思路創(chuàng)新求深化　重點(diǎn)突破亮點(diǎn)多

章丁萬

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，是國(guó)家審計(jì)的永恒主題。自2003年以來，江西省審計(jì)廳緊緊圍繞地方經(jīng)濟(jì)工作中心，做到了在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作思路上、重點(diǎn)上不斷創(chuàng)新和深化，先后推出實(shí)施了“樹立大財(cái)政審計(jì)意識(shí)，強(qiáng)化非稅收入征管審計(jì)”、“兩個(gè)突破、三項(xiàng)深化”、“以部門預(yù)算審計(jì)為龍頭，部門預(yù)決算級(jí)次管理審計(jì)為主線”等的審計(jì)新思路、新目標(biāo)。同時(shí)注重從整個(gè)財(cái)政管理運(yùn)行機(jī)制、體制上來分析揭示問題，為推進(jìn)建立公共財(cái)政框架、充分發(fā)揮各種財(cái)政性資金的應(yīng)有效益提出審計(jì)建議。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)可說是五年連跨四大步，連上四個(gè)新臺(tái)階，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)成效顯著。

一、主要做法

（一）上下一盤棋，“六階段”預(yù)算執(zhí)行審計(jì)統(tǒng)籌調(diào)研部署早。

江西省審計(jì)廳黨組高度重視對(duì)省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)，每年都將其列為頭等大事來抓。為確保預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的順利有序開展，省廳做到了上下一盤棋，“六階段”統(tǒng)籌調(diào)研部署動(dòng)手早，計(jì)劃方案早制定。

一是省廳財(cái)金處在根據(jù)當(dāng)年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題、黨政領(lǐng)導(dǎo)等各方關(guān)注的熱點(diǎn)焦點(diǎn)以及審計(jì)署和省廳領(lǐng)導(dǎo)的指示要求等，于11月份初步研究提出下年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的總體目標(biāo)、重點(diǎn)內(nèi)容和具體要求。二是全廳各審計(jì)處根據(jù)有關(guān)要求和實(shí)際情況初步提出各處下年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)重點(diǎn)項(xiàng)目、單位等。三是財(cái)金處根據(jù)具體情況與相關(guān)審計(jì)處作進(jìn)一步溝通協(xié)商。四是財(cái)金處根據(jù)廳領(lǐng)導(dǎo)的進(jìn)一步指示要求等，于下年初正式向廳黨組報(bào)送“審計(jì)工作方案（送審稿）”，經(jīng)廳黨組研究通過后正式下發(fā)全廳執(zhí)行。五是各審計(jì)處根據(jù)廳正式下發(fā)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作方案目標(biāo)、要求和重點(diǎn)內(nèi)容等制定出具體的“審計(jì)實(shí)施方案”。六是省廳每年還同時(shí)向各設(shè)區(qū)市審計(jì)局下發(fā)一個(gè)關(guān)于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和“上審下”的指導(dǎo)性文件在全省范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的布置實(shí)施。

（二）確保審計(jì)重點(diǎn)，消除審計(jì)空白，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作滾動(dòng)實(shí)施“三個(gè)兩步走”。

省廳預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作采取了計(jì)劃滾動(dòng)安排和滾動(dòng)實(shí)施的做法。即要求各審計(jì)處基本做到重點(diǎn)單位每年審一次，二級(jí)單位兩年審一次，三級(jí)單位三年審一次。同時(shí)，省廳預(yù)算執(zhí)行審計(jì)實(shí)施和成果匯總采取“三個(gè)兩步走”的方法。

一是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃兩步走：首先，根據(jù)廳整個(gè)審計(jì)計(jì)劃滾動(dòng)制定、滾動(dòng)實(shí)施和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)具體要求等，制定當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作方案和實(shí)施方案。其次，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作方案的重點(diǎn)單位、內(nèi)容和要求等作為廳整個(gè)年度計(jì)劃的重要組成部分，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告又要全面反映廳年度計(jì)劃實(shí)施的所有審計(jì)成果。二是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)實(shí)施兩步走：首先，各審計(jì)處在每年的1～5月集中力量、時(shí)間對(duì)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作方案規(guī)定的重點(diǎn)單位、內(nèi)容等實(shí)施具體審計(jì)。其次，各審計(jì)處根據(jù)當(dāng)年廳整個(gè)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排，于6～12月對(duì)其他單位、行業(yè)、項(xiàng)目等實(shí)施審計(jì)。三是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)成果、報(bào)告匯總兩步走：首先，各審計(jì)處于每年4月10日前向廳“同級(jí)審辦公室”提交上年6月至12月下達(dá)的審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定、專項(xiàng)審計(jì)（調(diào)查）報(bào)告和領(lǐng)導(dǎo)批示等成果性文件材料。其次，每年6月5日前提交當(dāng)年1月至5月審計(jì)下達(dá)的審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定、專項(xiàng)審計(jì)（調(diào)查）報(bào)告和領(lǐng)導(dǎo)批示等成果性文件材料，并同時(shí)提交上年6月至當(dāng)年5月底的匯總審計(jì)報(bào)告及相關(guān)審計(jì)匯總表。財(cái)金處在完成本處預(yù)算執(zhí)行審計(jì)任務(wù)的同時(shí)，還要結(jié)合日常開展的對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)的結(jié)果，對(duì)各審計(jì)處所提交各項(xiàng)審計(jì)資料作進(jìn)一步的分析匯總和加工提煉，按照要求于6月底前起草好“審計(jì)工作報(bào)告”、“審計(jì)專項(xiàng)報(bào)告”等，經(jīng)廳領(lǐng)導(dǎo)審定后分別報(bào)送省政府、省人大常委會(huì)和省政府主要領(lǐng)導(dǎo)。

二、主要亮點(diǎn)

（一）率先提出“大財(cái)政審計(jì)”和“非稅收入征管審計(jì)”理念。

針對(duì)常規(guī)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)一般僅注重對(duì)狹義的財(cái)政本級(jí)當(dāng)年一般預(yù)算收支進(jìn)行審計(jì)的情況，省審計(jì)廳早在2003年就率先提出了樹立“大財(cái)政審計(jì)意識(shí)”和強(qiáng)化“非稅收入征管審計(jì)”的理念，要求對(duì)以政府為主體的各種財(cái)政性收支進(jìn)行全面的綜合性審計(jì)監(jiān)督，而不是僅對(duì)其中的一部分財(cái)政性收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并立足于從整個(gè)財(cái)政管理運(yùn)行機(jī)制、體制上來分析揭示問題。

（二）“兩個(gè)突破”、“三項(xiàng)深化”，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)思路重點(diǎn)大突破。

常規(guī)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)僅對(duì)整個(gè)財(cái)政資金收支的一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了審計(jì)，而沒有對(duì)整個(gè)財(cái)政資金收支全過程進(jìn)行審計(jì)。隨著部門預(yù)決算編制的不斷細(xì)化、規(guī)范和國(guó)庫(kù)集中支付等的深化改革，預(yù)算執(zhí)行中的問題將會(huì)越來越少，因?yàn)轭A(yù)算執(zhí)行中存在問題的根源大都可歸綹于部門預(yù)決算的不規(guī)范、不公平和約束力低，而常規(guī)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)已難以發(fā)現(xiàn)部門預(yù)決算編制、預(yù)決算級(jí)次管理和歷年滾存結(jié)余資金財(cái)政體外循環(huán)等存在的更為隱蔽的問題。針對(duì)這一問題，省審計(jì)廳在2003年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中開始嘗試打破傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)固有模式和思維，提出了要在常規(guī)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)突破”、“三項(xiàng)深化”。即積極探索將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)向預(yù)算執(zhí)行的兩頭延伸（向部門預(yù)算和部門決算兩頭延伸突破），向預(yù)算內(nèi)外收支和預(yù)決算管理等三個(gè)方面深化。2004～2005年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作又進(jìn)一步提出了“要以部門預(yù)算審計(jì)為龍頭，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為基礎(chǔ)，資金賬戶審計(jì)為主線，對(duì)部門預(yù)算、執(zhí)行、決算全過程進(jìn)行監(jiān)督”的審計(jì)思路和目標(biāo)。2006～2007年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作則更在審計(jì)目標(biāo)、重點(diǎn)和要求等方面較往年有大的突破和變化，進(jìn)一步拓寬了審計(jì)的深度和廣度。如進(jìn)一步提出各審計(jì)處本著“守土有責(zé)、總體把握、突出重點(diǎn)、審促提高”的總體要求，在進(jìn)一步摸清各部門單位財(cái)政性資金收支總家底的基礎(chǔ)上，以部門預(yù)算審計(jì)為龍頭，部門預(yù)決算級(jí)次管理審計(jì)為主線，做到四個(gè)重點(diǎn)關(guān)注、三項(xiàng)重點(diǎn)審計(jì)、七個(gè)進(jìn)一步突出和重點(diǎn)揭露，真正做到突出重點(diǎn)，抓住焦點(diǎn)，把握難點(diǎn)。

（三）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)連上新臺(tái)階，五年跨出四大步。

1、在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)思路、理念、目標(biāo)上跨出新大步，上了新臺(tái)階。自2003年以來，省廳預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作連續(xù)推出實(shí)施了一系列新思路、新重點(diǎn)和新舉措，相繼推出并實(shí)施了“樹立大財(cái)政審計(jì)意識(shí)，強(qiáng)化非稅收入征管審計(jì)”、“兩個(gè)突破、三項(xiàng)深化”、“以部門預(yù)算審計(jì)為龍頭，部門預(yù)決算級(jí)次管理審計(jì)為主線”等，使預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在思路、理念、目標(biāo)上有了大的突破和創(chuàng)新，并取得了顯著成效。

2、在對(duì)以政府為主體的財(cái)政性資金收支全過程審計(jì)方面跨出新大步，上了新臺(tái)階。如在預(yù)算編制管理審計(jì)方面：重點(diǎn)審計(jì)揭露了有二次預(yù)算分配權(quán)的部門單位在年初預(yù)算編制中存在的違規(guī)打包切塊，不按規(guī)定將預(yù)計(jì)可用的主管部門集中收入、上級(jí)撥入資金、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、歷年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)等各種預(yù)算內(nèi)外財(cái)政性收入全部編進(jìn)年初綜合預(yù)算等問題，有效減少了年初預(yù)算編報(bào)中的不細(xì)化、不透明、不公平等問題。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方面：重點(diǎn)審計(jì)揭露了非稅收入征管缺位，收繳不分離，截留隱瞞或坐收坐支收入，隨意動(dòng)用各種歷年滾存結(jié)余資金，財(cái)政支出績(jī)效低下和損失浪費(fèi)等問題，為做到應(yīng)收盡收和提高財(cái)政資金使用效益發(fā)揮了審計(jì)的應(yīng)有作用。在部門決算審計(jì)方面：重點(diǎn)審計(jì)揭露了在年終決算中坐收坐支各種超收的財(cái)政性收入，虛假結(jié)轉(zhuǎn)下年使用的無項(xiàng)目無單位資金，隨意安排使用歷年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，擅自改變歷年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的專項(xiàng)用途和擠占挪用于搞機(jī)關(guān)福利等問題，有效杜絕了大量財(cái)政性資金體外循環(huán)及由此而產(chǎn)生的部門之間苦樂不均等問題。在預(yù)決算級(jí)次管理審計(jì)方面：重點(diǎn)審計(jì)揭露了違反預(yù)決算級(jí)次管理規(guī)定，在預(yù)決算編報(bào)和級(jí)次管理中“暗箱操作”，隨意調(diào)整上下級(jí)政府間和不同部門間的財(cái)政利益，人為擠占挪用非本級(jí)本部門所屬資金，隨意將非本級(jí)本部門所屬利益占為己有等問題，為維護(hù)正常的預(yù)決算級(jí)次管理秩序發(fā)揮了審計(jì)的應(yīng)有作用，同時(shí)較好的解決了政府決算審計(jì)中審計(jì)力量有限和審計(jì)責(zé)任無限的矛盾，有效回避防范了不應(yīng)有的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3、在加強(qiáng)制度建設(shè)方面跨出新大步，上了新臺(tái)階。如2006年江西省審計(jì)廳聯(lián)合省財(cái)政廳研究起草的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的意見》就被省政府轉(zhuǎn)發(fā)至各設(shè)區(qū)市、省直各單位貫徹執(zhí)行，從審計(jì)角度重點(diǎn)促進(jìn)、規(guī)范和強(qiáng)化了公共財(cái)政機(jī)制建設(shè)和預(yù)決算監(jiān)督管理機(jī)制的建立健全和完善。

4、在受到省人大省政府高度重視和好評(píng)方面跨出新大步，上了新臺(tái)階。特別是2007年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)成效再創(chuàng)歷史之最，具體體現(xiàn)為“四多四少”和“三個(gè)更大”。

“四多四少”：一是審計(jì)工作報(bào)告點(diǎn)名更多，含糊其詞更少。二是揭露深層次問題更多，反映一般的財(cái)政財(cái)務(wù)收支問題更少。三是審計(jì)更多的關(guān)注揭露了有關(guān)“民生問題”，而更少反映一般的專項(xiàng)審計(jì)問題。四是省政府主要領(lǐng)導(dǎo)和省人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作重視的程度和評(píng)價(jià)更高，省人大委員們發(fā)自內(nèi)心的好評(píng)更多，一般的客套話更少。

“三個(gè)更大”：預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用力度更大，對(duì)社會(huì)的影響力更大，威懾力更大。如今年江西日?qǐng)?bào)第一次以審計(jì)結(jié)果“公告”的方式披露了今年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)重點(diǎn)揭露查處的七大方面問題，第一次同時(shí)報(bào)導(dǎo)了省人大常委會(huì)委員熱議審計(jì)工作報(bào)告的具體發(fā)言情況，第一次不是以“本報(bào)訊”或“某通訊員報(bào)導(dǎo)”的方式來報(bào)導(dǎo)審計(jì)情況，在社會(huì)上引起了很大反響。

江西省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)已連續(xù)13年開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，特別是經(jīng)過近幾年不斷加大審計(jì)力度和連續(xù)有效的審計(jì)監(jiān)督，江西預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在促進(jìn)各部門依法理財(cái)，細(xì)化預(yù)算編制，規(guī)范預(yù)算管理，提高預(yù)算資金使用效益和推動(dòng)財(cái)政體制改革等方面發(fā)揮了重要作用。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）