分稅制走到十字路口

楊　軍

對(duì)于政治體制改革推進(jìn)更具前提意義的，是憑借分稅制確定中央和地方的權(quán)益范疇，建構(gòu)制度化、規(guī)范化的中央與地方的關(guān)系。據(jù)悉，國務(wù)院發(fā)展研究中心正在受財(cái)政部的委托，研究重新規(guī)劃調(diào)整中央和地方政府分稅制的比例和稅種。

中國經(jīng)濟(jì)體制改革的每一步推進(jìn)，都離不開財(cái)稅體制的改革。2007年，當(dāng)政治體制改革滯后已經(jīng)制約了經(jīng)濟(jì)體制改革，推進(jìn)政改已成共識(shí)，人們開始發(fā)現(xiàn)，原來財(cái)稅體制改革不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，它和政改息息相關(guān)，它的滯后甚至成了政治體制改革難以推進(jìn)的癥結(jié)。

眾“病”所歸

中國的財(cái)稅體制改革，30年來主要在三個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中展開，一個(gè)是財(cái)政收入方面，也就是稅收體制的改革。第二個(gè)領(lǐng)域是在財(cái)政預(yù)算支出方面的改革。第三個(gè)領(lǐng)域是政府間的財(cái)政關(guān)系，也就是中央政府和地方政府之間的財(cái)政關(guān)系。這三個(gè)領(lǐng)域的改革雖然都不容易，但中央政府與地方政府之間的財(cái)政預(yù)算管理體制卻是未來財(cái)稅體制改革的難中之難。

去年，央地矛盾成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，今年，這矛盾并沒有在眾多詬病中緩和，反而愈演愈烈。在十七大報(bào)告里，胡錦濤總書記首次提出“統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系”。和以往不同的是，在2007年，人們的關(guān)注點(diǎn)開始聚焦到一個(gè)地方，那就是財(cái)稅體制問題，越來越多的人認(rèn)為，現(xiàn)有財(cái)稅制度存在的不合理性，是造成央地矛盾的根本原因。從1994年開始實(shí)行的分稅制，依然保留了原包干體制遺留下來的財(cái)力分配的不合理因素，沒有涉及中央對(duì)地方縱向轉(zhuǎn)移支付制度，這也是地方政府大搞土地財(cái)政的根本原因。

財(cái)稅體制除了是央地矛盾的始作俑者，中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，也和現(xiàn)存的財(cái)稅體制大有關(guān)系。中國東部地區(qū)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，因?yàn)槎愂张c稅源存在統(tǒng)一問題，大量的中部和西部創(chuàng)造的稅源正在向東部集中，現(xiàn)有的財(cái)稅體制沒有涉及地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，沒有辦法自動(dòng)調(diào)節(jié)，進(jìn)一步導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展差距的擴(kuò)大。

外貿(mào)順差過大并持續(xù)走高，流動(dòng)性過剩，宏觀調(diào)控效果不明顯，房地產(chǎn)價(jià)格一路攀升，地方政府對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)的狂熱，居民消費(fèi)不振等等，很多問題都被歸結(jié)到財(cái)稅體制上面。解決深層次的體制問題，當(dāng)務(wù)之急是要推進(jìn)財(cái)稅體制改革。2007年，財(cái)稅體制改革和中國政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的諸多問題緊緊糾纏在一起，成了改革推進(jìn)緩慢的癥結(jié)所在。

改革之鑰

財(cái)稅體制改革的推進(jìn)是艱難的，資源稅、物業(yè)稅、燃油稅、財(cái)產(chǎn)稅、土地出讓金管理辦法等等，這些和財(cái)稅體制改革進(jìn)程密切相關(guān)的法律法規(guī)大多難產(chǎn)，已出臺(tái)的經(jīng)過重重爭議，未出臺(tái)的早已千呼萬喚。以兩稅合一為主旨的新《企業(yè)所得稅法(草案)》的通過，更是經(jīng)歷了十余年的博弈和彷徨。

1998年，中國政府正式提出了“公共財(cái)政”，并以此確立為今后財(cái)政改革的方向和目標(biāo)。十七大報(bào)告中進(jìn)一步提出，“要圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，來完善公共財(cái)政體系?！惫藏?cái)政要求財(cái)政逐步退出競爭性投資領(lǐng)域，政府與市場的分工在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上顯現(xiàn)出來。這意味著兩個(gè)基本面的重新定位：一是政府與市場關(guān)系的重新定位；二是政府與公眾關(guān)系的重新定位。

3年前，中國啟動(dòng)了新一輪稅制改革，當(dāng)時(shí)的稅制改革主要涉及三個(gè)方面：一是將生產(chǎn)型增值稅調(diào)整為消費(fèi)型增值稅；二是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅；三是改革出口退稅機(jī)制。3年間，中國陸續(xù)改革了出口退稅制度、個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅，取消了農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)一了內(nèi)外資車船稅，但專家認(rèn)為這些并非稅制改革的核心內(nèi)容。中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)研究所副所長高培勇在社科院的一個(gè)討論會(huì)上表示，雖然這幾年稅制改革力度很大，但真正的改革應(yīng)該是從明年增值稅改革和兩稅合一啟動(dòng)時(shí)正式開始。中國(海南)改革發(fā)展研究院的調(diào)查結(jié)果也顯示，接近一半人認(rèn)為2006年財(cái)稅體制改革基本沒有進(jìn)展。

增值稅稅基分兩種，生產(chǎn)型增值稅和消費(fèi)型增值稅。增值稅稅基轉(zhuǎn)型改革面臨的最主要問題，就是如何在改革過程中，使增值稅收入的減少控制在可接受的范圍內(nèi)。增值稅是中國的第一大稅種，它的消長對(duì)中國的財(cái)政收入的影響巨大。世界上多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，都實(shí)行消費(fèi)型增值稅，像中國這樣現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅的，寥寥無幾。中國現(xiàn)行財(cái)稅制度主要是在生產(chǎn)領(lǐng)域征稅。長期以來的現(xiàn)金交易習(xí)慣給流通領(lǐng)域征稅帶來的難度，是財(cái)稅改革遲遲難以推進(jìn)的癥結(jié)所在。內(nèi)外稅不統(tǒng)一，源自改革開放早期為吸引外資而制定的優(yōu)惠政策，當(dāng)流動(dòng)性過剩已成中國經(jīng)濟(jì)之病，兩稅合一的呼聲也越來越高，但是外企依然在中國經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，兩稅合一可能會(huì)導(dǎo)致部分外資企業(yè)撤資。因此，中國對(duì)增值稅改革和兩稅合一的推進(jìn)一直慎之又慎。而在新一輪財(cái)稅體制改革中，它們也到了不得不改的時(shí)候。

如果說真正意義上的稅改于2008年啟動(dòng)，那么，2007年則是開啟真正改革的鑰匙，這一年，國務(wù)院工作要點(diǎn)明確顯示，在財(cái)稅體制改革方面，要制訂全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型方案和措施，建立規(guī)范的政府非稅收入體系。事關(guān)兩稅合一的新《企業(yè)所得稅法》確定2008年11月1日正式實(shí)施。如果說2007年是中國政治體制改革不得不開始推進(jìn)的一年，那么，財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，則是開啟政治體制改革之門的鑰匙。

分稅制的未來

某種程度上，對(duì)于政治體制改革推進(jìn)更具前提意義的，是憑借分稅制確定中央和地方的權(quán)益范疇，建構(gòu)制度化、規(guī)范化的中央與地方關(guān)系。分稅制是中央政府與地方政府之間，根據(jù)各自的事權(quán)范圍劃分稅源，并以此為基礎(chǔ)確定各自的稅收權(quán)限、稅制體系、稅務(wù)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)財(cái)政收支關(guān)系的制度。分稅制最早出現(xiàn)在19世紀(jì)中葉的一些歐洲國家，已經(jīng)被世界各國、特別是發(fā)達(dá)國家廣泛采用。中國于1994年開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，由于當(dāng)時(shí)條件所限，和中國所有的漸進(jìn)式改革一樣，也采取了種種過渡措施，屬于不徹底的分稅制類型。這為中國以后的財(cái)稅體制改革埋下了隱患。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部的副部長魏加寧認(rèn)為，當(dāng)前財(cái)稅體制面臨的主要問題是中央與地方的事權(quán)劃分不到位。地方政府在稅收方面缺乏主動(dòng)性。

近年來，中國財(cái)政收入增長速度遠(yuǎn)大于GDP增長速度，而且近幾年的財(cái)政改革進(jìn)一步推動(dòng)了集權(quán)，從目前的情況看，分稅制集中中央財(cái)力的目的已經(jīng)達(dá)到。5年前國家財(cái)政收入不足2萬億元，2006年接近4了萬億元，今年則有望突破5萬億元。因?yàn)閲邑?cái)政的充裕，今年，國家啟動(dòng)了以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，繼續(xù)擴(kuò)大了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)范圍，并在全國范圍內(nèi)開始建立農(nóng)村最低生活保障制度。

但同時(shí)，今年，由地方縣鄉(xiāng)財(cái)政困難引發(fā)的要不要堅(jiān)持分稅制的大討論正在升級(jí)。數(shù)據(jù)顯示，改革以來中國70％以上的人口所需要的70％以上的公共服務(wù)是由基層政府提供的。而從1998年起，中央財(cái)政收入占整一個(gè)財(cái)政收入的比重一直在50％以上。不少專家認(rèn)為，中央可以考慮對(duì)10多年來沒有進(jìn)行“體檢”的分稅制，根據(jù)新的形勢需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铩Ｒ环N觀點(diǎn)認(rèn)為，正是分稅制導(dǎo)致的財(cái)權(quán)上移事權(quán)下移，造成了地方縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難，分稅制只適宜于中央和省級(jí)之間，而省以下不宜提倡都搞分稅制，主張區(qū)分發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)，后者不搞分稅制。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，地方縣鄉(xiāng)財(cái)政困難恰恰是因?yàn)榉侄愔聘母锊粔驈氐祝?994年的分稅制改革，明確了中央和地方在事權(quán)和財(cái)權(quán)上的關(guān)系，梳理了政府職責(zé)，但對(duì)省級(jí)以下的政府關(guān)系的界定則進(jìn)展不大，省以下體制在分稅制方向上幾乎沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，可以說我國省以下財(cái)政體制并沒有真正進(jìn)入分稅制軌道。決不應(yīng)當(dāng)把種種條件約束之下不得已的過渡安排，放大到否定分稅制最基本的一體化制度框架的層面。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康認(rèn)為，基層之困恰恰是因?yàn)榉侄愔圃谑∫韵禄緵]有得到完全地貫徹。但他同時(shí)也認(rèn)為，10余年的實(shí)踐表明，在五級(jí)框架下搞分稅制，把20多個(gè)稅種在五個(gè)政府層級(jí)間按分稅制要求切分，是“無解”的。實(shí)現(xiàn)中央、省、市縣三級(jí)架構(gòu)，按照三級(jí)架構(gòu)塑造與市場經(jīng)濟(jì)相合的分稅分級(jí)財(cái)政體制，才是使基層財(cái)政真正解困的治本之路。

還有一條路徑，就是重新規(guī)劃調(diào)整中央和地方政府分稅制的比例和稅種，通過地方稅體系的改革，對(duì)地方和中央稅種進(jìn)行全面改革。據(jù)悉，國務(wù)院發(fā)展研究中心正在受財(cái)政部的委托進(jìn)行研究。

但不管對(duì)分稅制如何改革持何種觀點(diǎn)，有一種意見是完全統(tǒng)一的，那就是分稅制的改革已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候。

(編輯郭凱)