區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進程中的中央政府治理創(chuàng)新

　　 區(qū)域發(fā)展不平衡是我國現(xiàn)代化發(fā)展面臨的現(xiàn)實狀況，解決這一問題不能單靠市場力量，因為市場力量通常只傾向于擴大而非縮小區(qū)域差距，適度的政府干預(yù)必不可少。中央政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中具有十分重要的作用。為了更好地發(fā)揮中央政府的作用，必須進行中央政府治理創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在：政府治理理念的創(chuàng)新；區(qū)域政策制定的創(chuàng)新；區(qū)域治理方式的創(chuàng)新；區(qū)域規(guī)劃重點的創(chuàng)新；區(qū)域治理組織機構(gòu)的創(chuàng)新等。
　　促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是我國現(xiàn)代化發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要內(nèi)容。但從我國區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀來看，各地發(fā)展不平衡仍將是一個較長時期里的客觀狀況。要改變這一狀況，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的共贏，離不開中央政府作用的有效發(fā)揮。對于中央政府在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要作用，胡鞍鋼教授明確指出：“解決區(qū)域差距問題，促進欠發(fā)達地區(qū)快速發(fā)展，中央政府具有無可替代的作用。”經(jīng)濟學(xué)家丁寧寧也指出：“中央政府在區(qū)域經(jīng)濟布局合理化上要發(fā)揮更大作用?！蹦敲?，中央政府如何發(fā)揮其在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要作用呢？
　　一是政府治理理念的創(chuàng)新，即政府治理理念由“單一行政區(qū)劃管理”模式向“區(qū)域公共管理”模式轉(zhuǎn)變。改革開放后，隨著中央向地方下放權(quán)力，地方政府逐漸成為具有相對獨立利益的經(jīng)濟實體，其發(fā)展本地經(jīng)濟的積極性被大大調(diào)動起來，但與此同時，隨著“行政區(qū)經(jīng)濟”的強化也帶來了一系列問題，如地方政府間的惡性競爭、地方保護主義、地區(qū)發(fā)展的馬太效應(yīng)、行政區(qū)劃交界地帶管理真空等等。這些問題不僅突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性束縛，擴散和蔓延到由多個地區(qū)組成的某一經(jīng)濟區(qū)域，而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限，衍生為區(qū)域性公共問題。在這種情況下，傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的僵化法則已經(jīng)力不從心，迫切呼喚區(qū)域公共管理這種治理新機制的誕生，這對中央政府來說，無異于一個嚴峻挑戰(zhàn)，即中央政府要從自己熟悉的對“單一行政區(qū)劃的管理”向“區(qū)域公共管理”轉(zhuǎn)變。作為中央政府，既要發(fā)揮其特定的權(quán)威，又要作為地方政府間關(guān)系的重要協(xié)調(diào)者（中央政府不是唯一的協(xié)調(diào)者），促使區(qū)域性公共問題解決，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，中央政府還應(yīng)當大力推進市場機制的建立，充分發(fā)揮市場機制在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要作用，打破條塊分割，消除區(qū)域性壁壘，根除地方保護主義，鼓勵各種生產(chǎn)要素和商品合理有序流動，推動區(qū)域一體化進程。
　　二是區(qū)域政策的創(chuàng)新，即區(qū)域政策的制定由“應(yīng)時型”向“系統(tǒng)型”轉(zhuǎn)變。國家區(qū)域政策是中央政府根據(jù)區(qū)域差異而制定的促使資源在空間的優(yōu)化配置、控制區(qū)域差異擴大，協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系的一系列政策的總和，其目的是解決“問題區(qū)域”存在的突出問題，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以實現(xiàn)國民經(jīng)濟的健康成長和社會公平的合理實現(xiàn)。建國后，國家實施了許多旨在促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的計劃和政策，這些計劃和政策多是應(yīng)當時的需要而出臺，在此之前，沒有一個系統(tǒng)、完整的區(qū)域政策體系，也沒有對“問題區(qū)域”作出深入細致地分析，因此，區(qū)域政策缺乏有效的針對性，更多地表現(xiàn)為應(yīng)時性。如20世紀60年代后期的“三線建設(shè)”，20世紀80年代以來的“特區(qū)政策”、“沿海經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略”、“扶貧政策”、“國家加大對中西部地區(qū)支持力度的政策”，等等。而且區(qū)域政策工具極為單一，主要有資金投入和給優(yōu)惠政策兩種，難以起到協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的作用。因此，當前應(yīng)當從全國經(jīng)濟整體持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，出臺針對“問題區(qū)域”的系統(tǒng)的區(qū)域政策，與此同時，還要出臺與之相配套的區(qū)域政策工具，充分發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)方面的作用。如在勞動力密集的落后地區(qū)，可以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向勞動密集型產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，提高就業(yè)率；而對于生態(tài)環(huán)境破壞比較嚴重的落后地區(qū)，可以通過政府專款專用的方式，改善生態(tài)環(huán)境等等。
　　三是政府投資重點的轉(zhuǎn)移，即對落后地區(qū)的資金援助由重生產(chǎn)性投入向重社會性投入轉(zhuǎn)變。近年來，中央政府對欠發(fā)達地區(qū)的資金投入力度不斷加大，截至2005年，西部開發(fā)累計開工重點工程70項，投資總規(guī)模9 700多億元。中央累計投入各類財政性建設(shè)資金5 600多億元，其中，長期建設(shè)國債3 100億元。中央財政對西部地區(qū)各類轉(zhuǎn)移支付累計7 600多億元。雖然資金投入規(guī)模很大，但在資金使用上還存在一些問題，偏重生產(chǎn)性、贏利性經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施的投入，如用于工業(yè)、建筑、交通、郵電、商業(yè)等企業(yè)的生產(chǎn)性投資等，而對于社會保障、文教、環(huán)保、醫(yī)療等公共事業(yè)的投入則明顯不足。顯然這樣一種資金分配方式難以直接地使當?shù)厝藗兿硎茌^為均等的公共產(chǎn)品，難以直接提高當?shù)厝藗兊纳钯|(zhì)量。因此，中央政府要有意識地把資金更多地引向醫(yī)療、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其是教育領(lǐng)域，因為教育落后是欠發(fā)達地區(qū)人力資源匱乏的根源，而人力資源短缺又使得欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展失去了動力源泉，從而難以擺脫貧窮的境地，因此，加強對落后地區(qū)人力資本的投資，促進人文發(fā)展，才是幫助欠發(fā)達地區(qū)脫貧致富的關(guān)鍵。
　　四是區(qū)域治理方式的轉(zhuǎn)變，即區(qū)域治理由“無法可依”向“有法可依”轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項長期而艱巨的任務(wù)，需要強有力的法律保障。但從目前情況來看，我國在區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的立法方面還是空白，難以保障西部開發(fā)、東部振興和中部崛起的區(qū)域政策目標的實現(xiàn)，也難以規(guī)范政府進行區(qū)域管理的行為。同時，與建立健全社會主義市場經(jīng)濟的法律體系也不適應(yīng)。為此，我國可以借鑒發(fā)達國家在區(qū)域立法方面的經(jīng)驗，盡快開展區(qū)域政策法規(guī)的研究和制定工作，在條件成熟時，出臺與區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的法規(guī)條例，如《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》、《區(qū)域規(guī)劃法》、《欠發(fā)達地區(qū)開發(fā)法》等，逐步構(gòu)建起促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的法律框架，使區(qū)域治理由“無法可依”向“有法可依”轉(zhuǎn)變，確保區(qū)域政策的貫徹落實。
　　五是區(qū)域治理組織機構(gòu)的重組，即區(qū)域管理機構(gòu)由分散型向綜合型轉(zhuǎn)變。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅要有良好的政策法規(guī)，更要有實施具體合作事宜的組織載體，對跨區(qū)域和區(qū)域內(nèi)的問題作出有效協(xié)調(diào)。但從目前狀況來看，中央政府尚未建立起一個獨立的、統(tǒng)籌區(qū)域政策研究和制定的專門性區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，而只有按區(qū)域開發(fā)任務(wù)分別成立的區(qū)域開發(fā)辦公室，如西部辦、東北辦和中部辦。這種模式既難以協(xié)調(diào)區(qū)域間的發(fā)展，也難以促進區(qū)域內(nèi)的合作。再加上這些區(qū)域開發(fā)辦公室，其職能沒有得到立法機構(gòu)（全國人大）的明確界定，沒有獨立的決策權(quán)，也沒有獨立掌握區(qū)域政策基金工具，因而在相當大程度上制約了其實際效率和效果。因此，在當前條件下，可以考慮在中央設(shè)立一個綜合性的區(qū)域管理委員會（直屬國務(wù)院），把西部辦、東北辦和中部辦的職能都包括進去，由區(qū)域管理委員會協(xié)調(diào)并統(tǒng)一區(qū)域政策。
　　此外，中央政府要在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進程中大有可為，還應(yīng)轉(zhuǎn)變對地方政府官員的考核機制，即對政府官員的考核由重經(jīng)濟指標向重綜合指標轉(zhuǎn)變。長期以來，我國對官員的考核側(cè)重于經(jīng)濟指標，把一個地方GDP增長與否看做衡量官員政績最重要的尺度。在這種考核方式作用下，官員把主要精力集中于本地經(jīng)濟發(fā)展的速度，千方百計招商引資、上大項目，力圖在短期內(nèi)實現(xiàn)GDP的大幅度增長。從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律來說，這種急功近利的做法往往會給經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展埋下隱患，不僅對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展不利而且還會影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，愈演愈烈的地方保護主義以及跨區(qū)湖泊、河流污染嚴重而無人過問等問題就是明證。因此，只有建立起科學(xué)的政府官員績效評價體系，通過正確的引導(dǎo)，規(guī)范官員的行為取向和行為模式，才有助于促進區(qū)域經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
　?。暇┱螌W(xué)院政治學(xué)教研室；河海大學(xué)商學(xué)院）