“分林到戶”進(jìn)行時(shí)

鐘岷源

改革的“精華”在于產(chǎn)權(quán)可以交易。金融資本開始涌入林地。但改革的未來還是取決于交易之前的核心問題——“初始分配的公平”。

一場(chǎng)席卷全國1500個(gè)縣、牽動(dòng)57％的森林面積、經(jīng)濟(jì)總價(jià)值在2萬億元以上的集體林權(quán)改革，前兩年在福建、江西和遼寧試驗(yàn)之后，目前正在19個(gè)省區(qū)相繼啟動(dòng)，計(jì)劃5年內(nèi)基本完成。

改革的目標(biāo)鎖定在“將集體山林權(quán)屬明確到戶，頒發(fā)山林權(quán)證，真正將集體林權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榱洲r(nóng)個(gè)人永久性所有，林地使用權(quán)和林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)不再由集體安排決定，農(nóng)民獲得真正的林地經(jīng)營自主權(quán)?！?/p>

國家林業(yè)局局長賈治邦向媒體解釋了這場(chǎng)改革的動(dòng)因和背景。

他說：“全國18億畝耕地基本解決了13億人的吃糧問題，而43億畝林地既沒有解決13億人的用材問題(每年還要用186億美元進(jìn)口1億多立方米木材)，也未解決國土生態(tài)的安全問題，更沒有讓山區(qū)百姓脫貧致富。”賈把問題的根源，歸究為“林業(yè)改革不到位，體制和機(jī)制不順，阻礙了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展”。此次改革“是對(duì)農(nóng)村特別是山區(qū)生產(chǎn)資料的一次再分配，是對(duì)農(nóng)民利益格局的一次再調(diào)整，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后中國農(nóng)村的第二次革命”。

聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制自安徽鳳陽小崗村始，林業(yè)改革里的“小崗村”則是指福建永安市距市區(qū)20公里外的洪田鎮(zhèn)洪田村。

“林改小崗村”：“分山到戶”起源地

發(fā)現(xiàn)并提煉該村改革經(jīng)歷的，是國家林業(yè)局宣傳辦主任兼新聞發(fā)言人曹清堯。

今年3月，曹作為中央六部委“聯(lián)合調(diào)研組”的成員深入福建調(diào)研集體林權(quán)改革的情況。來到永安，聽取政府部門的匯報(bào)之后，他直奔洪田村，在村支書鄧文山的家里，彼此長談4小時(shí)。該村對(duì)集體林權(quán)的改革摸索及所走的路徑，讓曹清堯很自然地聯(lián)想到安徽鳳陽的小崗村改革，兩者的不同僅僅是一字之差：“分田到戶”和“分林到戶”。

返京之后，曹清堯?qū)Υ诵纬蓪ｎ}報(bào)告，國家林業(yè)局隨即報(bào)呈國務(wù)院，國務(wù)院通報(bào)福建省委。洪田村聲名鵲起。

擔(dān)任該村村支書25年、今年53歲的鄧文山，接受本刊記者采訪時(shí)承認(rèn)，讓他始料不及的是，當(dāng)初擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)“分山到戶”的舉動(dòng)，會(huì)在十多年后引發(fā)“轟動(dòng)效應(yīng)”。他向記者講述了該村先后三次對(duì)集體林木的承包經(jīng)過。

1982年，每家每戶在自家的房前屋后分“自由山”一人一畝，按當(dāng)年的“承包”基數(shù)，此后“新生不增，死去不減”。

1984年，村里又實(shí)行“分股不分山，分利不分林”的辦法，把全村林地“按股承包”，規(guī)定每人持股20份，當(dāng)時(shí)村里700人，1400股均分到戶，同時(shí)成立林業(yè)合作社，有專用的賬號(hào)、公章，組建社員股東委員會(huì)?？撤チ肿?，形成利潤之后，按股平均分紅。

“雖然人人都有股份，但誰也不知道自己的林地在哪里?”鄧文山說，那時(shí)，盡管林地以股份“承包”，但林權(quán)歸屬集體，森林管護(hù)也是由集體決定承包經(jīng)營，管護(hù)好壞，并無獎(jiǎng)懲措施，管護(hù)者按自己的持股，同等分紅。從1984至1998年的15年間，該村的林地承包，僅于1987年唯一一次分紅，鄧文山家按股獲利100多元。

這段時(shí)間，砍伐的林木，是交鎮(zhèn)林業(yè)站統(tǒng)購統(tǒng)銷的，當(dāng)時(shí)—立方米的一類材，價(jià)格是160元，村里還要承擔(dān)砍伐的工資、運(yùn)費(fèi)、修路費(fèi)等等，扣除成本，得利20多元。而同時(shí)，由于管護(hù)員對(duì)護(hù)林的積極性不高，1995年之后，該村盜伐林木，猖獗一時(shí)，村中1／3的人參與其中。近鄰洪田村有家國營采育場(chǎng)，有座幾百畝的山頭，一夜之間就被村民砍個(gè)精光。那時(shí)，鄧文山和村主任賴蘭亭平日的主要任務(wù)，就是上山抓“賊”，每月都有20多天巡回山中。即使抓獲了盜伐者，你也無法把他扭送公安機(jī)關(guān)，因?yàn)樗囊患依闲【凸蛟卩囄纳郊业脑豪?，叫喊“若把我的家人送去法辦，我們?nèi)揖桶岬侥慵疫^日子”。

終于有一天，鄧文山的腦中忽然冒出了這樣的疑問：“為什么全村的林地，全民有份，卻全民不管?”連續(xù)幾天的苦苦思索，他又忽然悟出了其中的道理，“林地還是集體的，并非村民所有，如果分給他們呢?自家的林子，還會(huì)不愿管護(hù)亂砍濫伐嗎?”

隨后，鄧文山有了一個(gè)大膽的想法：“分林到戶”。盡管這樣的想法有悖于當(dāng)時(shí)相關(guān)的林業(yè)政策和法規(guī)，但他仍為自己找到改革的“依據(jù)”，“耕地都可以分田到戶，為什么林地就不行呢?分林是為了保護(hù)，而非破壞，分林到戶不會(huì)錯(cuò)，若是錯(cuò)了，我就不當(dāng)村支書?！?/p>

鄧文山為自個(gè)的改革設(shè)想而興奮。理順了上頭的關(guān)系之后，1998年5月28日晚，9名村干部在洪田村村部頭一回討論“分林到戶”的話題，最后表決，7人贊成，1人反對(duì)，1人棄權(quán)。緊接著，村干部就分頭召集村民小組會(huì)、老人會(huì)、村支部大會(huì)、林農(nóng)代表會(huì)、各片社員會(huì)等等，在反復(fù)征求承包方案的意見之后，最后召開全村村民代表大會(huì)，確定“分林到戶，聯(lián)戶管理，自愿組合”的承包方案，33名會(huì)議代表，以無記名投票進(jìn)行表決——贊成者寫“同”字，反對(duì)者寫“不”字，結(jié)果以27人“同意票”通過“改革決定”。

1999年1月1日，洪田村以自愿聯(lián)戶的形式，將全村的集體林地，按實(shí)有的林地面積和木材蓄積量承包到戶，所有聯(lián)戶成員均與村委會(huì)簽訂承包合同，按下了手印。至此，中國農(nóng)村的“分林到戶”，便起源于此。

資源變成資產(chǎn)，資產(chǎn)變成資本

2003年4月，福建省在全省范圍內(nèi)推行集體林權(quán)制度改革之后，所發(fā)的第一本林權(quán)證，即由洪田村村民領(lǐng)取。鄧文山告訴記者，政府頒發(fā)了林權(quán)證，村民承包的林地就受國家認(rèn)可和法律保護(hù)，這是真正意義的“分林到戶”，因?yàn)椤吧蕉?quán)，樹定根，人也就定心了”。

2004年5月，永安市成為福建省第一個(gè)完成明晰產(chǎn)權(quán)和林權(quán)證發(fā)放的林區(qū)縣市。一日，市委書記江興祿再度往洪田村調(diào)研，村民問他，“林權(quán)證拿了有什么用?林權(quán)證是財(cái)產(chǎn)證，但它值錢嗎?它能不能像房產(chǎn)證、土地證一樣進(jìn)行抵押流通?”

村民的幾句發(fā)問，引發(fā)了永安林改的再次深入。

為此，永安市成立了林地林木資產(chǎn)評(píng)估中心，只要林農(nóng)申請(qǐng)，評(píng)估中心就會(huì)評(píng)估任何一本林權(quán)證的“實(shí)有價(jià)值”，讓林農(nóng)明了自己的“本本”究竟“值多少錢”，并可繼承、轉(zhuǎn)讓、流通和拍賣，真正成為“獨(dú)立的物權(quán)”。

林權(quán)如何流通?永安的改革辦法是，設(shè)立林業(yè)要素市場(chǎng)，構(gòu)建林權(quán)登記流轉(zhuǎn)的服務(wù)平臺(tái)。這在全國屬首家。

這家占地面積14131平方米的服務(wù)性市場(chǎng)，坐落于永安市燕江中路的繁華地段，由原先的公交車候車大廳改建而成，場(chǎng)內(nèi)明亮通透。設(shè)有信息發(fā)布、交易實(shí)施、中介服務(wù)等機(jī)構(gòu)，同時(shí)還在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分中心。林地以及活立木作為一種資產(chǎn)開始進(jìn)行流轉(zhuǎn)。江興祿告知記者，至今年5月，全市共完成林權(quán)流轉(zhuǎn)交易面積31．15萬畝，交易金額30218萬元。

林農(nóng)再不用像以前一樣四處聯(lián)系買家，

更不用擔(dān)心受騙。“現(xiàn)在，只要將我要流轉(zhuǎn)山場(chǎng)的信息往這兒一送，就會(huì)有很多人來我山上看林子，價(jià)錢還一個(gè)勁兒地往上跳，太方便了?！庇腊驳囊幻r(nóng)戶直白相告。

在要素市場(chǎng)上，以林權(quán)證還可以獲取抵押貸款，至此，昔日山上的“綠色銀行”不再是虛置的、30年砍了林才開一次的“概念銀行”，而是每天都對(duì)林農(nóng)開門、隨時(shí)可以變現(xiàn)取兌。金融部門在農(nóng)村找到了有效抵押物，林木產(chǎn)權(quán)由資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本。2004年5月，永安市與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村信用社聯(lián)合開展林權(quán)證抵押貸款工作試點(diǎn)，發(fā)放了全省乃至全國的首批林權(quán)證抵押貸款110萬元。同年12月，他們又與國家開發(fā)銀行合作開展《永安市林業(yè)貸款信用平臺(tái)建設(shè)》項(xiàng)目，全面開展林權(quán)證抵押貸款業(yè)務(wù)?，F(xiàn)在，全市共有386戶林農(nóng)、18家企業(yè)以25萬畝的林權(quán)證抵押以及林農(nóng)林權(quán)聯(lián)保等形式獲得貸款總計(jì)5．1億元。永安的做法也是福建林改的一個(gè)縮影。據(jù)統(tǒng)計(jì),近兩年福建全省金融部門已累計(jì)發(fā)放林權(quán)證抵押貸款近25億元。

繼永安之后，福建省已有40多個(gè)縣市成立了林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。

福建樣本的參照價(jià)值

福建是我國南方重點(diǎn)集體林區(qū)，全省森林覆蓋率62．96％，居全國首位，林業(yè)用地面積1．36億畝，80％以上屬集體所有。

國家林業(yè)局副局長張建龍介紹說，“整體的(林業(yè))改革包括三大塊，一是國有林區(qū)林權(quán)改革，這項(xiàng)改革已經(jīng)于去年上半年在黑龍江省伊春市進(jìn)行了試點(diǎn)。二是林場(chǎng)分類經(jīng)營改革，目前這項(xiàng)工作正在積極準(zhǔn)備的過程中；第三就是集體林權(quán)制度改革，這項(xiàng)改革是條件最成熟、大家關(guān)注度最高的一項(xiàng)改革?！奔w林占全國林業(yè)總面積的57．55％。

2003年4月，福建的林權(quán)制度改革，拉開中國第五波集體林權(quán)改革的大幕，并為后來的全國改革提供了參照。作為改革的“先行者”，在今年上半年，中央醞釀《中共中央關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》的文本時(shí)，還特地抽調(diào)福建省林業(yè)廳廳長黃建興參與起草，并將福建的許多做法納入其中。

從永安開始的福建林業(yè)改革的主要內(nèi)容有三方面：“一是確權(quán)到戶，通過林地經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的分離，把林地的經(jīng)營權(quán)落實(shí)到戶，明確了產(chǎn)權(quán)，確立了經(jīng)營主體。二是林權(quán)證發(fā)到個(gè)人手中，可以用來抵押貸款；三是建立了流轉(zhuǎn)平臺(tái)，包括林地、林產(chǎn)品，都可以在產(chǎn)權(quán)交易中心拍賣轉(zhuǎn)讓?！笔崂碛腊彩畮啄昙w林權(quán)改革的過程，這三個(gè)拐點(diǎn)分外明顯。

至去年年底，福建完成明晰產(chǎn)權(quán)的村數(shù)11602個(gè)、面積7549萬畝，分別占應(yīng)改村數(shù)的99．5％和應(yīng)改面積的97％。從調(diào)查的情況看，群眾目前對(duì)林改的滿意度還是比較高的。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，福建林改的“精華”，乃是林權(quán)實(shí)現(xiàn)交易。黃建興告知記者，改革之后，林權(quán)作為一種物權(quán)，是具體的、實(shí)在的，而不是抽象的，它能夠像其他商品一樣進(jìn)行流轉(zhuǎn)、抵押，山上的林木和林地本身應(yīng)有的價(jià)值才能得到社會(huì)認(rèn)可，林權(quán)證的價(jià)值才能真正得到體現(xiàn)。另一方面，通過林權(quán)交易流轉(zhuǎn)、抵押，使廣大林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者無需經(jīng)過采伐就可以把山上活的林木變成活的資金，從而實(shí)現(xiàn)從資源經(jīng)營到資本運(yùn)營的轉(zhuǎn)變。

然而，林業(yè)資本化之后，市場(chǎng)的規(guī)律就開始發(fā)揮作用。由于市場(chǎng)繁榮、流轉(zhuǎn)旺盛，永安市依照福建省重新修訂的《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》，為了防止林權(quán)流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的投機(jī)炒作行為，采取了“限期、限量、現(xiàn)貨”的辦法，避免林農(nóng)再次失山失地。

對(duì)于在林改中應(yīng)運(yùn)而生的要素市場(chǎng)，國內(nèi)知名農(nóng)村問題專家溫鐵軍如此評(píng)述：永安的林改發(fā)育了林權(quán)交易市場(chǎng)，應(yīng)該說，山林、山地在作為資源的第一次分配上理應(yīng)提倡公平，而在這些資源作為資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行第二輪交易時(shí)，客觀上允許有資金實(shí)力的人占有這種資產(chǎn)，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)以獲得更多的規(guī)模收益，這又是符合效益原則的，而原來占有資源的人則可以獲得資源的報(bào)酬。整個(gè)交易過程，第一輪初始產(chǎn)權(quán)分配是公平的，后來則是競(jìng)爭(zhēng)的、追求效益的，既體現(xiàn)了公平又體現(xiàn)了效益，這就是為什么永安以及福建這次林改會(huì)產(chǎn)生這么好的經(jīng)驗(yàn)的根本所在。

國家林業(yè)局已經(jīng)拿出了數(shù)字來說明改革的成效。曹清堯表示，林改激活了林業(yè)生產(chǎn)，改制省區(qū)的造林?jǐn)?shù)量和質(zhì)量迅速提高。福建省連續(xù)兩年造林面積超過200萬畝，比林改前翻了一番；江西省連續(xù)兩年造林達(dá)到330萬畝，是10年來最高峰。在促進(jìn)農(nóng)民增收方面，2006年福建省林業(yè)總產(chǎn)值突破了1000億元，林農(nóng)的收入增加了15億元。江西省的農(nóng)民林業(yè)收入同比增長45％。

回到初始分配的公平

像任何一場(chǎng)改革一樣，林權(quán)的改革同樣有其相伴而生的問題。

改革的“精華”在于產(chǎn)權(quán)可以交易。金融資本開始涌入林地。但改革的未來還是最決于交易之前的核心問題——“初始分配的公平”。記者了解到，目前我國集體林權(quán)改革的形式，實(shí)際上有“均分到戶”和“拍賣到戶”兩種。福建主要采用的是前一種方式。在有的林改省區(qū)采用了“拍賣到戶”的方式。

中國農(nóng)村問題專家、華中師大副教授賀東航和廈門大學(xué)副教授朱冬亮曾聯(lián)手對(duì)“拍賣到戶”的做法展開調(diào)查。他們?cè)诳隙ǜ母锍尚У耐瑫r(shí)，亦對(duì)其中的問題，提出善意的勸告。

林權(quán)改革的一個(gè)基本設(shè)計(jì)要求是，把本村的集體林權(quán)，在本村之內(nèi)進(jìn)行公開拍賣，讓所有村民都有機(jī)會(huì)參與招投標(biāo)。然而，在具體實(shí)施的過程中，很多來自非農(nóng)身份者，甚至包括一些政府、林業(yè)部門的工作人員，都以自己的方式“購買”了大片的林權(quán)。事實(shí)上，即便公開競(jìng)標(biāo)，也因普通百姓缺少資金，他們?cè)谡袠?biāo)時(shí)，根本沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與外部投標(biāo)人進(jìn)行抗衡。而后者是很容易通過提高價(jià)碼獲得林權(quán)，然后轉(zhuǎn)手倒賣，牟取豐厚利潤。

如何處理山林權(quán)屬的爭(zhēng)議問題也擺在林改的面前。目前，在全國均存在山林權(quán)屬的爭(zhēng)議糾紛，以廣東為例，前兩年該省的山林權(quán)屬爭(zhēng)議案件15717宗，涉及林地面積421萬畝。解決這些歷史遺留問題，難度頗大，這就制約和影響了發(fā)放林權(quán)證的進(jìn)度。

與此同時(shí)，有些地方還存在“林權(quán)轉(zhuǎn)債權(quán)”的問題，在上世紀(jì)80年代，有的村還不了銀行貸款，即以林權(quán)抵押償還。根據(jù)協(xié)議，這些林地的使用權(quán)限，是要等到這些山上的林木被砍伐之后，再轉(zhuǎn)還村里。雖然是山林使用權(quán)，但由于林地使用的特殊性，事實(shí)上，這林權(quán)在林木砍伐之前的很長一段時(shí)間內(nèi)，實(shí)際上就是林地的所有權(quán)。問題是，誰是真正的債務(wù)承擔(dān)者?村民自身?村委會(huì)或者林業(yè)合作社?林木被砍之后，重新造林的責(zé)任在哪一方?這些問題，都會(huì)涉及整個(gè)林改制度。

山區(qū)百姓生活燒材也在林改后失去了基本來源，盜伐生態(tài)公益林已成為農(nóng)村薪材的主要來源，從現(xiàn)狀看，在大多數(shù)林地由少數(shù)人經(jīng)營的地方，百姓燒材的供需矛盾已經(jīng)出現(xiàn)。

一些專業(yè)人士也同時(shí)指出，由于“分林到戶”，使得林地分割較碎，如果缺乏科學(xué)的指導(dǎo)，對(duì)于一個(gè)區(qū)域的森林規(guī)模經(jīng)營、林木營銷，甚至病蟲害防護(hù)等都會(huì)產(chǎn)生不利的影響。

此外，林改之后，個(gè)體經(jīng)營者急于收回投資，想方設(shè)法采伐林木，又違反自然規(guī)律造林，致使森林資源質(zhì)量下降。地方政府部門通過“政企分開”而建立的“林業(yè)市場(chǎng)”，固然可能是出于為林農(nóng)疏通林業(yè)產(chǎn)品流通渠道的目的。不過，“半政府力量”延伸到“市場(chǎng)”，是否符合林權(quán)改革的目標(biāo)?這些“市場(chǎng)”是否有足夠的智慧和能力來避免自身對(duì)于林業(yè)生產(chǎn)的誤導(dǎo)?它們是否真正有益于林業(yè)的合理開發(fā)?諸如此類的問題都要人們理性面對(duì)。