南水北調(diào)，可能的后果

黃　鐘

針對南水北調(diào)西線工程，雖然四川學(xué)者已經(jīng)發(fā)出了一些不同的聲音，想必會引起一定程度的重視，但在我們這個能夠集中力量辦大事的國家，中線和東線工程最后會完工，應(yīng)當(dāng)是沒有什么懸念的。即使南水北調(diào)最終只是出現(xiàn)了東線和中線工程，它也仍將是中國有史以來最具影響的水利工程，它就像是在中國這條巨龍身上人造的兩根大動脈。就對國家未來的影響而言，恐怕遠非大運河、三峽工程等等可以比擬。不僅是前無古人，就是世界范圍內(nèi)，也難有來者。

傳統(tǒng)思維可能會壞事

在筆者準(zhǔn)備寫這篇文章的時候，十多年前家鄉(xiāng)的一件軼事，一件不算小事的逸事，不斷勾起我的回憶與思考。一次次打開與南水北調(diào)有關(guān)的官方網(wǎng)站，雖然專家和媒體的利好之聲不絕于耳，南水北調(diào)工程似乎是一個完美的工程——“是一個科學(xué)的工程，是一個可持續(xù)發(fā)展的工程，是一個具有綜合效益的工程，其具有顯著的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益?！笨蛇@并不能讓我的記憶變得淡漠而遙遠，相反，它變得更清晰、更讓我震撼，更讓我覺得對南水北調(diào)工程不應(yīng)該缺乏政治角度的思考。

我家鄉(xiāng)湖南M縣有條河，叫辰水，貴州T縣在河的上游，他們原來已經(jīng)在辰水上修了電站，而后又準(zhǔn)備在另一條支流跟辰水的匯合處再修一道壩。自然，這對我們縣辰水兩岸的灌溉、生活、發(fā)電、環(huán)境等等，帶來不小的影響。最初，是雇外地人去炸T縣人還沒有修好的壩，進而發(fā)展到武裝對峙，連機槍都架上了，我堂兄家緊挨著貴州，連孩子都寄住在我家，與貴州交界處的民兵們則日夜戒備。雙方對峙了大約一個多月的時間。

這事從來沒有一家媒體報道過。一般人聽來，也猶如天方夜譚。

辰水不過是沅江上一條支流而已，南水北調(diào)工程，無論從哪個角度，都不是辰水河上一道堤壩所能比擬的。雖然不能憑一斑就說能窺全豹，但我相信，兩者之間一定存在某些共性。小可以見大。所以，只要沒有人敢拍著胸脯說，他能保證南水北調(diào)工程100年（還不說1000年）萬無一失，那么，就有必要分析和探討南水北調(diào)工程可能存在的風(fēng)險，其中包括政治風(fēng)險，尤其要實事求是地充分考慮目前的體制和制度，是否跟南水北調(diào)必須長期安全運行的需要相適應(yīng)。

是否存在這樣一個跟南水北調(diào)必須長期安全運行的需要相適應(yīng)的體制和制度，是確保南水北調(diào)利民而不是造禍遺患的關(guān)鍵因素。這就需要冷靜、實事求是地評估我國現(xiàn)行制度，能不能承載得了南水北調(diào)工程完工后可能會出現(xiàn)的種種問題，而不是從報紙和宣傳手冊上那些抽象的理論出發(fā)，把現(xiàn)實中不存在的制度和機制當(dāng)作今后可以利用的條件。從憲法上講，水流資源屬于國家，即全民所有。換句話說，那條不大也不小的辰水，既不是屬于我家鄉(xiāng)所有，也不屬于另外那個省所有。全民所有，就是西藏海南島人也有份?？墒钦嬉唧w到某件事上，“國家”就不能不面對不同的利益方，不能不考慮各方的現(xiàn)實利益。在這一點，抽象的“國家”、“大局”、“整體利益”等等，在實際中幫不了多少忙，如果沒有能夠充分反映和協(xié)調(diào)不同利益的機制，麻煩就會拖延和積累到未來。在遇到利益協(xié)調(diào)方面的問題時，過去人們習(xí)慣的那種傳統(tǒng)的集權(quán)觀念和思維會壞了大事。

可以說，“中央集權(quán)”的觀念和思維，讓我們不少人在思考現(xiàn)實問題的時候，賦予了“上級”許多想象的權(quán)力、能力和效率，實際上，即使那樣的權(quán)力是寫在文件或法律里，而在現(xiàn)實中，很可能這樣的權(quán)力和能力是難以行使或非常有限。只要肯睜開眼睛，就不難發(fā)現(xiàn)這樣的例子：如果現(xiàn)實中確實有一種行之有效的權(quán)力和能力存在，淮河怎么可能成了污水溝，而這條大污水溝還越治越臭？如果將一個問題的解決，偏偏又寄托在只在想象中或理論宣傳中存在的權(quán)力和能力之上，那在實踐上最后就不免會陷于尷尬，陷于失望了，甚至釀成悲劇和災(zāi)難。以為我國存在集權(quán)優(yōu)勢可以化解未來南水北調(diào)的種種難題，比如水資源的調(diào)配、污染等方面的紛爭，那是一種風(fēng)險極高的冒險念頭。

批評質(zhì)疑不會停止

南水北調(diào)是一項浩大的工程，上馬后來自社會的批評之聲里，其中就有未經(jīng)人大審議批準(zhǔn)這一點。反對者認(rèn)為，既然三峽工程都交付過人大審議表決，為什么南水北調(diào)工程不通過同樣的程序呢？

對南水北調(diào)工程合法性的質(zhì)疑，過去存在，將來也不會消失。事實上，這種聲音不會對目前南水北調(diào)工程建設(shè)產(chǎn)生什么實質(zhì)性的影響。不經(jīng)過人大審議這道程序，可以避免將南水北調(diào)可能出現(xiàn)的種種爭執(zhí)掩蓋起來，不引發(fā)或激化地區(qū)間的爭執(zhí)，其間哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題就具體解決哪個問題，從純粹的保證工程就是要上馬這個角度而言，不通過人大審議表決確實是一種可行的政治技巧。

但是，從長遠而言，工程不經(jīng)過全國人大審議就上馬，地方各級人大也沒有對跟本地相關(guān)的問題審議表決，只要工程在那里，除非能夠確保今后各地不會因南水北調(diào)發(fā)生爭執(zhí)，否則，這個潛伏的政治問題，就隨時可能被引發(fā)或被激化。誰都可以將未經(jīng)人大審議表決這一點作為不滿意的理由。就長治久安而言，這不是什么好事。

不過質(zhì)疑南水北調(diào)工程不經(jīng)過人大審議的人，往往忽視了另一個相關(guān)的疑問。那就是，以目前的國情，即使南水北調(diào)交付人大審議，那又怎樣？

可以說，南水北調(diào)工程不交付人大審議是一個問題，可是在目前的制度背景下，交付全國人大審議，同樣是一個問題。也就是說，我國目前還缺乏在審議表決上可以信賴的制度條件。一名工程院院士就南水北調(diào)西線是否需經(jīng)人大表決的問題表態(tài)說過，“三門峽也是人大表決通過的”。三門峽如今是什么樣子，舉世皆知。雖然這名院士是在為南水北調(diào)無須動人大的大駕辯護，但說的卻是實話，而且是不能不嚴(yán)肅對待的實話。

不錯，1955年7月第一屆全國人大二次會議上是一致通過了《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃報告》，決定修建三門峽水利工程。不過這名院士似乎忘了一點：實際上陜西方面早就提出過反對意見。人大一致通過恰恰表明，在中國特色的議會制度存在嚴(yán)重缺陷或者它本身還有待大改革時，人大審議表決也會出問題。換句話說，就是當(dāng)時不存在真正可以決定三門峽工程命運的民意代表機構(gòu)。

要繞開人大的聲音，還是耐人尋味的。有的人打著“科學(xué)決策”的名號，以水利工程涉及諸領(lǐng)域大多十分專業(yè)，而且背景資料浩繁為由，認(rèn)為人大代表能否在短時間內(nèi)判明利害，作出決定，值得懷疑。更有人認(rèn)為，由人大表決就意味著沒有人對工程的后果負(fù)責(zé)。這種以專家學(xué)者名義指責(zé)人大無能的現(xiàn)象，依舊從一個側(cè)面講出了我國人大的制度缺陷。

不過，筆者想提醒那些主張繞過人大的人，不應(yīng)該混淆水利技術(shù)問題和政治決定，繞過的嚴(yán)重后果將會一代代地不斷顯示出來。就像如何制造原子彈是技術(shù)專家的專業(yè)問題，而要不要制造，何時制造，制造多少，卻是政治問題，只能政治解決，那不是由科學(xué)家技術(shù)專家說了算的，而且如果是一個真正能夠代表民意的代議機關(guān)作出某項決定，怎么可以說這樣做就是沒有人負(fù)責(zé)呢？要是以這種觀點，不僅我國的人大應(yīng)該關(guān)門，就是英國美國的國會都應(yīng)該關(guān)門才對。養(yǎng)這一幫竟然可以決定戰(zhàn)和等重大問題的門外漢干什么？

在目前的國情下，確實不是經(jīng)過“全國高層次的民主決策程序”決定，就可以輕言如此浩大的工程。即使來個那樣的“民主決策程序”，并不能夠從實質(zhì)上消除今后必定會存在的嚴(yán)厲質(zhì)疑，比如表決結(jié)果的民意基礎(chǔ)脆弱。從這個角度來講，南水北調(diào)工程放到若干年后再來議定，恐怕更合適一些。從國家利益的角度來說，如果一項工程真的不合適的話，中途下馬總比建成后再收拾殘局要好，畢竟未來國內(nèi)的安寧與和平，要遠比金錢更重要。

區(qū)域利益平衡是個難題

中國正處于轉(zhuǎn)型時期，許多制度本身有待變革和完善。換句話說，南水北調(diào)工程是在一個制度條件并不成熟的背景下進行的。單憑這一點，就可以預(yù)言登月工程也將比南水北調(diào)要順利。

在目前的政治框架和輿論環(huán)境里，雖然會有各種不同的討價還價，但總體來說，地方領(lǐng)導(dǎo)公開場合都會聲稱堅決擁護興建南水北調(diào)工程的重要決策，可以拍胸脯保證工程順利施工。但是，這并不能夠消除眼下地區(qū)之間的利益紛爭，更不能消除未來地區(qū)之間的利益紛爭。在缺乏法治基礎(chǔ)上的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機制的情況下，以集權(quán)思路和模式來包攬南水北調(diào)問題，到底能夠走多遠、能走多好呢？這是探討南水北調(diào)潛在的政治風(fēng)險時所不應(yīng)該回避的問題。

水資源的緊張并非沒有可能演變成地區(qū)緊張、社會緊張。實際上，由于種種原因，我國地區(qū)和人民在經(jīng)濟社會等方面的融合和認(rèn)同感，是相當(dāng)脆弱的。當(dāng)把長江的水往京津地區(qū)調(diào)的時候，你可以講，這是一個國家，這個國家的資源屬于全體國民，所以湖北人也好江蘇上海人也罷，都應(yīng)該有全局意識，要有犧牲精神。但這種說辭在利益分歧嚴(yán)重的時候，是經(jīng)不起考驗的。比如調(diào)出水源的湖北人他們背井離鄉(xiāng)到天津、北京打工的時候，他們卻被當(dāng)成“外地人”，只能暫住，他們的孩子并不能享受平等的權(quán)利。希望從湖北調(diào)水就說我們是一個國家，我們要有犧牲精神，可當(dāng)我們離開自己家鄉(xiāng)打工的時候，為什么就不說我們是一個國家的兄弟姐妹了呢？一旦水資源分配出現(xiàn)紛爭，這種平時的點滴感受，就會匯聚，就會放大，只要想想非典時期各地設(shè)置壁壘的那種勁頭，就能夠想象出，在確保自身的水資源分配利益會怎么樣。

比如中線工程，主要向湖北、河南、河北、北京及天津五省2市供水，重點解決北京、天津、石家莊等沿線20多座大中城市的缺水，并兼顧沿線生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)用水。一旦工程完工進入運營，華北就會形成對長江水資源的依賴。此時，長江流域的淡水資源，就不能不考慮北方地區(qū)的需要了，而且也不只是某一代人的問題了。這勢必形成靠大講特講“孔融讓梨”故事所無法解決的南北矛盾、省際矛盾。即使?jié)h江流域的人永遠高風(fēng)亮節(jié)，但是用什么辦法保證水渠到北京，甚至到石家莊不是被雁過拔毛弄干了？誰現(xiàn)在能夠講清楚，可以保證北調(diào)的水大約40億立方米一定能夠分給河北？沒有人會認(rèn)為長江的水就是多得用不完了，因此，箕豆相煎的淡水資源紛爭一定會出現(xiàn)，只是在不同的時期或形勢下，紛爭的烈度會有所不同而已。

在這種情況下，嚴(yán)重污染、水資源分配等，都是潛在的地區(qū)沖突的導(dǎo)火線。比如，一旦東線和中線全部貫通，也就意味著華中、西南、華北和華東被水污染問題聯(lián)結(jié)成一個整體，原本關(guān)聯(lián)程度很低的問題，就成為了全國性的問題。不僅需要防止南水北調(diào)路線的污染，還要防止長江水系以及所經(jīng)過地區(qū)水系的污染，其工程之浩大，難度之艱巨，以目前趨勢來看，非一兩代人所能解決。烏江、瀟水的污染原本跟河北天津沒有直接關(guān)系，可有了南水北調(diào)，就直接涉及天津、北京的利益了?？墒蔷臀廴径裕覈壳安]有一個成功的跨大區(qū)域的治理案例。南水北調(diào)一旦成為污水北調(diào)，所可能引起的麻煩和扯皮就足以讓人撓頭了。撓頭的過程也是積累地區(qū)間、上下間矛盾的過程。

工程貫通之日，可能就是沿線地區(qū)攔截水問題出現(xiàn)之時。我們很難想象，除非以摘烏紗帽作為手段，迫使沿線政府保證水不被擅自截流，甚至將水的截流列為犯罪予以嚴(yán)厲打擊，線路兩岸到處立著牌子——“擅自取水違法犯罪”，否則的話，如果河北和北京同時缺水，還要讓沿線都心悅誠服地看著一渠清水向京流，是否有點太苛求了？即使是開始強制措施可以奏效，但從長遠來看，很難想象可以獲得地方政府的長期配合，因此就得一直把弦繃得緊緊的。但是，這不僅會使地方政府與民眾的關(guān)系趨于緊張，而且也會緊張各地之間的關(guān)系，甚至可能引發(fā)地區(qū)沖突?？梢哉f，我國遠沒有法治下的成熟的中央地方以及地區(qū)利益協(xié)調(diào)機制，即使是南水北調(diào)中線、東線工程完工了，這樣一個機制也未必能夠出現(xiàn)。這一現(xiàn)實和前景，將會為南水北調(diào)的未來帶來難以逆料的政治風(fēng)險。

南水北調(diào)將影響中國制度轉(zhuǎn)型

南水北調(diào)不是一條空中走廊，它們要穿越一個個的村、鄉(xiāng)、縣、市和省。那么如何保證，在經(jīng)過如此漫長的線路之后，北京、天津等地還能夠獲得預(yù)期的水量？怎么能夠保證水源地始終愿意調(diào)出預(yù)期的水資源，而沿途的鄉(xiāng)村城市不擅自截流，等等諸如此類的相關(guān)問題，在目前的體制下，靠建立一個比如南水北調(diào)委員會之類的機構(gòu)是難以奏效的。以目前的國情，我們最容易想象得到，也是最可能采取的手段，就是會傾向于強調(diào)和采取集權(quán)的方式?！爸嗡鐣钡恼涡?yīng)將會在南水北調(diào)上集中地體現(xiàn)出來。只要我們的目標(biāo)是中國的全面現(xiàn)代化，那么，就不能不考慮南水北調(diào)對我國全面現(xiàn)代化所產(chǎn)生的影響。集權(quán)的思路代價是多重的，對政治、行政等方面的現(xiàn)代化影響會尤為深遠。

比如，其一，為了保證南水北調(diào)，就會在“異地做官”、把關(guān)代表選舉、把關(guān)行政首長選舉等問題上，盡可能保證上級的權(quán)威，以做到能夠把南水北調(diào)的水資源控制跟他們的烏紗帽捆綁在一起。依照憲法和選舉法，我國各級地方政府的正副職行政首長，都是由地方各級人大選舉和罷免。村委會成員則是由村民選舉產(chǎn)生。從現(xiàn)行憲法和法律的角度來說，上述職務(wù)都不是實行委任制，“上級”政府并不能夠決定他們的去留。也就是說，哪怕省長和省政府也無權(quán)決定誰當(dāng)鄉(xiāng)長或村委會主任。隨著政治民主的應(yīng)有進程，如果不能事實上有能力決定從村主任到選舉產(chǎn)生的各級行政首長的任免，那么，甲縣選舉出來的縣長就可能更看重本縣的地方利益而故意“治水”不力。其二，加強對輿論以及輿論載體的管理，避免南水北調(diào)中的一些敏感問題浮出水面，更要防止這些問題演變?yōu)楣苍掝}。這既可以防止地方政府利用輿論作為施加壓力獲得更多利益的籌碼，也可以防止由于利益分歧的表面化而導(dǎo)致縱向或橫向的關(guān)系惡化。其三，加強中央財政權(quán)力，更加靈活有力地運用財政手段，通過轉(zhuǎn)移支付等方式，強化南水北調(diào)所經(jīng)各地區(qū)在財政上對“上級”政府的依賴，從而培養(yǎng)這些地區(qū)對“上級”指示的服從意識。其四，為了防止南水北調(diào)的敏感問題在人大會議期間成為焦點，引發(fā)地區(qū)間分歧的公開化和嚴(yán)重化，就需要在議題、會期、住址、代表資格審核等方面加強管理。其五，水資源的管理者異地化、流動化，以防止因為管理者本地化自然容易出現(xiàn)的不能“秉公”而陷入“狹隘的地方利益”。

當(dāng)然，為了南水北調(diào)所可能采取的政治或行政措施遠不止這些，但僅僅就上述這些問題，就足以影響我國政治和行政的現(xiàn)代化了。這個影響不是金錢所能夠衡量的。這也將會是南水北調(diào)的一個沉重制度建設(shè)代價。