深圳創(chuàng)新事業(yè)單位改革

蔣明倬

深圳事業(yè)單位改革，在類似波爾卡舞步的“半步策略”中，極盡騰挪之能事，其中揮別行政級(jí)別改用職級(jí)制，以及事業(yè)單位法定機(jī)構(gòu)化，購買服務(wù)等等，都頗有新意

8月23日，午休之前，徐波習(xí)慣性地瀏覽了網(wǎng)上的評(píng)論，又很快地關(guān)了網(wǎng)頁——沒什么能引起他興奮的東西。

他瞥了一眼桌上的半尺厚的打印出來的群眾意見，淡淡地說：“一半是認(rèn)為事業(yè)單位早就該改了，為改革叫好的；一半是問些涉及自身個(gè)人利益的問題?！?/p>

8月13日，深圳市政府在政府網(wǎng)站上公布了5個(gè)深圳事業(yè)單位改革方案，并向公眾征求意見。這5項(xiàng)方案，是繼深圳去年7月開始的事業(yè)單位分類改革后，事業(yè)單位改革推進(jìn)的又一標(biāo)志性信號(hào)，而這一輪改革的重點(diǎn)在于對(duì)公共事業(yè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新。

徐波是深圳市人事局行政機(jī)構(gòu)編制處處長(zhǎng)，他所在的處擬定了其中改革方案的三個(gè)文件。10天以來，他每天最重要的一項(xiàng)工作就是瀏覽各大門戶網(wǎng)站和政府內(nèi)網(wǎng)上看各方對(duì)事業(yè)單位改革方案的意見，接聽群眾的熱線，走訪人大代表政協(xié)委員，當(dāng)面聽取意見。

深圳事業(yè)單位改革，在類似波爾卡舞步的“半步策略”中，快速地騰挪……

揮別行政級(jí)別

“我就剩下3年就退休了，行政級(jí)別取消了，那我的待遇會(huì)受什么影響呢?”

“如果我現(xiàn)在再去事業(yè)單位工作，跟人家原來單位的“老人”干一樣的活，會(huì)不會(huì)同薪同酬，編內(nèi)編外都一樣待遇呢?”

深圳市改革辦和深圳市編辦兩個(gè)主導(dǎo)事業(yè)單位改革的部門，每天熱線電話一響起，工作人員就會(huì)忙著給對(duì)方解答這樣的問題。

“也有人打電話或者發(fā)傳真過來，表達(dá)對(duì)改革的支持的，但都是些評(píng)論，而不是真正意義上的意見。”深圳市發(fā)改局體制改革辦公室的公務(wù)員說。

“我們最希望看到的對(duì)于事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新方面的整體性的意見，并沒有出現(xiàn)?！毙觳ㄕf。

去年7月，深圳市事業(yè)單位改革之舞跳出了第一步，進(jìn)行了分類改革，518家市屬事業(yè)單位最后僅保留338家。在此基礎(chǔ)上，今年新的改革方案主要將構(gòu)建全新的事業(yè)單位體制機(jī)制構(gòu)架。

據(jù)此次的方案，管理模式上，事業(yè)單位將建立理事會(huì)、管理層、職工大會(huì)分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)。財(cái)政供給方式上，政府將不再直接“養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人、辦事”，而是轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛴匈Y質(zhì)的社會(huì)組織“購買服務(wù)”。

此外，比較抓人眼球的是，深圳將取消現(xiàn)有事業(yè)單位的行政級(jí)別，全面推行職位職級(jí)管理制度及與之配套的人員聘用聘任制度、工資分配制度和社會(huì)保障制度。而其中最具新意的是，深圳將推行法定機(jī)構(gòu)的模式，即以特定立法的方式，合理界定法定機(jī)構(gòu)與政府、相關(guān)部門之間的關(guān)系，明確其法律地位、職責(zé)任務(wù)、人員配備、薪酬機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)管理，推動(dòng)政府依法監(jiān)督管理與單位依法運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)由行政管理向法治管理模式的轉(zhuǎn)變。

在這一系列的將要發(fā)生的變革里，首先引起普遍關(guān)注的是行政級(jí)別的取消。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)事業(yè)單位的聘用、工資標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)保障制度都是比照公務(wù)員系統(tǒng)建立起來的，因此，“身份管理”成為事業(yè)單位管理的主要模式。

副科級(jí)、科級(jí)、副處級(jí)、處級(jí)……以往事業(yè)單位照搬行政機(jī)關(guān)的行政級(jí)別，級(jí)級(jí)分明，只上不下，在編人員也基本上是“終身聘用制”。而在這種制度下難以體現(xiàn)不同性質(zhì)、不同職能、不同類型的事業(yè)單位特點(diǎn)，其弊端日益顯現(xiàn)。

深圳今后事業(yè)單位將全面告別行政級(jí)別，推行職級(jí)制。改革方案中提出，將取消現(xiàn)有事業(yè)單位的行政級(jí)別，全面推行職位職級(jí)管理制度及與之相配套的人員聘用聘任制度、工資分配制度和社會(huì)保障制度，將人員由身份管理轉(zhuǎn)變?yōu)槁毼环诸惞芾?。個(gè)人待遇與所在職位的工作量、工作難度、責(zé)任大小密切相關(guān)，實(shí)行“級(jí)隨崗走、薪隨崗變”。對(duì)新成立的事業(yè)單位，機(jī)構(gòu)編制部門不再確定其主要負(fù)責(zé)人的行政級(jí)別待遇，改為核定事業(yè)單位行政管理人員的職位比例。新設(shè)事業(yè)單位全面實(shí)行職位職級(jí)制管理。

“這是目前國(guó)內(nèi)各省事業(yè)單位改革中首先邁出這一步的地區(qū)，無疑是值得肯定的?！比嗣翊髮W(xué)政府管理學(xué)院毛壽龍教授說，但毛教授也同時(shí)表達(dá)了對(duì)于這種改變的疑慮，公務(wù)員系統(tǒng)和事業(yè)單位系統(tǒng)原來一致通用的行政級(jí)別，一旦取消，人員流動(dòng)是否會(huì)出現(xiàn)問題?

“一些大學(xué)中，行政序列中的人員，以行政職務(wù)提升作為一種上升空間，行政級(jí)別取消，這些人的積極性會(huì)不會(huì)就沒了?”毛壽龍雖然認(rèn)為制度框架是非常好的，但是在具體執(zhí)行過程中，可能會(huì)遇到這樣那樣的阻力和障礙。

徐波卻認(rèn)為，這些問題并不會(huì)造成改革的障礙，深圳在2003年就已經(jīng)擬定了職員管理辦法，并在鹽田區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)。職位職級(jí)與原來行政級(jí)別如何銜接比照，之前也都有過相關(guān)文件進(jìn)行了規(guī)范。

而在接下來的改革中，事業(yè)單位原有人員的待遇不會(huì)發(fā)生重大變化，原在編人員身份、社保政策不變，離退休仍按現(xiàn)有政策執(zhí)行；新招錄入員除管理和技術(shù)骨干實(shí)行編制管理外，其余則采用雇員制或臨時(shí)聘用制。

事業(yè)單位成法定機(jī)構(gòu)

“幾個(gè)單位找到我們，希望他們可以作為試點(diǎn)單位?！弊屝觳ㄓX得欣慰的是，盡管改革方案還在征求意見階段，但是很多單位已經(jīng)明確表達(dá)了對(duì)于改革的渴望。

在改革方案中，明確提出來要進(jìn)行法定機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)，深圳市城市交通規(guī)劃研究院等幾個(gè)單位都希望作為試點(diǎn)單位，盡管還沒有最后確定具體試點(diǎn)單位，但是此項(xiàng)改革已經(jīng)勢(shì)在必行。對(duì)于絕大多數(shù)人來說，“法定機(jī)構(gòu)”都還是個(gè)新名詞，也無法深入理解這一變革所帶來的意義。

所謂法定機(jī)構(gòu)是依特定立法設(shè)立并受有關(guān)機(jī)構(gòu)法規(guī)或規(guī)章監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立的法人地位。特定立法是該機(jī)構(gòu)設(shè)立并獨(dú)立運(yùn)作的基礎(chǔ)和依據(jù)，每一個(gè)法定機(jī)構(gòu)均有一個(gè)法規(guī)或規(guī)章，有關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)任務(wù)、管理運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理、監(jiān)管等內(nèi)容由法規(guī)或規(guī)章細(xì)化規(guī)定。

“我去香港、東南亞等國(guó)家的公益性組織考察，印象最深的是那些組織管理的靈活性，也直接觸發(fā)了我，覺得應(yīng)該把這種經(jīng)驗(yàn)借鑒到深圳的事業(yè)單位改革中來?！毙觳ㄕf。

通過立法的方式來確定機(jī)構(gòu)的責(zé)全，明確政府、相關(guān)主管部門與事業(yè)單位之間的關(guān)系又加強(qiáng)了外部監(jiān)督，具體操作起來機(jī)構(gòu)運(yùn)作起來獨(dú)立性明顯加強(qiáng)，管理、人事聘用和分配等都更具靈活性，有利于吸引人才，提高效率。

有了立法，一定程度上避免了政府部門的過度干預(yù)，這也是很多單位積極的原因之一。

而在事業(yè)單位的內(nèi)部管理上，新的方案也要求推進(jìn)原來在企業(yè)采用的法人治理結(jié)構(gòu)，

事業(yè)單位也將建立理事會(huì)、管理層和職工大會(huì)。三者分別扮演權(quán)力決策機(jī)構(gòu)、管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)的角色，相互分離、相互制衡。

“理事會(huì)中的理事都是一種榮譽(yù)性的，是兼職，不受薪?！毙觳ㄕJ(rèn)為這種新的模式在國(guó)內(nèi)還沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，屬新生事物。

“實(shí)行起來也可能會(huì)出現(xiàn)各種問題，比如理事是否能夠行事好自己的權(quán)力，如果不負(fù)責(zé)如何處理等等，但是這些問題只有邁出第一步，才有意義。”毛壽龍盡管有擔(dān)憂，但是對(duì)于這種嘗試給給予了積極的評(píng)價(jià)。

比較讓徐波驚訝的是他們前幾天去人大政協(xié)征求意見，人大代表看了征求意見稿，說了一句話：“方案搞得很好，但是能不能最后不僅僅是以政府文件的形式，而是用人大立法的形式把這個(gè)確定下來”?

“購買服務(wù)”

事業(yè)單位改革，劃清事權(quán)界限，最為重要的就是轉(zhuǎn)變行政主管部門對(duì)事業(yè)單位的管理方式，在深圳這種轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)的手段無非兩種，除了法律手段，再有的就是經(jīng)濟(jì)手段。

深圳市在未來的一段時(shí)間里，“購買服務(wù)”會(huì)成為政府在公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的高頻詞。

“很多年前政府購買服務(wù)就已經(jīng)開始了，比如環(huán)衛(wèi)，現(xiàn)在深圳的街道就都是由保潔公司打掃的，而今后，購買服務(wù)的方式在城市管理的很多方面都會(huì)繼續(xù)推進(jìn)?！鄙钲谑邪l(fā)改局體制改革辦公室郭小洲處長(zhǎng)說。

從2002年起，深圳城管部門原環(huán)衛(wèi)部門下屬的事業(yè)單位的職工逐步從清掃崗位上脫離，從事監(jiān)管、巡查工作。具體的清掃由專業(yè)的清潔公司承包，實(shí)行企業(yè)化、市場(chǎng)化的運(yùn)作。

隨后，公共綠化養(yǎng)護(hù)類，市政路燈管理，道橋維護(hù)等都陸續(xù)推進(jìn)了這種方式。在市場(chǎng)發(fā)育程度較高的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府可通過招標(biāo)采購或特定委托等方式“購買服務(wù)”。

把原來由事業(yè)單位承擔(dān)的一些服務(wù)直接交給企業(yè)進(jìn)行，政府不直接介入其正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不承擔(dān)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需的成本支出。

“目前我們馬上要著手的是市政公園管理的改革，原有的400多個(gè)公園將成立一個(gè)統(tǒng)一的深圳市公園管理中心，養(yǎng)護(hù)作業(yè)講通過購買服務(wù)全部外包，大大小小的公園管理處將不復(fù)存在。”郭小洲說。