業(yè)的管理和服務(wù)部門，包括一些中小企業(yè)相關(guān)政策的制定、管理、宣傳和為中小企業(yè)提供咨詢的部門。理論上這些部門應(yīng)是政策的支持者，但是在具體的執(zhí)行過程中之所以缺乏執(zhí)行動力，是因為在通常情況下，這些政策的執(zhí)行效果會使該集團既不受益也不受損，也就是說這些部門在執(zhí)行政策時既沒有動力也沒有約束。政策制定的部門在缺乏激勵的情況下，很難制定出既符合實際又具有可操作性的好政策。同樣，管理部門、宣傳部門等在中小企業(yè)服務(wù)方面也不具有執(zhí)行動力，相反，這些部門還會借用本部門所擁有的公共權(quán)力和政策資源設(shè)置障礙，阻止支持政策的執(zhí)行，以追求本部門的利益。尤其是中小企業(yè)的管理部門，在缺乏統(tǒng)一的管理體制下，可以利用部門所擁有的政策資源制定相應(yīng)的政策對企業(yè)加以限制和約束，以謀求部門利益。 

總之，支持政策的執(zhí)行對不同利益集團會產(chǎn)生不同的影響，而不同的利益集團又根據(jù)不同的政策結(jié)果采取不同的措施反作用于政策執(zhí)行，影響政策執(zhí)行的效果，各利益集團對政策影響的大小又與該集團所擁有的資源和動用資源的

能力有關(guān)。

三、解決利益集團消極影響的措施

利益集團是以追求利益為基礎(chǔ)的，利益是利益集團運作的主要原動力，它會促使利益集團在公共政策執(zhí)行中既可以發(fā)揮積極的作用，又可以發(fā)揮消極的作用。［6，7］因此解決利益集團在公共政策中的消極作用的關(guān)鍵是建立一個良好的利益平衡機制和利益補償機制。［8］要解決陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行中所存在的問題，首先必須把支持政策的執(zhí)行納入一個統(tǒng)一的運行框架之內(nèi)，才能解決利益集團之間的利益平衡和補償問題，并且還要建立有效的監(jiān)督機制，對政策的執(zhí)行主體進行有效的約束和監(jiān)督。

（一）建立統(tǒng)一的政策運行機制

據(jù)調(diào)查反映，陜西中小企業(yè)支持政策執(zhí)行過程中普遍存在的問題是制定者和執(zhí)行者角色分離，制定政策往往不切實際，為政策執(zhí)行造成嚴(yán)重障礙。另外，中小企業(yè)的管理體制不順，政出多門，條塊分割現(xiàn)象也是缺乏統(tǒng)一的政策運行機制的表現(xiàn)。要減少政策執(zhí)行過程中的障礙，就必須把中小企業(yè)納入系統(tǒng)的運行框架之中，才能解決政出多門和管理混亂的問題。要解決這一問題，建立系統(tǒng)的運行框架，首先必須理清關(guān)系，建立唯一的機構(gòu)對中小企業(yè)進行歸口管理，不分地域，不分所有制性質(zhì)，統(tǒng)一進行行業(yè)指導(dǎo)和各方面政策的協(xié)調(diào)問題。

（二）建立結(jié)構(gòu)性的激勵機制

威廉·詹姆斯認(rèn)為激勵與個人工作績效之間存在著一定的正相關(guān)性，即工作績效=能力×動機激發(fā)。因此，適當(dāng)?shù)睦美婕瘓F追求利益的特性給予合適的補償，轉(zhuǎn)化利益集團在公共政策執(zhí)行過程中的消極作用。［6］政策執(zhí)行部門和執(zhí)行者在執(zhí)行政策時都需要有一定的動力激發(fā)，建立有效的激勵機制，對利益受損集團進行利益補償，是公共政策順利執(zhí)行的關(guān)鍵。［9，10］并且對既不受益也不受損的集團給予相應(yīng)的激勵，才能保證其積極配合政策的執(zhí)行。同時，政策執(zhí)行時還應(yīng)照顧到獲利集團的利益，降低獲利者的獲利成本，激勵其積極地配合政策的執(zhí)行。如果獲利成本與收益相抵，獲益集團就會失去配合政策執(zhí)行的動力。在利益平衡與利益補償過程中，更重要的是要對各利益集團采取“結(jié)構(gòu)性激勵”的方法，把這些激勵內(nèi)化為制度，形成各集團長期發(fā)展的動力。

（三）建立有效的監(jiān)督機制

建立監(jiān)督機制的核心是提高中小企業(yè)支持政策執(zhí)行部門的公共責(zé)任和工作效率。［10］而有效的監(jiān)督不僅來自于政府的權(quán)威問責(zé)和外界的輿論，更是來自于組織內(nèi)部的自律。對中小企業(yè)支持政策執(zhí)行部門的監(jiān)督主要還在于政府要建立一個統(tǒng)一的政策運行機制，把各部門的運行置于統(tǒng)一的監(jiān)督和評估之下，對執(zhí)行低效的部門要實施問責(zé)，并承擔(dān)賠償責(zé)任。另外，建立有效的監(jiān)督機制，還有賴于全體公民行政訴訟意識的提高和行政訴訟體制的完善，這也是對執(zhí)行部門實行反激勵的有效手段。

四、結(jié) 論

中小企業(yè)支持政策在執(zhí)行過程中所遇到的各種障礙，以及所表現(xiàn)出來的種種問題實質(zhì)是各利益集團之間的利益之爭，而相互之間博弈的結(jié)果又受到各集團所擁有的資源和動用資源能力的影響。解決公共政策執(zhí)行中利益集團問題的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)化利益集團在公共政策執(zhí)行過程中的消極作用，把公共政策的運行納入系統(tǒng)的運行框架之下，并在執(zhí)行的過程中對不同的利益集團給予相應(yīng)的利益補償或利益激勵，建立結(jié)構(gòu)性的政策執(zhí)行動力機制。其次，建立有效的監(jiān)督機制，以提高公共政策執(zhí)行部門的公共責(zé)任和工作效率，把各部門的運行置于統(tǒng)一的權(quán)威的監(jiān)督和評估之下。

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