論歐洲難民問題及其消極影響

　　內(nèi)容提要 歐洲難民問題形成于20世紀(jì)90年代以后，歐洲難民的主體是來自東歐國家、非洲、中亞等地區(qū)的難民。歐洲難民問題對歐洲國家、特別是西歐國家的政治、經(jīng)濟(jì)、非傳統(tǒng)安全、社會文化和國際關(guān)系等方面，產(chǎn)生了一系列消極的影響。
　　
　　關(guān)鍵詞 歐洲移民 難民歷史 難民問題 國際影響 國際關(guān)系
　　
　　難民問題是一個跨國家的國際性問題。從20世紀(jì)80年代以來，歐洲國家、特別是西歐國家面臨著越來越嚴(yán)重的難民問題。數(shù)以百萬計的來自東歐國家、非洲和亞洲國家的難民蜂擁進(jìn)入西歐，對歐洲地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、社會安全、文化和國際關(guān)系，產(chǎn)生了一系列深遠(yuǎn)的消極影響。
　　
　　一、歐洲難民問題
　　
　　歐洲難民問題經(jīng)歷了一個歷史發(fā)展過程。從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束、特別是冷戰(zhàn)鐵幕形成以后，來自東歐國家和其他社會主義國家的非法移民(西歐國家將其視為政治難民)，便開始涌向西歐。由于冷戰(zhàn)思維的影響，來自于上述國家申請難民身份的非法移民，受到了西歐國家上至政黨政府、下至社會民眾的熱情歡迎。盡管依據(jù)1951年《日內(nèi)瓦國際難民公約》和1967年《附加議定書》關(guān)于難民內(nèi)涵的嚴(yán)格規(guī)定，上面提到的那些申請難民身份的非法移民，是無論如何不能作為真正意義上的難民，特別是政治難民被接納的。然而，冷戰(zhàn)時代的思維和邏輯，卻使西歐國家?guī)缀鹾翢o例外給予了上述移民以難民、特別是政治難民的身份。這是由政治原因和經(jīng)濟(jì)原因兩方面的因素共同促成的。從政治原因的角度來看，在西歐國家的政府和民眾看來，來自于社會主義國家、特別是原東歐社會主義國家的難民，具有重要的象征性意義。這些難民是被看作不堪忍受“社會主義的獨裁統(tǒng)治”的“反叛者”，是追求“自由民主世界”的“勇敢斗士”；從經(jīng)濟(jì)原因的角度來看，戰(zhàn)后西歐國家急需經(jīng)濟(jì)與社會的重建，因此對勞動力有著較大的需求。但戰(zhàn)爭對勞動力的大量消減和西歐國家所固有的人口出生率的下降，迫使西歐各國不得不制定和實施引進(jìn)外國勞工的移民政策。而這些來自原社會主義國家的申請難民身份的非法移民，多是年輕力壯的青年人。因此，這些難民又被看作是西歐國家經(jīng)濟(jì)和社會重建所必需的重要勞動力資源。由于20世紀(jì)80年代以前冷戰(zhàn)時代軍事對立的嚴(yán)峻和國界控制的嚴(yán)厲，到西歐國家申請難民的非法移民的總量，并不是很多。因此，并沒有形成對西歐國家的社會、經(jīng)濟(jì)、文化和國際關(guān)系產(chǎn)生較大消極影響的難民問題。
　　進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，西歐各國相繼收緊了寬松的移民政策。除了70年代終止了招募外國勞工的政策以外，家庭團(tuán)聚政策也日趨嚴(yán)厲，針對外國移民的“歐洲防線”開始形成。如果說，20世紀(jì)80年代以前。共同的“歐洲防線”還只是民族國家層面意義上的話，那么，進(jìn)入80年代末90年代以后，伴隨著歐洲一體化進(jìn)程的加深，共同的“歐洲防線”越來越具有超民族國家的意義。由于合法地進(jìn)入歐洲國家的渠道不再像以前那樣暢通，于是，想移居西歐國家的移民，便通過人口走私、偷渡、非法入境、非法滯留等方式進(jìn)入西歐，然后，以申請難民身份的方式，實現(xiàn)移居西歐國家的目的。在這種背景下，“在嚴(yán)格意義上的強(qiáng)烈增長的非法移民、那些超越滯留期限的合法移民和勞動力市場上的無合法證件的非正規(guī)勞動力以及80年代末期以來的以尋求避難名義下的非法移民中的經(jīng)濟(jì)難民，共同構(gòu)成了移民社會的復(fù)雜畫面。其中的許多移民，以難民和避難者的身份，提出申請，尋求在歐洲的難民身份。由于這種情況的出現(xiàn)，極大地壯大了歐洲國家尋求避難者的規(guī)模和人數(shù)”^①。
　　由于西歐國家的難民法和難民政策是在民族國家層面上實踐的，因此，歐洲各國對《日內(nèi)瓦國際難民公約》和《附加議定書》的理解不同，由此導(dǎo)致難民法在不同的歐洲國家執(zhí)行的寬嚴(yán)程度也不同。這直接影響了在歐洲的避難者、在不同的歐洲國家申請難民身份的人數(shù)不同和難民在歐洲區(qū)域內(nèi)流動的方向。
　　“在1983-1990年期間，在歐洲國家尋求避難的總?cè)藬?shù)是170萬人。從絕對數(shù)量上來看，難民主要集中在聯(lián)邦德國(70.3318萬人)、法國(27.7477萬人)、瑞典(14.1864萬人)、奧地利(10.033萬人)，所有其他的西歐國家都保持在10萬人以下的規(guī)模：英國(8.6972萬人)、荷蘭(7.2161萬人)、比利時(5.1252萬人)、丹麥(4.0371萬人)，其中在英國申請避難的人數(shù)顯然處于歐洲共同體的平均值以下，而德國始終高于歐洲共同體難民申請人數(shù)的平均值。如果人們將這些數(shù)據(jù)彼此發(fā)生關(guān)聯(lián)，進(jìn)行對比的話，那么，與英國相比，1985年，德國是其近9倍，法國是其4倍。德國寬松的難民政策，使其在歐洲的難民申請國中，始終高居榜首?！?br/>　　由于西歐各國掌握的難民法的實踐尺度不同，因此，在不同的國家，避難者得到確認(rèn)的比率也大不相同?！叭绻藗兲角蟊茈y程序中避難申請者得到確認(rèn)數(shù)量的話，那么，這個結(jié)果又是另外的情況：1988年德國所有避難申請者確認(rèn)比率是8.6％，在英國是23％，在法國是35％，在比利時是21％，在荷蘭相反卻只有7％。1989／90年在德國下降到6％和5％，在比利時下降到14％及6％。與此同時，英國是32％及22％，1991年突然下降到9％，1992年甚至急劇下降到只有3％。相對于不同的歐洲國家而言，在每一個避難國確認(rèn)的比率都在急劇的變動?！?sup>②
　　20世紀(jì)90年代以后，伴隨著蘇聯(lián)的解體、東歐國家民族矛盾的加劇、局部戰(zhàn)爭的爆發(fā)(波黑戰(zhàn)爭、科索沃戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭)和非洲國家內(nèi)部沖突而造成的數(shù)以百萬計大量難民，紛紛涌向西歐國家，對西歐國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會安全和國際關(guān)系等各方面，產(chǎn)生了一系列消極的影響，歐洲的難民問題最終形成。
　　
　　二、歐洲難民問題的消極影響
　　
　　歐洲難民問題的消極影響是多方面的，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：
　　1．歐洲難民對歐洲國家的政治影響
　　從政治角度來看，大量難民向歐洲國家的涌入和在歐洲國家的存在，影響了一些歐洲國家的國內(nèi)政局和政策走向。
　　當(dāng)今歐洲各國政府十分關(guān)注國內(nèi)人民的經(jīng)濟(jì)需要和社會需要，而難民的大量涌入，必然會對國內(nèi)人民的經(jīng)濟(jì)需要和社會需要造成一定的沖擊，從而造成代表不同階層利益的政黨在難民問題上的對立與沖突，由此造成西歐國家的政局不穩(wěn)。這在議會選舉和總統(tǒng)大選中表現(xiàn)得尤為突出。幾乎每一個(次)歐洲國家的議會選舉，因為大量的外國難民和非法移民的涌入而造成的一系列社會問題，總是各黨派競選的核心議題之一。一方面，以反對外國移民、以保護(hù)本國民族利益為特征的歐洲極右翼政黨，贏得了部分社會中下層民眾的支持與信任，而在歐洲國家的政壇上異軍突起，由此影響了歐洲國家的政局變化。另一方面，也迫使執(zhí)政黨或政府，迎合中下層選民的意愿，收緊難民政策，采取更有效的措施和更大的力度，打擊和遣返難民，從而影響了歐洲國家的政策走向。僅以意大利為例，1997年，阿爾巴尼亞政局動蕩一度失去控制、民族沖突加劇，結(jié)果造成了大量的難民流亡。其中大部分難民首選意大利避難。在阿爾巴尼亞政府失去控制的日子里，各種軍用船只遭到哄搶，很多難民登上這些船只，開足馬力，越過奧特斯托海峽，直接沖向意大利各港口。一些商船和漁船也往返于阿爾巴尼亞和意大利之間運送難民。在短短的不到兩個月的時間里，就有13450人到達(dá)了意大利，有7670人被送往各難民營，其中有1302人不明原因回國，另外的3300人悄悄離開難民營不知下落。大量難民源源不斷的到來，對意大利的國內(nèi)政局產(chǎn)生了極大的沖擊。意大利政府的一些政治精英公開表示，拒絕這些難民的到來。面對著洶涌澎湃的難民潮、右翼政黨對難民涌入的公開抵制態(tài)度，迫使相對寬容的意大利政府從國家層面上對難民采取嚴(yán)厲措施加以防范，但收效甚微。當(dāng)越來越多的難民涌入時，意大利政府不得不宣布，“全國處于緊急狀態(tài)，軍隊進(jìn)入戒備狀態(tài)，以防難民的大規(guī)模涌入。這在戰(zhàn)后意大利的歷史上還是首次。3月24日，意大利與阿爾巴尼亞達(dá)成協(xié)議，意大利軍隊在公海上巡邏，以防阿爾巴尼亞難民進(jìn)入意大利海域。意大利軍隊甚至直接進(jìn)入阿爾巴尼亞海域，阻止阿爾巴尼亞難民船只出海。但是，這一措施也帶來很大的危險。3月28日傍晚，意大利的快艇將一艘載有100多名難民的船只撞翻，結(jié)果造成89人落海喪生的嚴(yán)重后果”^①。一時，國際輿論嘩然，不僅導(dǎo)致意大利國內(nèi)一些左翼政黨對政府進(jìn)行譴責(zé)，而且嚴(yán)重影響了意大利的國際聲譽。
　　在法國，極右翼政黨——國民陣線的黨魁勒龐，高舉反外國移民、反難民、反非法移民的大旗，在第一輪總統(tǒng)選舉中，甚至擊敗了當(dāng)時任法國總理的傳統(tǒng)左翼政黨領(lǐng)導(dǎo)人諾斯潘，向時任總統(tǒng)的傳統(tǒng)右翼領(lǐng)導(dǎo)人希拉克發(fā)起了挑戰(zhàn)，震撼了歐洲和世界政壇。盡管法國民眾最終拋棄了勒龐，但其反難民、反移民的主張，依然贏得了社會中下層民眾的支持。由此，也改變了法國傳統(tǒng)的政治格局。
　　2．歐洲難民對歐洲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響
　　從經(jīng)濟(jì)角度來看，難民在歐洲國家的大量涌入和存在，干擾了歐洲難民接納國的經(jīng)濟(jì)，對整個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了全局性的消極影響。
　　很多國家的難民都是倉慌逃難的，兩手空空。到達(dá)歐洲避難國以后，接納國不得不支付大量的費用用于建設(shè)難民營，花費大量的人力和物力，調(diào)動各種交通工具，將集中于各港口的難民分散安置到全國的各地方政府手中，再由地方政府具體安置這些難民。同時，衛(wèi)生部門也會及時對難民營中的難民衛(wèi)生狀況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，以防傳染病的流行。教育部門也不得不指示各地的中小學(xué)，盡量安置難民中的兒童入學(xué)。毫無疑問，這都加重了接納國的財政負(fù)擔(dān)。以意大利為例，眾多的難民、特別是阿爾巴尼亞的難民在1997年涌入意大利以后，在經(jīng)濟(jì)上給意大利造成了較大的負(fù)擔(dān)。此時，意大利正在努力，力爭第一批加入歐洲聯(lián)盟，為此不得不緊縮開支、減少財政赤字。而大量難民的到來，使這一努力難上加難。另外，大量難民的涌入，也影響了意大利的旅游業(yè)，國內(nèi)外的游客因擔(dān)心難民集中地的社會治安狀況的惡化和傳染病的流行，紛紛退掉早已預(yù)定好的旅館床位，取消到意大利的旅游計劃。這不可避免地大量減少了作為意大利重要財政來源的旅游業(yè)的收入。同時，面對阿爾巴尼亞政局動蕩和難民外逃，聯(lián)合國安理會于3月28日做出決議，決定實施維護(hù)阿爾巴尼亞政局穩(wěn)定的“黎明行動”，多國部隊進(jìn)入阿爾巴尼亞。為此，意大利政府處于自身利益和國際人道主義兩方面的考慮，積極支持。4月17日，意大利通過一項法令，為“黎明行動”緊急籌集一筆1200億里拉(約合7000萬美元)的資金，由社會團(tuán)結(jié)部協(xié)調(diào)人道主義援助，對難民實施救助。這在一定程度上，又進(jìn)一步惡化了意大利的經(jīng)濟(jì)形勢。
　　這種情況在歐洲其他國家也同樣存在。“在歐洲接納難民最多的國家——聯(lián)邦德國——僅1989年到1990年兩年間，支付用于安置難民的費用就高達(dá)40億馬克”^①。而此時，德國正面臨著兩德統(tǒng)一的艱巨任務(wù)，聯(lián)邦政府正考慮實施一項向東部德國大量財政投資的計劃。為彌補財政上的不足，聯(lián)邦德國政府決定向全聯(lián)邦德國的人民征收一項“團(tuán)結(jié)稅”。顯然，安置難民的費用，對德國的財政也產(chǎn)生了一定的消極影響。這種接納難民而產(chǎn)生的消極影響，也同樣出現(xiàn)在法國、英國、奧地利等難民接納國。據(jù)估算，歐洲國家從1990年到1998年為安置難民而支付的費用高達(dá)400億美元，而且這方面的費用正在日益攀升。僅2001年的難民安置費用就達(dá)到了100億美元。無論以那種標(biāo)準(zhǔn)來看，這些費用都是極高的開支。但問題是，這些寶貴的資金，不僅沒有用于國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足社會大眾的需求，而且也沒有完全實際用于真正的難民?！皬?991年到1995年，在向歐洲國家提出避難申請的240萬人中，按照1951年《日內(nèi)瓦國際難民公約》的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，可被認(rèn)定為難民的人數(shù)可能不到10％”^②。顯而易見的是，難民費用的居高不下，影響了歐洲國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的健康發(fā)展。
　　3．歐洲難民對歐洲勞動力市場和歐洲社會安全的影響
　　從勞動力市場和國家社會安全角度來看，大量難民的涌入，加劇了歐洲接納國的失業(yè)現(xiàn)象，對勞動力市場和社會安全都構(gòu)成了一定程度的威脅。
　　對20世紀(jì)80年代以后的歐洲地區(qū)來說，歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢似乎一直是不容樂觀的，歐洲經(jīng)濟(jì)長期處于不景氣狀態(tài)，最明顯的跡象就是遍及歐洲各國的失業(yè)大軍的存在和較高的失業(yè)率。即使在有的時期一些歐洲國家有短時的經(jīng)濟(jì)增長，失業(yè)率也往往居高不下。例如西班牙在80年代末90年代初期，“年增長率達(dá)到了5％，但其失業(yè)人數(shù)卻占全部就業(yè)人口的18％，而且后來不斷增加”。在德國，從90年代德國實現(xiàn)統(tǒng)一以后，失業(yè)大軍也一直攀升，到20世紀(jì)末也一直穩(wěn)定在400萬人左右。在法國，隨著法國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷，財政赤字的不斷擴(kuò)大，失業(yè)人員的數(shù)量也是持續(xù)升高。到1994年，“法國的財政赤字在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比重，從1981年的1.9％，上升到1994年的5.7％?！粫r期的失業(yè)率，則從5.8％上升到12.2％，失業(yè)人數(shù)多達(dá)330萬人，使法國成為西歐國家中失業(yè)問題最嚴(yán)重的一個國家”^③。這給法國政府造成了極大的壓力。在這種背景下，來自世界各地的大量的難民流入，更使歐洲國家的失業(yè)問題雪上加霜。因為，盡管從理論上來看，難民不可能在接納國家全部永久滯留，大部分難民需要在經(jīng)過一段時間、國內(nèi)恢復(fù)穩(wěn)定以后，自愿回國。但問題是，在這些數(shù)量龐大的難民中，有更多的是本來就想移民歐洲的經(jīng)濟(jì)難民。因此，他們根本就沒有想到回國的問題。即使是真正的難民，在到達(dá)歐洲的接納國家以后，也不完全待在難民營中，特別是通過移民網(wǎng)絡(luò)建立起的移民鏈條，更使大量的難民流入勞動力市場。而對于難民來講，重要的是找到一份維持基本生計的工作，而至于工作報酬的高低并不過分給予考慮。因此，大量的難民流入勞動力市場，必然出現(xiàn)難民與本國國民爭奪工作崗位的社會現(xiàn)象發(fā)生，從而加劇失業(yè)現(xiàn)象，這不僅使難民接納國的政府感到擔(dān)憂，也使接納國的一般社會民眾感到憂慮。僅以意大利為例，1997年以后，伴隨著數(shù)以萬計的阿爾巴尼亞難民和北非難民的到來，意大利國內(nèi)的失業(yè)問題更為嚴(yán)重，在難民集中的意大利南部地區(qū)失業(yè)率高達(dá)55％④。
　　國際難民的大量涌入，對歐洲難民接納國的國內(nèi)社會安全同樣構(gòu)成了威脅。從難民自身來說，到達(dá)難民接納國家以后，面臨的首要問題是維持最基本的生活需要。而在難民營只能接受最低的救助，往往不能滿足難民、特別是年輕力壯的難民的生活基本需求。因此，在生存危機(jī)的壓力之下，他們會尋找一切機(jī)會滿足自己最低的生活需要。當(dāng)合法的手段不能滿足這種需要時，他們就更容易走向搶劫、販毒、走私、偷盜等社會犯罪的道路。西歐國家難民的社會犯罪事件，隨著難民的日益增多而持續(xù)升高，也就不難想象了。特別是，當(dāng)難民流入當(dāng)?shù)氐暮谏鐣兔褡宸至呀M織之手時，更是讓人擔(dān)心。從1996—1997年間，阿爾巴尼亞國內(nèi)發(fā)生了動亂，全國許多軍火庫被搶，有3/4的武器流失，監(jiān)獄的刑事犯也全部流入社會，加入到難民的隊伍中，流入意大利南部。而意大利南部又是黑手黨活動的猖獗之地。因此，存在著黑手黨利用這些難民進(jìn)行犯罪活動的極大可能。意大利社會各個方面對此高度關(guān)注。意大利政府也不敢松懈，派遣大量軍警前往南方城市港口，對難民進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)視。在法國，由于難民的大量增加，也使得國內(nèi)的犯罪案件急劇升高。到2002年，包括難民在內(nèi)的國內(nèi)犯罪案件達(dá)到了410.88萬件。面對如此之高的社會犯罪，法國政府實施了新的《國內(nèi)治安法》，嚴(yán)厲打擊各種形式的社會犯罪。到2003年底，法國犯罪案件下降為397萬件，比上一年減少了3.38％。這是法國6年來犯罪率首次下降^①。難民參與的社會犯罪對歐洲國家社會安全的威脅，不僅讓一般民眾普遍感到缺乏安全感，也讓難民接納國政府對國內(nèi)的社會安全充滿了憂慮。
　　4．歐洲難民對歐洲國家主流文化的影響
　　從社會文化角度來看，難民的文化往往與難民接納國的主流文化產(chǎn)生沖突和撞擊。這給被接納的難民的社會融合與社會一體化帶來了極大的困難。
　　依據(jù)1951年簽署的《日內(nèi)瓦國際難民公約》，已經(jīng)產(chǎn)生的難民，國際社會一般采取三種方法：一是自愿遣返。即將難民送回難民來源地，但不能將其置于其生命安全仍受到威脅的地方。二是歸化人籍。即難民接納國給避難者以接納國國籍，并提供其國民待遇。三是送入第三國。即根據(jù)難民的要求，并征得第三國的同意而遣送到第三國定居，并獲得第三國國籍。對于在歐洲的難民來說，去歐洲國家生活和定居，往往是他們夢寐以求的生活理想。當(dāng)他們以未得到確認(rèn)的難民身份到達(dá)歐洲國家時，他們自然多不愿意自愿遣返回到自己的祖國，而希望留下來。他們往往通過已經(jīng)在歐洲國家定居的移民所建立起來的移民網(wǎng)絡(luò)，涌入到這些僑民之中，成為非法移民。這些外國移民和非法移民通常遠(yuǎn)離難民接納國主流文化，而自我形成獨立于接納國主流文化之外的邊緣文化。這就造成了難民接納國通常情況下的社會文化的斷裂，從而使這些包括難民在內(nèi)的外國移民更加難以同化。這在宗教文化氛圍十分濃厚的穆斯林外國難民中，表現(xiàn)得尤其突出。例如在德國，來自土耳其和伊拉克北部的庫爾德難民，在進(jìn)人德國以后，很快得到已經(jīng)在德國長期居留的土耳其人所建立的移民網(wǎng)絡(luò)的支持與幫助，而融入信奉穆斯林宗教文化的非主流文化的氛圍之中。這無疑加劇了包括難民在內(nèi)的土耳其移民，融入德國主流社會文化的難度。同時，也導(dǎo)致了德國國內(nèi)的德意志“主流文化”與外國移民的“多元文化”之爭的討論。德國的德意志“主流文化派”認(rèn)為，民族概念和民族國家的內(nèi)容并沒有在全球化的進(jìn)程中被削弱。研究移民文化的德國專家Friedlich Heehmann教授認(rèn)為：“民族概念，應(yīng)理解為一個民族的一致性和團(tuán)結(jié)性、自我表現(xiàn)意識的統(tǒng)一性，首先是在一個國家機(jī)構(gòu)中有共同生活的愿望、有共同的價值觀、有共同的政治觀(共同的信念)和學(xué)術(shù)見解。而不是說生活在一起，就是同一民族?！?sup>②因此，外國移民既然長期居留在德國，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)同德意志的民族情感和民族文化，放棄自己的“非主流文化”，并逐漸培養(yǎng)忠于德國的民族情感，融入德國的“主流文化”之中。而“多元文化派”認(rèn)為，在歐洲一體化和全球一體化的背景下，傳統(tǒng)的民族概念和民族國家的概念正在被弱化，而歐洲公民和世界公民的概念正在形成。因此，應(yīng)放棄傳統(tǒng)的民族和民族國家的主流文化理論，而以多元文化取代之。我們在這里，姑且不論“主流文化”與“多元文化”之爭孰是孰非，但是，包括難民在內(nèi)的外國移民文化與移民接納國的主流社會文化之分裂，包括難民在內(nèi)的外國移民難以融入歐洲移民接納國社會，已經(jīng)是一個有目共睹的不爭事實。
　　5．歐洲難民對國際關(guān)系的影響
　　從國際關(guān)系角度來看，難民問題不僅影響著歐洲難民接納國家之間的關(guān)系，也影響著歐洲接納國家與難民中轉(zhuǎn)國家、難民輸出國家之間的國際關(guān)系，從而在國際關(guān)系領(lǐng)域造成一系列消極影響。
　　難民問題本身就是跨越國家間的國際問題。因此，難民的流動和甄別，既與難民接納國家的難民政策、警察管理制度、邊防檢查有關(guān)，也與難民流動到的國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安全利益緊密相連。同時，一國的難民流動狀況和避難申請者狀況，也與其他國家的難民政策的寬嚴(yán)、警察管理制度與邊防檢查的松緊，有著緊密的聯(lián)系。因此，在今日的西歐國家中，各國政府都在收緊難民政策，嚴(yán)管難民的同時，也嚴(yán)密關(guān)注著緊鄰國家的難民政策的修改與警察對難民的管理程度的改進(jìn)狀況。在某種程度上，臨近國家的難民政策和警察對難民管理的松緊程度，直接影響著流入本國難民人數(shù)的多少。正因為如此，歐洲一國對難民管理的嚴(yán)厲政策和措施，往往造成了對難民來說有較大吸引力的臨近國家難民數(shù)量的增加。由此，引發(fā)了歐洲難民接納國家之間因為難民問題的緊張關(guān)系。
　　在歐洲接納國家中，因為難民問題而引發(fā)的國家間的爭議，進(jìn)而實現(xiàn)合作與協(xié)商，共同對付難民和非法移民問題，莫過于英國和法國之間因為建立在法國的桑加特難民營而引發(fā)的糾紛與合作了。自法國和英國之間的海底隧道建成后，英吉利海峽天塹從此變通途，英倫三島與歐洲大陸的聯(lián)系變得更加密切。與此同時，這也為難民和非法移民“入侵”英國開通了一條直接、便捷的大通道。2001年以來，由于從海底隧道非法進(jìn)入英國的偷渡活動日益猖獗，英國不斷指責(zé)和抗議法國建立桑加特難民營，以及在移民政策問題上兩國存在的分歧，導(dǎo)致法英兩國關(guān)系出現(xiàn)了不和諧的現(xiàn)象。
　　據(jù)歐洲海底隧道公司透露，2001年以來，死闖英法海底隧道的偷渡客和難民明顯增加，且有難以阻擋之勢。8月底，44名阿富汗人在英法海底隧道被抓。接著，90名偷越隧道者受到扣留和責(zé)詢。9月1日至2日，100多名非法移民在隧道里被捕。同日，英國警察在多佛爾港從一輛德國人駕駛的卡車拖車中，查獲了40名偷渡者，他們中有39名斯里蘭卡人，1名印度人……這引起了英國朝野的極大震驚，從而使得英法海底隧道難民偷渡問題成為英國的超敏感的政治問題^①。
　　英國警察部門認(rèn)為，這與法國警察的“遲鈍”和法國的難民政策“不適當(dāng)”有關(guān)。英國方面指責(zé)說。兩年前，法國在加萊附近的桑加特修建的難民接待中心，實際上是為包括難民在內(nèi)的偷渡客提供了基地和“跳板”。正因為此，難民營里人滿為患，每月還以30％的速度爆炸性地增加。為了解決難民日益增多的問題，法國準(zhǔn)備在其北部與比利時相鄰的巴耶爾小鎮(zhèn)再建一個難民接待中心。這一設(shè)想一提出，英國輿論大嘩。英國政府認(rèn)為，法國此舉無視英國的難民問題，將導(dǎo)致更多的難民和非法移民進(jìn)入英國。因此，英國方面不僅對建立新的難民營存在異議，而且建議關(guān)閉原有的桑加特難民營。英法在難民問題上的分歧已經(jīng)公開化，這或多或少地對兩國正常的關(guān)系帶來了負(fù)面影響。
　　英國在進(jìn)入21世紀(jì)以后，逐漸成為最具有吸引力的避難目標(biāo)國家。在偷渡者的印象中，英國是一塊夢中的“樂園”。人們只要一踏上英國的土地就享有避難的權(quán)利，僅有1/40的偷渡客，有可能被驅(qū)逐。在申請避難期間，難民可以獲得免費住房、健康和教育服務(wù)，每周可領(lǐng)取相當(dāng)于350法郎的津貼，6個月之后可申請第一份工作等等。正因為如此，2000年申請在英國避難的人，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了德國、荷蘭、比利時、法國、奧地利、意大利、瑞士、瑞典、愛爾蘭、丹麥和挪威等，達(dá)到97860人^②。英國一時成為難民最向往避難的歐洲國家。
　　在難民流人和桑加特難民營問題上，對于英國的指責(zé)和要求，法國政府也不得不給予合作。因為解決難民問題，不僅是英國的責(zé)任，也是法國和其他歐洲國家的共同責(zé)任。2002年8月，法國政府宣布將關(guān)閉桑加特難民營，英國政府也積極推動更嚴(yán)格的立法，并采取具體措施在海峽兩岸打擊包括難民在內(nèi)的人口偷渡。
　　日益嚴(yán)峻的難民問題，不僅影響著歐洲國家間的合作與協(xié)調(diào)關(guān)系，而且極易成為歐洲國家與難民輸出國惡化國際關(guān)系的導(dǎo)火線。由于難民問題與難民接納國的政治、經(jīng)濟(jì)、安全利益有著緊密的聯(lián)系。因此，難民問題極易成為激化國家間關(guān)系的誘因。1993年6月下旬，阿爾巴尼亞驅(qū)逐了一名希臘主教，由此，引起了希臘政府的極大不滿。希臘的米佐塔基斯，采取強(qiáng)硬措施，馬上遣返了2萬多名阿爾巴尼亞難民，由此引起了兩國關(guān)系的高度緊張^①。
　　歐洲難民接納國家不僅與難民來源國有著錯綜復(fù)雜的難以解決的國際關(guān)系，而且與難民中轉(zhuǎn)國的關(guān)系也同樣微妙。位于非洲北部的利比亞，歷來是鄰近非洲國家的難民和非法移民向歐洲大陸偷渡的主要集散地。而與利比亞隔海相望的意大利自然就成為非洲難民和非法移民偷渡歐洲的首選地和向其他歐洲國家繼續(xù)轉(zhuǎn)移的“跳板”。2004年夏季以來，經(jīng)利比亞偷渡到意大利的非洲難民和非法移民快速上升。據(jù)意大利8月公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，至少有200萬難民和非法移民正聚集在利比亞境內(nèi)，準(zhǔn)備在犯罪組織的幫助下偷渡到意大利。為此，意大利總理貝盧斯科尼于8月25日對利比亞進(jìn)行了為期一天的訪問，他同利比亞領(lǐng)導(dǎo)人卡扎菲重點就難民和非法移民問題交換了意見。貝盧斯科尼要求利比亞在本國建立收容站，阻止涌向意大利的難民潮，意大利將向利比亞提供帳篷、毛毯等人道主義援助物資。此外，意大利還提議與利比亞共同組成邊境和海岸巡邏小組，并由意大利提供監(jiān)控設(shè)備，同時派專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)利比亞警方操作使用^②。
　　但是，難民和非法移民問題不是意大利所能單獨解決的。盡管利比亞政府同意與意大利政府在打擊非法移民問題上開展合作，但同時表示，由于西方仍維持對利比亞的制裁，導(dǎo)致利比亞缺乏海岸巡邏、難民接待等控制和收容非法移民的能力。利比亞的這一表態(tài)意思很明顯，在西方解除對利比亞的制裁以前，利比亞在控制難民潮方面難有大的作為。據(jù)統(tǒng)計，利比亞90％以上的工業(yè)品和70％的食品依靠進(jìn)口，而其儲量豐富的石油也需要包括西方國家在內(nèi)的海外市場。西方的制裁使利比亞每年的損失高達(dá)30億美元。盡管意大利與利比亞就難民和非法移民問題進(jìn)行對話，對解決這一問題無疑是有益的，但難民和非法移民問題是一個非常復(fù)雜的國際問題，需要難民輸出國、中轉(zhuǎn)國和接納國的共同努力，需要各方在平等的條件下進(jìn)行磋商。在當(dāng)前一些非洲國家動蕩不安、西方國家仍然維持對利比亞制裁的情況下，來自非洲的難民和非法移民問題，歐洲國家難以在短期內(nèi)得到解決。
　　
　　三、結(jié)論
　　
　　難民問題已經(jīng)給歐洲國家、特別是歐盟國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會安全、文化和國際關(guān)系帶來了日益嚴(yán)重的消極影響。解決歐洲的難民問題，已成為歐盟成員國和歐洲聯(lián)盟亟待解決的嚴(yán)重問題。但解決難民問題并非易事，它需要歐盟成員國和歐洲聯(lián)盟在如下兩方面共同努力：一方面，歐洲的難民接納國需要與難民輸出國與難民中轉(zhuǎn)國之間，簽署有關(guān)合作協(xié)議，就共同防止、打擊和遣返難民和非法移民問題達(dá)成共識，并采取共同行動，有效防止難民的產(chǎn)生和流動。同時，對已在歐洲地區(qū)的難民，在符合條件的情況下，對難民及時遣返回原籍國。另一方面，面對難民和非法移民問題，歐洲國家必須協(xié)調(diào)建立在民族國家主權(quán)基礎(chǔ)上的難民政策，并積極尋求統(tǒng)一的、歐洲聯(lián)盟層面上的、建立在超民族國家主權(quán)基礎(chǔ)上的難民政策框架，以便確定歐洲各國共同遵循的難民準(zhǔn)則。但這又涉及到敏感的國家主權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題，因為難民的接納、移民政策以及與此緊密相連的國籍法問題，歷來是國家主權(quán)的核心問題。能否實現(xiàn)在國家主權(quán)之上的、統(tǒng)一的、超國家的歐洲聯(lián)盟的難民政策，這既取決于歐洲國家政府及政府間的共同努力，也取決于歐洲政治一體化發(fā)展的進(jìn)一步深化。