農(nóng)民工與城鄉(xiāng)基層民主建設(shè)

　　內(nèi)容提要 農(nóng)民工是農(nóng)村基層民主法定的參與主體，但他們卻與城市存在著更多的利益關(guān)聯(lián)，這樣他們對城鄉(xiāng)基層民主產(chǎn)生著復(fù)雜的影響：它既給鄉(xiāng)村民主建設(shè)帶來活力，也造成鄉(xiāng)村民主建設(shè)主體的缺位；既因其強烈的利益表達(dá)促進(jìn)所在城市的基層民主建設(shè)的制度變遷，也會因為其非制度性的參與成為城市穩(wěn)定的威脅。
　　
　　關(guān)鍵詞　農(nóng)民工　農(nóng)村基層民主　城市基層民主
　　
　　在當(dāng)下中國的民主化進(jìn)程中，以直接選舉為基礎(chǔ)的基層民主建設(shè)被寄予厚望，中國基層民主建設(shè)主要由農(nóng)村的村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉和城市的居民自治與區(qū)人大代表選舉兩大板塊組成。由于傳統(tǒng)戶籍制度的存在，改革開放前，這兩大板塊呈現(xiàn)出一種互不往來的靜態(tài)結(jié)構(gòu)。隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步推進(jìn)，中國社會涌現(xiàn)出一個新的群體——農(nóng)民工，這種靜態(tài)的板塊結(jié)構(gòu)開始松動和變化。農(nóng)民工指被雇傭去從事非農(nóng)活動、屬于農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村人口，它是中國傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標(biāo)識，是中國工業(yè)化進(jìn)程加快和傳統(tǒng)戶籍制度嚴(yán)重沖突所產(chǎn)生的客觀結(jié)果。由于其是農(nóng)非農(nóng)、是工非工、帶有過渡性卻又長期存在的矛盾體特點，這一龐大的群體很難歸屬于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民階級或工人階級，因此其民主政治權(quán)利也相應(yīng)處于尷尬地位，呈現(xiàn)出過渡性特征，這將對城鄉(xiāng)基層民主產(chǎn)生直接而復(fù)雜的影響，并深刻影響我國民主政治建設(shè)的進(jìn)程和方向。
　　
　　一、農(nóng)民工參與城鄉(xiāng)基層民主政治的現(xiàn)狀和特點
　　
　　城鄉(xiāng)基層民主政治的內(nèi)容廣泛，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等內(nèi)容，但作為基層民主基礎(chǔ)的民主選舉，在很大程度上決定了中國基層民主政治建設(shè)的質(zhì)量。因此，本文將主要以農(nóng)民工選舉權(quán)這一民主政治的重要參數(shù)來分析其對基層民主政治的影響。由于農(nóng)民工高流動性與地域分布的非均衡性特點，全國性的農(nóng)民工抽樣調(diào)查十分困難，本文在目前對該群體總體特征知之甚少的條件下，以現(xiàn)有的武漢、長沙等地農(nóng)民工的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)來分析農(nóng)民工參與民主政治建設(shè)的現(xiàn)狀與特征。
　　1．進(jìn)城農(nóng)民工參與農(nóng)村基層民主的現(xiàn)狀與特點
　　我國選舉法以公民的戶口所在地來確定選民登記，進(jìn)城農(nóng)民工戶口仍在農(nóng)村，所以是農(nóng)村基層民主的法定的參與主體。但由于工作、生活的重心在城市，因而其參與鄉(xiāng)村基層民主便呈現(xiàn)出某些獨特的特征。
　　1)農(nóng)民工是推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的精英人群。
　　農(nóng)民工大都由精壯青年組成，他們從經(jīng)濟文化較落后的農(nóng)村流入現(xiàn)代文明集中并相對發(fā)達(dá)的城市，深受現(xiàn)代文明的熏陶，視野逐步開闊，民主觀念、平等觀念、法律意識、團隊意識逐步加強，人文素質(zhì)和致富本領(lǐng)也在提高，他們回到鄉(xiāng)村后，必然成為鄉(xiāng)村小康建設(shè)和民主政治建設(shè)的精英人群。據(jù)農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，2004年外出勞動力的平均年齡為30.1歲，比農(nóng)村勞動力平均年齡低6.8歲，初中文化程度和高中文化程度的比例達(dá)63.3％和12.1％，分別比全部農(nóng)村勞動力中相應(yīng)文化程度的比例高17.6個百分點和1.0個百分點^①。
　　2)在外有較為固定工作的農(nóng)民工回鄉(xiāng)參選比例不高。
　　進(jìn)城農(nóng)民工依據(jù)其流動時間可分為：短工、季節(jié)工和長期工，其中，長期工大都經(jīng)過自己的努力，已經(jīng)在城市找到了較為穩(wěn)定的工作。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和人事、勞動制度的逐步放開，長期工的比例不斷上升，并成為了外出務(wù)工的主體。據(jù)國務(wù)院農(nóng)村調(diào)研課題組統(tǒng)計，2004年外出務(wù)工6個月以上的農(nóng)民工占81.3％，比2003年提高了3.7個百分點，比2002年提高6.4個百分點；同時，舉家外出的農(nóng)民工持續(xù)增加，2004年達(dá)到2470萬人^②。
　　伴隨著農(nóng)民工在城市長期定居的增長趨勢，其回鄉(xiāng)參加村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉的熱情與可能性均逐步降低。下面兩個較為典型的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)很能清楚地說明這一問題，其一是2001年春夏之際，徐增陽、黃輝祥在武漢市對農(nóng)民工所做的隨機性的問卷調(diào)查；其二是2004年3-4月，鄧秀華等課題組成員為完成國家社會科學(xué)基全資助項目《構(gòu)建和諧社會與農(nóng)民工政治參與問題研究》在長沙進(jìn)行的問卷調(diào)查。
　　3)農(nóng)民工創(chuàng)造出了很多新型的民主參與方式。
　　由于時空限制，加上工作、成本等原因，很多在城市生存的農(nóng)民工無法及時回鄉(xiāng)親自參與選舉，但是他們又不想放棄自己神圣的權(quán)利，于是各種新型的選舉方式便應(yīng)運而生，如以信件方式參與的“函投”、電話投票、以書面委托方式的“委托投票”等，它們的比例已經(jīng)達(dá)到了一定的程度。徐增陽、黃輝祥在武漢和鄧秀華在長沙對農(nóng)民工所作的隨機性的問卷調(diào)查很能說明這一問題。
　　
　　2．農(nóng)民工參與城市基層民主的現(xiàn)狀與趨勢
　　我國選舉制度是以戶口所在地為依據(jù)確定選民的居住地即“當(dāng)?shù)亍保L期以來由于我國公民沒有真正意義上的自由遷徙權(quán)，公民只能在他居住的地方或選區(qū)擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。例如，我國現(xiàn)行的人大代表名額是按照所在行政區(qū)域城鄉(xiāng)戶籍人口的數(shù)量進(jìn)行分配的，大量的流動人口并沒有計算在代表產(chǎn)生的人口數(shù)內(nèi)。即使農(nóng)民工占主要構(gòu)成人口的城市，農(nóng)民工的存在也對代表的數(shù)額不產(chǎn)生影響，農(nóng)民工沒有最基本的選舉權(quán)，就更不用說其他的民主權(quán)利了。
　　但農(nóng)民工既然生活在城市，城市的公共政策和制度安排勢必對他們的利益產(chǎn)生影響，他們也必然會越來越關(guān)注自己利益的爭取，參與城市的基層民主便是他們利益訴求的現(xiàn)實途徑。由于他們的強烈呼吁，加上政府的重視，近年來，在一些農(nóng)民工成為主要構(gòu)成人口的城市開始進(jìn)行屬地選舉的探索性試點，產(chǎn)生了良好的社會影響。浙江義烏數(shù)千名“外來人員”在“異鄉(xiāng)”參加選舉和被選舉，武漢市12名“外來人員”當(dāng)選區(qū)人大代表，深圳外來女工陳彩瓊以“非選民”身份當(dāng)選為區(qū)人大代表等，這些試點對如何落實農(nóng)民工民主政治權(quán)利作了有益的嘗試。但同時也應(yīng)看到：除一些試點城市基層人大選舉時，部分農(nóng)民工參與投票并占有幾個象征性的農(nóng)民工代表名額外，農(nóng)民工基本上無法參與到當(dāng)?shù)氐拿裰髡谓ㄔO(shè)中去。下面是最為典型的試點城市浙江義烏市2001年大陳鎮(zhèn)人大代表的選舉情況^①：其中：工業(yè)園區(qū)是為外來人員單獨劃分的選區(qū)，是外來人員的主要聚集地。
　　這說明農(nóng)民工這樣一個龐大的群體其中的大部分實際上被擱置于城市基層民主建設(shè)的“政治真空”之中。
　　
　　二、農(nóng)民工對城鄉(xiāng)基層民主建設(shè)的影響
　　
　　馬克思主義認(rèn)為人民奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)，公民行使民主權(quán)利是出于獲得利益的需要。公民利益需要的變化運動必將導(dǎo)致政治生活的變化與發(fā)展，利益格局的調(diào)整必然要求現(xiàn)有的政治秩序進(jìn)行變革以適應(yīng)利益的變化。農(nóng)民工的利益訴求必然要反應(yīng)到政治參與行為上。當(dāng)利益關(guān)聯(lián)度高時，政治參與積極性則高，反之則低。當(dāng)然，若積極的政治行為無法取得相應(yīng)的利益時，政治參與積極性也會相應(yīng)下降，所以可用利益關(guān)聯(lián)度與政治功效感(政治功效感是公民對自己政治參與行為影響力的評價)來衡量農(nóng)民工的政治參與行為及其對基層民主政治的相關(guān)影響。
　　1．對農(nóng)村基層民主的影響
　　農(nóng)民工盡管有很多生活在城市，有的也慢慢在城市扎根，但那種濃濃的鄉(xiāng)土情結(jié)，以及城市高昂的生活成本和難以根除的身份歧視使得他們很大部分最終會回到農(nóng)村，因為農(nóng)村才是他們安身立命之所在。因而他們還是和家鄉(xiāng)保持著千絲萬縷的聯(lián)系，對家鄉(xiāng)的基層民主建設(shè)也抱有極大的熱情。他們在很大程度上促進(jìn)了鄉(xiāng)村基層民主的發(fā)展。首先，他們各方面的素質(zhì)都相對較高，受過現(xiàn)代文明的洗禮，經(jīng)受過不能參與城市民主的隱痛，他們很珍惜自己的民主權(quán)利，有著強烈的政治參與欲和進(jìn)取心；其次，農(nóng)民工進(jìn)城打工提高了自己的能力，獲得了更多的現(xiàn)金收入，他們的知識、技術(shù)、能力為農(nóng)村基層民主注入了強大的經(jīng)濟活力和民主操作技能；再次，農(nóng)民工回鄉(xiāng)踐行自己民主政治權(quán)利的過程，加速了建立在小農(nóng)經(jīng)濟和傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)之上的超穩(wěn)定的中國農(nóng)村民間政治結(jié)構(gòu)的瓦解，提升了鄉(xiāng)村民主政治的質(zhì)量與發(fā)展速度。最后，無法及時返鄉(xiāng)的農(nóng)民工在實踐自己民主權(quán)利過程中不斷創(chuàng)造出民主的多種實現(xiàn)形式，如選舉過程中出現(xiàn)的“函投”、電話投票、委托投票等，這也促進(jìn)了民主運行層面上的制度創(chuàng)新。
　　當(dāng)然農(nóng)民工的進(jìn)城打工也給鄉(xiāng)村基層民主帶來了某些消極的影響，這主要表現(xiàn)在民主主體的缺位。進(jìn)城農(nóng)民工，其利益需求已與農(nóng)民的利益需求大相徑庭。當(dāng)前外出農(nóng)民工最關(guān)心的五件事是：能找到合適的工作、及時拿到工資、勞動安全、工傷大病有保險、子女能上學(xué)^②，而作為純粹意義上的農(nóng)民最關(guān)心的是減負(fù)、增產(chǎn)與增收，所以減免賦稅、提高農(nóng)產(chǎn)品的價格、降低農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)資料價格符合農(nóng)民切身利益，因此長期居住在城市的群體由于與農(nóng)村日漸疏離，利益相關(guān)度日益下降，故參與的積極性不高；而對于短工、季節(jié)工、欲回鄉(xiāng)的長期流動的農(nóng)民工或?qū)r(nóng)村事務(wù)關(guān)注的農(nóng)民工，由于信息不通或選舉成本(如往返的交通費用，因誤工而導(dǎo)致的收入損失，回鄉(xiāng)的額外支出如探親訪友的花費等)太高而被迫放棄其權(quán)利。同時，由于基層民主處于起步階段，運行不規(guī)范導(dǎo)致農(nóng)民工參與的功效感差，回鄉(xiāng)參與選舉的比例很低。
　　這種缺位狀況導(dǎo)致的后果是：一方面，因人數(shù)不夠影響基層選舉活動的正常進(jìn)行，《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：選舉村民委員會，有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選，這就是俗稱的“兩個過半”原則。但選舉過程中有的村莊甚至無法達(dá)到“兩個過半”。另一方面，嚴(yán)重影響民主選舉及民主治理的質(zhì)量。首先，大量素質(zhì)較高的青年農(nóng)民流失，難以選舉出優(yōu)秀的利益代表者，并且一部分掌握公共權(quán)力的利益代表者也流動在外，導(dǎo)致利益代表虛位；其次，流動在外的農(nóng)民工的投票方式也因各種局限而無法真實履行其民主權(quán)利，如“函投”易造成時間上的延誤，委托投票被濫用且易扭曲當(dāng)事人的真實意思表示；最后，更為根本的是農(nóng)民工長時間離開農(nóng)村，使民主治理流于形式。民主選舉只是民主治理的必要環(huán)節(jié)，選舉權(quán)利最終要落實到民主決策、民主管理與民主監(jiān)督之上，農(nóng)民工長期在外務(wù)工，對村務(wù)的知情權(quán)、重大事務(wù)的決策權(quán)、對干部的監(jiān)督權(quán)等都缺乏可靠的保證，民主治理懸空。農(nóng)民基層民主缺少了“人”這一依托，民主實際上就成了一句空話。
　　2．對城市基層民主的影響
　　居民自治與區(qū)人大代表直接選舉是城市居民行使選舉權(quán)以獲取和保障切身利益的制度安排。由于選舉制度的戶口原則，以及其他制約農(nóng)民工民主政治權(quán)利享有的實際因素的存在(一方面城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施落后，一體化的信息平臺沒有搭建，城鄉(xiāng)信息無法共享；一方面由于勞動力的客觀壓力，外部經(jīng)濟就業(yè)環(huán)境愈加艱難，農(nóng)民工的行蹤漂浮不定)，農(nóng)民工這一龐大群體目前并沒有納入城市基層民主的范疇，因此它還無法從制度內(nèi)部對城市的基層民主產(chǎn)生顯著的影響。但是農(nóng)民工為了維護(hù)自己的切身利益，必然會以某種方式影響其所生活的城市的基層民主進(jìn)程。農(nóng)民工的利益要求總會通過一定渠道得到釋放，這種釋放的過程要么以合法途徑進(jìn)行，要么以非法途徑切入，形成一個影響現(xiàn)行制度的不穩(wěn)定的外部環(huán)境。具體挑戰(zhàn)與影響主要表現(xiàn)在以下二個方面：
　　1)由于農(nóng)民工群體的利益需求而導(dǎo)致的誘致性制度變遷(由個人或一群人在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行對現(xiàn)成制度安排的變更或替代，或是對新制度安排的創(chuàng)造)^①將貫穿整個農(nóng)民工流動的始終。
　　1953年《選舉法》規(guī)定按“居住狀況”劃分選區(qū)，由于1958年嚴(yán)格意義上的戶籍制度正式形成，從此我國公民只能在戶口所在地參加選舉。改革開放后，隨著土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村剩余勞動力開始大量外流，嚴(yán)格的戶口限制下的選舉權(quán)遭到挑戰(zhàn)，于是選舉法開始就選區(qū)作調(diào)整：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的代表名額分配到選區(qū)，按選區(qū)進(jìn)行選舉。選區(qū)應(yīng)按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位和居住狀況劃分”，1983年通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》對農(nóng)民工的履權(quán)方式進(jìn)一步作了靈活性的解釋：“選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區(qū)參加選舉的，經(jīng)原居住地的選舉委員會認(rèn)可，可以書面委托有選舉權(quán)的家屬或者其他選民在原選區(qū)代為投票。選民實際上已經(jīng)遷居外地但是沒有轉(zhuǎn)出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉?！边@些說明我國選舉制度正在適應(yīng)從“靜態(tài)社會”到“移民社會’’的轉(zhuǎn)變。
　　戶籍制度從1950年代形成的嚴(yán)格的板塊結(jié)構(gòu)，到1980年代流動人口增加而不得不突破，1990年代逐步完全放開小城鎮(zhèn)，近幾年來，以江蘇、安徽、河南、廣東、浙江、四川、北京以及石家莊、寧波、南京等省市也陸續(xù)出臺了《城市戶籍管理制度改革意見》，大城市也開始積極推進(jìn)戶籍改革，制度變遷雖然緩慢，但增量在不斷積蓄，這為最終的強制性制度變遷(為了對不同的利益集團進(jìn)行收入再分配，必須要通過政府的命令和法律，這些命令和法律所構(gòu)成的新的規(guī)則。^①)奠定了基礎(chǔ)。
　　2)非制度參與將成為城市政治穩(wěn)定的威脅。
　　制度參與和非制度參與是政治參與的一對分類范疇，制度參與是以憲法秩序內(nèi)所創(chuàng)立的公民政治參與的一系列具體操作規(guī)則為前提，具有合法性、合規(guī)則性、有序性；非制度參與是指突破現(xiàn)存制度規(guī)范的行為，也是在社會正常參與渠道之外發(fā)生的活動。兩者此消彼長，有效的制度參與可消減非制度參與途徑，但當(dāng)制度參與口徑小或被堵塞時，非制度參與一定頻繁。農(nóng)民工在城市生活，面對著的是激烈的競爭環(huán)境和無處不在的歧視，他們濃厚的鄉(xiāng)土觀念，對熟悉社會關(guān)系網(wǎng)的依賴，對陌生而又朝夕生活在其中的城市的希望、失望交織的情感，對自己利益保護(hù)的關(guān)注使他們要么同鄉(xiāng)之間聚集而居，要么職業(yè)相同者集合到一起，形成了他們自己之間的某些團體?！拔覀?nèi)后w”心理歸屬的排他性，和相對封閉的生活圈，容易使反社會心理得到擴散與膨脹，這就容易促成違法犯罪團伙的形成，從而成為城市政治穩(wěn)定的隱患。
　　農(nóng)民工非制度參與通常采取個人問題社會化(如單個農(nóng)民工在無奈的情況下選擇上高樓、塔臺等高處以自殺相抗?fàn)帲瑢⒗鎲栴}“社會化”)、群體事件方式(如更多的民工選擇集體上訪、越級上訪、上街游行、堵塞交通等方式，造成重大群體事件，引起政府領(lǐng)導(dǎo)的重視和解決。民工說：“一個人去申訴，沒有人理睬；五個人去抗?fàn)?，就會有人出來跟你解釋；如果有幾十個人去抗?fàn)?，就會得到重視；上百人抗?fàn)?，就會引起極度的重視”)，更有極端，采取非法暴力對抗方式威脅著城市的治安秩序與政治穩(wěn)定。
　　農(nóng)民工的民主權(quán)利深深地影響著其經(jīng)濟、社會、文化方面權(quán)利的實現(xiàn)，甚至可以說，后者的缺失正是前者的缺位的必然后果。農(nóng)民工的勞動就業(yè)、生活居住、子女教育、社會保障等權(quán)利的實現(xiàn)均要求城市戰(zhàn)略規(guī)劃與財政資源分配上進(jìn)行根本保證，但由于民主權(quán)利的缺位，利益無代表和無表達(dá)，終使這些權(quán)利在其默默奉獻(xiàn)的城市中被邊緣化。
　　如果可以預(yù)測的話，這種影響的匯總、積聚直至爆發(fā)，中國民主政治格局很難說不會因此而改變，畢竟，在一個外來人口已占很大比例的城市，絕大部分人群的群體利益無代表者且無表達(dá)的組織與機構(gòu)，這既是對城市基層民主拉響的警鐘，也是其發(fā)展的契機，不管這種改變是主動或被動呈現(xiàn)。“江山選舉案”(2005年4月到6月期間深圳市開始的城市社區(qū)居委會換屆選舉的過程中獨樹社區(qū)居民江山為討要選民資格狀告其所在社區(qū)居委會換屆選舉委員會七次上法院，最終敗訴)引發(fā)的熱烈討論也預(yù)示著農(nóng)民工在解決異地工作權(quán)、異地居住權(quán)后對選舉權(quán)的普遍要求。如何將農(nóng)民工權(quán)利落實，主動從制度構(gòu)架上進(jìn)行包容與接納是民主政治發(fā)展必須考慮的長遠(yuǎn)之策。