土地出讓金追繳的法律問題探討

　　 目前我國由于經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的發(fā)展需要，對(duì)建設(shè)用地需求量增多，但相應(yīng)的土地市場運(yùn)作不規(guī)范，土地出讓金欠繳的現(xiàn)象很多。本文試圖通過對(duì)土地出讓金拖欠的原因和土地出讓法律關(guān)系的分析，探討土地出讓金追繳中的有關(guān)法律問題，探索有效的法律追繳途徑。
　　隨著我國經(jīng)濟(jì)與城市建設(shè)的快速發(fā)展，建設(shè)用地的需求量越來越大。國家土地行政主管部門代表國家行使對(duì)國有土地的處分權(quán)，同符合條件的土地使用權(quán)申請人簽訂土地出讓合同，土地使用者依合同向國家繳納土地出讓金，從而獲取土地使用權(quán)，進(jìn)行開發(fā)使用。由土地行政主管部門代表國家作為土地出讓方，土地使用者作為受讓方，這就構(gòu)成了土地交易市場的供需雙方主體，這樣的土地市場即通常所說的土地一級(jí)市場。土地出讓金是土地使用者為取得出讓的土地使用權(quán)，向國家支付的一種費(fèi)用。其實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)價(jià)格，即在土地使用權(quán)出讓期限內(nèi)的地租購買價(jià)格。
　　
　　 一、土地出讓金欠繳問題的現(xiàn)狀和原因
　　
　　1.目前拖欠土地出讓金的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，拖欠的土地出讓金應(yīng)屬于國家財(cái)政的一部分，如果無法到位，將導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失，國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)資金的緊缺。而且，很多拖欠的出讓金因種種原因已積重難返形成呆賬、死賬，無法追回。由此可見，為了避免土地資產(chǎn)流失更多，采取堅(jiān)決、及時(shí)、有效的措施清理、追繳拖欠的土地出讓金已是刻不容緩。
　　2.土地出讓金欠繳主要原因有：
　?、爬麧欁畲蠡球?qū)動(dòng)土地開發(fā)商拖欠土地出讓金的主觀心理因素。為了追求更多的投資回報(bào)，一些土地使用者便想方設(shè)法拖欠應(yīng)付的出讓金。
　?、仆恋亟灰资袌龅牟灰?guī)范運(yùn)作，部分人出于部門利益、集團(tuán)利益或個(gè)人利益，主動(dòng)有意識(shí)地規(guī)避、違反土地出讓合同的約定和法律規(guī)定，拖欠土地出讓金。
　?、欠缮洗嬖诘穆┒窗⒎ǖ臏?，目前我國在土地出讓金制度方面的法律、法規(guī)不夠完善，使違法者有機(jī)可乘，對(duì)違法欠繳者制約、懲罰力度不大，方法不多。
　?、润w制上的缺陷，導(dǎo)致土地、規(guī)劃、建設(shè)和房管等有關(guān)部門工作上的相互矛盾和疏漏，對(duì)土地交易市場和土地使用者的監(jiān)管不力，這也為土地出讓金的拖欠創(chuàng)造了空間。
　?、蓤?zhí)法的不嚴(yán)格也是欠繳的原因，在土地出讓合同簽訂生效后，土地管理部門應(yīng)當(dāng)依照法律，根據(jù)合同敦促土地使用者按期、如數(shù)交付土地出讓金，在土地出讓金未交齊之前不給辦理有關(guān)的土地使用權(quán)登記和發(fā)證、建設(shè)工程等手續(xù)，但是在現(xiàn)實(shí)中往往是錢未到位，手續(xù)已經(jīng)齊備。
　　此外，行政干預(yù)的因素，也確實(shí)存在“獻(xiàn)禮工程”、“首長工程”、“形象工程”等往往以時(shí)間緊、資金缺、困難大、需照顧等理由緩交或遲交土地出讓金，形成了土地出讓金的欠繳問題。
　　凡此種種原因，錯(cuò)綜復(fù)雜，給土地出讓金的追繳工作造成障礙。有鑒于此，本文將結(jié)合對(duì)土地出讓法律關(guān)系的分析，探討追繳土地出讓金的法律途徑。
　　
　　二、土地出讓法律關(guān)系構(gòu)成的分析
　　
　　在土地出讓法律關(guān)系中，國家土地管理部門和土地使用者構(gòu)成法律關(guān)系的主體，其客體是國有土地使用權(quán)，法律關(guān)系的內(nèi)容包括一系列的土地出讓法律行為，其中最核心的是訂立土地出讓合同，土地使用者繳納土地出讓金是合同的基本條款，土地使用者按照合同的約定支付土地出讓金是其法定義務(wù)，如不全面、適當(dāng)?shù)芈男芯蜆?gòu)成違約責(zé)任，需承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。
　　土地出讓法律關(guān)系中應(yīng)包括兩種類型：行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系。對(duì)此爭議頗大，其實(shí)質(zhì)即土地出讓合同究竟是行政合同還是民事合同。前者認(rèn)為在土地出讓合同中，土地管理部門既是出讓方，又是監(jiān)督方，因此應(yīng)為行政合同。后者認(rèn)為依據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，土地出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t簽訂，合同雙方是平等主體，因此應(yīng)為民事合同。所以，正是基于這兩種觀點(diǎn)的分歧，對(duì)于《城市房地產(chǎn)管理法》第15條的規(guī)定：“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權(quán)出讓金；未按照出讓合同約定支付土地使用權(quán)出讓金的，土地管理部門有權(quán)解除合同，并可以請求違約賠償?！贝藯l規(guī)定中土地管理部門“有權(quán)”，究竟是指“有單方面解除合同權(quán)”還是指“有請求人民法院解除權(quán)”？對(duì)此爭議很大。盡管目前我國在法律實(shí)踐中采信后一種觀點(diǎn)，但筆者認(rèn)為，土地出讓合同是具有行政和民事合同雙重性，物權(quán)和債權(quán)合同雙重性的一類特殊合同。這些年的法律實(shí)踐正是強(qiáng)調(diào)了其民事合同和債權(quán)合同的特征，忽視了其行政性和物權(quán)性的特征，使土地行政管理部門在對(duì)土地使用者的監(jiān)督管理，在收取土地出讓金權(quán)利的維護(hù)，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的登記、發(fā)證等方面存在力度不夠、程序不嚴(yán)格等問題。這也反映了我國目前在不動(dòng)產(chǎn)立法方面的滯后。事實(shí)上重視土地出讓合同的行政性與物權(quán)性，符合我國新土地管理法確立土地用途管制制I2W5PbCXWbJxGaCdGFuobg==度的原則，符合不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)交易的嚴(yán)格要求。而新的合同法在其分則十五類有名合同中也未包括土地出讓合同，可見立法者也希望時(shí)機(jī)成熟后再加以規(guī)定。最高人民法院雖然公布實(shí)施新的司法解釋，確認(rèn)了國有土地使用權(quán)出讓合同可以受合同法調(diào)整，但是很多問題依然未能妥善解決，尤其是土地出讓金的欠繳問題未作出明確規(guī)定。物權(quán)法今年頒布實(shí)施，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，但是很多具體問題涉及我國土地制度的根本問題和體制尚未定論，因此對(duì)于土地出讓合同的性質(zhì)和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容尚無規(guī)范。可喜的是我國民法典的制定工作正在積極進(jìn)行，必將填補(bǔ)我國目前民法中物權(quán)立法的空白，將會(huì)對(duì)土地出讓合同的性質(zhì)和權(quán)利義務(wù)及內(nèi)容作出進(jìn)一步的明確規(guī)定。
　　
　　三、追繳土地出讓金的法律途徑
　　
　　通過以上對(duì)土地出讓法律關(guān)系的分析，基于土地出讓合同雙重性的特點(diǎn)，土地出讓金的追繳途徑應(yīng)從行政執(zhí)法管理和民事債權(quán)關(guān)系兩方面來探討。
　　1.行政法律途徑：對(duì)于土地出讓金欠繳的單位，規(guī)劃土地行政部門應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法管理，凍結(jié)辦理欠繳單位有關(guān)的用地、建設(shè)、土地登記等手續(xù)；對(duì)未辦理建設(shè)、用地手續(xù)即進(jìn)行建設(shè)的按照違法占地或違法建設(shè)實(shí)施行政處罰，敦促土地使用者盡快補(bǔ)交出讓金，補(bǔ)辦手續(xù)；對(duì)長期欠繳單位，土地管理部門應(yīng)及時(shí)下達(dá)帶回執(zhí)的催款通知書，與欠繳單位簽訂還款協(xié)議書，要求其出具還款保證書等，這樣是為在今后進(jìn)入訴訟程序時(shí)，有充分有力的證據(jù)。同時(shí)對(duì)欠繳單位采取凍結(jié)今后其他建設(shè)和用地手續(xù)的辦理，以督促欠繳者主動(dòng)、及時(shí)補(bǔ)繳出讓金。
　　2.申請仲裁解決爭議的途徑：如果土地出讓合同雙方在合同中約定了可以通過仲裁機(jī)構(gòu)解決爭議，或在爭議發(fā)生后，雙方另行約定同意用仲裁的方式處理糾紛，則可由仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)雙方爭議進(jìn)行裁決。
　　3.社會(huì)、輿論監(jiān)督的途徑：對(duì)于土地出讓金的欠繳單位可以通過報(bào)紙、電視等新聞輿論渠道予以公開，實(shí)行催告，要求欠繳單位限期繳納。2000年某市土地局就采取了這樣的方式，收到了較好的實(shí)效。通過這樣向社會(huì)公開曝光欠繳單位的名稱，對(duì)欠繳單位構(gòu)成一種名譽(yù)懲罰，督促其認(rèn)識(shí)到欠繳的違法行為，盡快補(bǔ)繳，是一種追繳成本較低、行之有效的辦法。
　　4.司法解決的途徑
　?、派暾堉Ц读睿和恋毓芾聿块T對(duì)于只要求拖欠出讓金的單位支付到期欠款，在符合條件、事實(shí)清楚、欠款人無異議的情形下可以向人民法院申請支付令。這一方式，手續(xù)簡便易行，法院費(fèi)用較低，且不受欠款標(biāo)的數(shù)額的限制，并在支付令生效后，同法院判決有同樣的效力，可以申請法院執(zhí)行。其不足之處在于債務(wù)人一旦提出異議，即將終止支付令程序，進(jìn)入訴訟程序。
　?、铺崞鹈袷略V訟：土地管理部門也可以依據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，按照土地出讓合同的約定，在訴訟期限內(nèi)提起民事訴訟，請求法院判決欠款人履行合同，支付拖欠的出讓金和法定滯納金；或者請求法院判決解除合同，收回被占用的土地，要求拖欠出讓金一方進(jìn)行違約賠償。已經(jīng)在土地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，由法院對(duì)地上物進(jìn)行查封、扣押或拍賣。
　　同時(shí)，綜合分析出讓金欠繳的原因與我國土地出讓金政策的不完善也有一定的聯(lián)系。目前我國土地出讓年限都較長，而一次性全部支付數(shù)額巨大或較大的出讓金，對(duì)開發(fā)商、建設(shè)單位資金壓力也很大。為了促進(jìn)城市建設(shè)和土地的開發(fā)利用，在政府資金不足、開發(fā)商資金也有限的現(xiàn)實(shí)條件下，為充分調(diào)動(dòng)開發(fā)商的積極性，采取較為靈活的出讓金政策，實(shí)現(xiàn)分期支付，隨市場進(jìn)行合理浮動(dòng)，這也是目前我國正在積極探討和研究的課題。
　　 總之，土地出讓金的追繳是一個(gè)綜合性的工作，需要立法部門抓緊制定有關(guān)的法律、法規(guī)，使追繳工作有法可依，有章可循；需要行政執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)管理；需要司法部門和仲裁機(jī)構(gòu)的強(qiáng)力介入和支持。只有這樣，才能保障土地出讓金的及時(shí)支付，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的市場價(jià)值，增加國家的財(cái)政和基礎(chǔ)建設(shè)資金，推動(dòng)我國土地出讓市場的積極、健康、快速和規(guī)范的發(fā)展。
　　(天津市塘沽區(qū)規(guī)劃和國土資源局)