論公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估

〔摘要〕公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估是公共危機(jī)管理的前哨，公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制設(shè)計(jì)是全部公共危機(jī)管理過程的重要和首要組成部分。公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估的流程，主要由風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析與評估、風(fēng)險(xiǎn)處理、監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)溝通等五個(gè)步驟構(gòu)成。公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估機(jī)制設(shè)計(jì)致力于從根本上防止公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的形成、爆發(fā)，是一種對公共危機(jī)進(jìn)行超前管理的系統(tǒng)，具有防患于未然的作用。

〔關(guān)鍵詞〕公共危機(jī)；風(fēng)險(xiǎn)管理；機(jī)制設(shè)計(jì)

〔中圖分類號〕 D52〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1008-2689（2007）01-0036-05

一、問題的提出

從字面的意義上來看，“危機(jī)”的概念最初來源于希臘語，普遍用于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，以形容一種至關(guān)重要的、需要立即做出相應(yīng)決斷的狀態(tài)。直到18紀(jì)至19世紀(jì)，“危機(jī)”一詞才逐步被引入政治領(lǐng)域，表明政治體制或政府面臨的緊急狀態(tài)，是相對于政府的常規(guī)性決策環(huán)境的一種非常態(tài)的社會情境。“危機(jī)”（crisis）在古希臘語中指游離于生死之間的狀態(tài)，其字根krisis意謂“分離”（to separate）?！拔C(jī)”只是離開原來的位置，走向一種未知狀態(tài)，結(jié)果可能好也可能壞；或者說，“危機(jī)”既意味著危險(xiǎn)，也意味著機(jī)遇，關(guān)鍵在于我們?nèi)绾喂芾砦C(jī)。英文韋伯辭典更是直接將危機(jī)定義為“有可能變好或變壞的轉(zhuǎn)折點(diǎn)或關(guān)鍵時(shí)刻”。巴頓（Barton）（1993年）認(rèn)為，危機(jī)是“一個(gè)會引起潛在負(fù)面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其人員、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和聲譽(yù)造成巨大的損害”。[1](18-19）Donald A.Fishman認(rèn)為危機(jī)是“發(fā)生不可預(yù)測的事件、組織重要價(jià)值受到威脅、組織對外回應(yīng)的時(shí)間較短、危機(jī)溝通情境涉及多方面關(guān)系的劇烈變遷”。[2](347-348）

按照危機(jī)影響范圍、層面、程度的大小以及對整體社會價(jià)值觀的威脅程度，可以將危機(jī)分為公共危機(jī)與一般危機(jī)。[3](44-45）[4]一般危機(jī)主要是指企業(yè)（私人部門）層面上的危機(jī)，這種危機(jī)的影響一般只局限于該組織內(nèi)部，對外界的影響以及對整體社會價(jià)值觀的威脅都不大；而且通常情況下依據(jù)該組織就可以處理一般危機(jī)，無須政府部門的干預(yù)以及全社會的參與。而公共危機(jī)則不同，它影響范廣大，或者對一個(gè)社會系統(tǒng)的基本價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，需要以政府部門為主體的公共部門在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下作出關(guān)鍵性決策。也就是說需要以政府部門為主體的公共部門動員全社會的參與，整合全社會的資源以積極應(yīng)對公共危機(jī)。當(dāng)然，一般危機(jī)與公共危機(jī)的范圍并不是截然分開的，隨著危機(jī)事件的不斷升級以及事態(tài)影響的不斷擴(kuò)大，一般危機(jī)也可能會引發(fā)或最終導(dǎo)致公共危機(jī)的產(chǎn)生。換句話說，在某種條件下，一般危機(jī)可能會轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)。事實(shí)上，從一般危機(jī)演化為公共危機(jī)，其整個(gè)過程是一個(gè)連續(xù)的統(tǒng)一體，存在著多種不同的危機(jī)形態(tài)。而在全球化、信息化以及高新技術(shù)的迅猛發(fā)展等當(dāng)代最新的發(fā)展變化與趨勢的影響下，在牽一發(fā)而動全身的當(dāng)代社會，危機(jī)管理越來越不大可能只囿于一般危機(jī)領(lǐng)域，而是更多地表現(xiàn)出其公共危機(jī)的屬性，從而使危機(jī)管理呈現(xiàn)山從私人部門向公共部門過渡的趨向。

而所謂危機(jī)管理的概念，史蒂文·芬克（Steven Fink）認(rèn)為，危機(jī)管理是“對于組織前途轉(zhuǎn)折點(diǎn)上的危機(jī)，有計(jì)劃地挪去風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，使組織更能掌握自己前途的藝術(shù)”。[5](15）具體而言，危機(jī)管理是指組織對所有危機(jī)發(fā)生因素的預(yù)測、分析、化解、防范等等而采取的行動；包括組織面臨的政治的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、技術(shù)的、自然的、人為的、管理的、文化的、環(huán)境的和不可確定的等所有相關(guān)的因素的管理。羅伯特·希斯認(rèn)為，危機(jī)管理是指“對危機(jī)事前、事中、事后所有方面的管理”。[1](17）而所謂公共危機(jī)管理，“是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)。危機(jī)管理的重點(diǎn)在于：危機(jī)信息的獲取和預(yù)警；危機(jī)的準(zhǔn)備與預(yù)防；危機(jī)的控制與回應(yīng)；危機(jī)后的恢復(fù)與重建；持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新”。[6]

按照羅伯特·希斯的觀點(diǎn)，公共危機(jī)管理包括事前管理階段、實(shí)時(shí)管理階段（即事中管理階段）、事后管理階段三個(gè)階段。在公共危機(jī)事前管理階段，需要找出公共部門面臨的所有潛在風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)它們發(fā)生的概率大小排列出處理的先后順序。這種量化、排序的工作是非常困難的，因此風(fēng)險(xiǎn)管理與評估被逐步引入到公共危機(jī)管理領(lǐng)域中，風(fēng)險(xiǎn)管理的流程、策略等被廣為借鑒，成為公共危機(jī)管理的重要手段。因此在公共危機(jī)事前管理階段，需要建立一套規(guī)范、全面的公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估系統(tǒng)。即進(jìn)行公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制設(shè)計(jì)。其主要目的是為了提前發(fā)現(xiàn)潛在的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)識別、確認(rèn)和評估，進(jìn)而排除潛在的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，從而預(yù)防危機(jī)、規(guī)避危機(jī)，阻止危機(jī)的發(fā)生；而對于那些沒有排除的潛在危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和實(shí)時(shí)跟蹤評估，及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號，從而將危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)或者盡量使危機(jī)損失減少到最小。避免危機(jī)的發(fā)生或者將危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)是成本最小、最經(jīng)濟(jì)也是最成功的危機(jī)管理方法。

公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估是公共危機(jī)管理的前哨，也是公共危機(jī)管理的第一道防線。例如，根據(jù)UNDP的危機(jī)籌備框架，公共危機(jī)管理主要包含九大塊內(nèi)容：薄弱評估，規(guī)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置、信息系統(tǒng)、資源基礎(chǔ)、預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)對機(jī)制、教育培訓(xùn)、演習(xí)；而其中排在第一位的“薄弱評估”就是指公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估。再例如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在2003年發(fā)表的《21世紀(jì)面臨的新風(fēng)險(xiǎn)：行動議程》中，認(rèn)為公共危機(jī)管理涉及五個(gè)方面的主要內(nèi)容，而其中第一個(gè)方面和最后一個(gè)方面的主要內(nèi)容都涉及到公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估。這兩個(gè)方面的主要內(nèi)容分別是：以國際先進(jìn)水平去評估、預(yù)防、應(yīng)對傳統(tǒng)的和新型的危機(jī)或危險(xiǎn)；加強(qiáng)預(yù)防體系，明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、監(jiān)督的責(zé)任和補(bǔ)償，增加透明度等。由此可見，公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估在公共危機(jī)管理過程中具有十分重要的地位與作用。羅伯特·希斯把風(fēng)險(xiǎn)管理看作是危機(jī)管理的起點(diǎn)，實(shí)際上，公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估是開展有效的公共危機(jī)管理的重要的第一步。而進(jìn)行科學(xué)的公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制設(shè)計(jì)，更是全部公共危機(jī)管理過程的重要和首要組成部分，已成為公共危機(jī)管理的重中之重。

二、公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理流程與策略

所謂風(fēng)險(xiǎn)，從字面的意義上來看，就是“可能發(fā)生的危險(xiǎn)”。韋伯字典將風(fēng)險(xiǎn)定義為“面臨的傷害或損失的可能性”。在國外，通常認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)（risk）的定義為：在不確定性情境下能夠?qū)ρ芯繉ο螽a(chǎn)生影響的不利事件或危險(xiǎn)事件發(fā)生的機(jī)會，它通過后果和可能性這兩個(gè)方面的綜合體來具體體現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)概念中包括三個(gè)因素：對可能發(fā)生的不利事件或危險(xiǎn)事件的認(rèn)知；該不利事件或危險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性；發(fā)生的后果。[7]而所謂風(fēng)險(xiǎn)管理，威廉姆斯和漢斯將其定義為：風(fēng)險(xiǎn)管理是通過對風(fēng)險(xiǎn)的識別、衡量和控制，以最低的成本使風(fēng)險(xiǎn)所致的各種損失降到最低限度的管理方法。

公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估的流程主要由四個(gè)步驟構(gòu)成：風(fēng)險(xiǎn)識別（risk identification）、風(fēng)險(xiǎn)分析與評估（risk analysis＆evaluation）、風(fēng)險(xiǎn)處理（risk treatment）以及監(jiān)控（monitoring）。[8][9][10]而在這四個(gè)步驟中，自始至終都需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通（risk communication）。缺少風(fēng)險(xiǎn)溝通這一步驟，任何風(fēng)險(xiǎn)管理與評估活動都毫無價(jià)值。所以實(shí)際上，公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理的流程主要由五個(gè)步驟構(gòu)成。

第一，風(fēng)險(xiǎn)識別（risk identification）。風(fēng)險(xiǎn)識別是指找出政府面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，識別并確認(rèn)潛伏的風(fēng)險(xiǎn)，主要同答“會發(fā)生什么糟糕的事”以及“如何發(fā)生”的問題。由于幾乎所有的危機(jī)發(fā)生前都會出現(xiàn)不同程度的征兆性風(fēng)險(xiǎn)信號，所以政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)捕捉到這些前兆的風(fēng)險(xiǎn)信號，及早進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別和危機(jī)防范工作。首先，風(fēng)險(xiǎn)識別要求鑒別風(fēng)險(xiǎn)的來源、范圍、特性及與其行為或現(xiàn)象相關(guān)的不確定性，這在很大程度上界定了風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)特征。其次，風(fēng)險(xiǎn)識別要求全面做好危險(xiǎn)源的普查工作。不斷提高預(yù)測和預(yù)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)水平。再次，風(fēng)險(xiǎn)識別要求全面做好薄弱評估與監(jiān)控工作，建立定期的組織脆弱度分析檢查制度。政府應(yīng)經(jīng)常進(jìn)行自我反省，制度性的定期檢查自己的薄弱環(huán)節(jié)并了解最新情況，以便在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展成為危機(jī)之前得以發(fā)現(xiàn)和解決。脆弱度分析審查有助于識別和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)成為政府的常規(guī)管理職能。

第二，風(fēng)險(xiǎn)分析與評估（risk analysis＆evaluation）。風(fēng)險(xiǎn)分析是從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性（1ikelihood）和后果／影響（consequence／impact）這兩個(gè)方面對風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行分析。其中，可能性又可以從幾率（probability）和頻率（frequency）兩方面來衡量，風(fēng)險(xiǎn)水平可以劃分為不可以接受、可以接受和盡可能降低。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)——可能性和后果／影響，我們可以將風(fēng)險(xiǎn)分類為四個(gè)象限或區(qū)域：A區(qū)、B區(qū)、C區(qū)、D區(qū)。[11]其中，D區(qū)表示高可能性、嚴(yán)重的后果，處在這一區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)需要立即想辦法處理；C區(qū)表示低可能性、嚴(yán)重的后果，處在這一區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)需要盡可能想辦法避免；A區(qū)表示高可能性、輕微的后果，處在這一區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)需要較好的控制；B區(qū)表示低可能性，輕微的后果，如果有足夠的資源?？梢詫ζ浼右蕴幚?；如果沒有足夠的資源，可以暫時(shí)不去理會處在這一區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)評估是指根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)果，把政府所有可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)按照緊急程度和需要重視的程度進(jìn)行排序，同時(shí)對各種風(fēng)險(xiǎn)控制方法的可行性、成本及收益加以分析評估，建立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先處理序列，以便更加合理、有效地分配有限的資源。具體來說，風(fēng)險(xiǎn)評估需要設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率和嚴(yán)重后果及其伴隨的不確定性的衡量標(biāo)準(zhǔn)或尺度，對該標(biāo)準(zhǔn)或尺度進(jìn)行分析和估算，確定某一特定風(fēng)險(xiǎn)值的重要性或某一特定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生變化的指標(biāo)和權(quán)重。風(fēng)險(xiǎn)評估需要構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分析試驗(yàn)環(huán)境，需要建立風(fēng)險(xiǎn)評估數(shù)據(jù)庫．積累資料，全面提高風(fēng)險(xiǎn)評估水平。風(fēng)險(xiǎn)評估的主要內(nèi)容包括：（1）風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性；（2）風(fēng)險(xiǎn)對組織的影響大小或規(guī)模；（3）風(fēng)險(xiǎn)管理的難易程度：評估風(fēng)險(xiǎn)管理的難易程度。并可根據(jù)其難易程度進(jìn)行排序；（4）管理風(fēng)險(xiǎn)需要什么：即確定管理每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)可能需要耗費(fèi)的資源和時(shí)間，這樣會產(chǎn)生一組以管理能力和所需資源為基礎(chǔ)的新的排序；（5）風(fēng)險(xiǎn)是否可控制或可預(yù)測。

第三，風(fēng)險(xiǎn)處理，（risk treatment）。風(fēng)險(xiǎn)處理是指選擇應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的合適的策略和手段并加以執(zhí)行。[12]傳統(tǒng)上，有四種策略可供選擇：避免（avoidance）、縮減（reduction）、轉(zhuǎn)移（transfer）、保持或接受（retention or acceptance）。[1](58）[13]風(fēng)險(xiǎn)避免是指不去做那些可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的行為，直接避開導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)和活動，以消除可能發(fā)生的損失。風(fēng)險(xiǎn)縮減是指采用恰當(dāng)?shù)淖龇▉頊p少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、減弱風(fēng)險(xiǎn)的后果。風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是指把風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給另一方，通常是通過合同來實(shí)現(xiàn)的。對于有些無法控制的風(fēng)險(xiǎn)，或者控制成本過大的風(fēng)險(xiǎn)，就可以通過風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的方法將損失轉(zhuǎn)移給其他方。購買保險(xiǎn)是常用的轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的方法。風(fēng)險(xiǎn)接受是指在無法避免、縮減和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的情況下，接受風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和后果、在不得不接受風(fēng)險(xiǎn)的情況下，明確政府的風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。

第四，監(jiān)控（monitoring）。對識別出的風(fēng)險(xiǎn)加以分析、評估，并選擇合適的策略和手段來應(yīng)對，這并不是風(fēng)險(xiǎn)管理的全過程。還需要對這些環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，根據(jù)實(shí)際情況不斷進(jìn)行修正和調(diào)整，構(gòu)成一個(gè)封閉的、動態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)管理流程。通過風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，可以為政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理決策提供如下信息：（1）政府是否有足夠的公共安全措施可以對發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制；（2）政府的公共安全設(shè)計(jì)和運(yùn)行策略是否滿足可靠性目標(biāo)：（3）采用某些措施是否可以顯著地降低政府所面臨的風(fēng)險(xiǎn)；（4）哪一種設(shè)計(jì)方法可以在成本可以接受的前提下將政府所面臨的風(fēng)險(xiǎn)降低到最低水平；（5）囑咐是否已經(jīng)達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)或者法規(guī)的要求。[14]

第五，風(fēng)險(xiǎn)溝通（risk communication）。在公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制設(shè)計(jì)的整個(gè)過程中，自始至終都需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通。風(fēng)險(xiǎn)溝通主要強(qiáng)調(diào)的是一種社會過程，通常發(fā)生在人們的風(fēng)險(xiǎn)意識逐漸上升的危機(jī)情境中。研究風(fēng)險(xiǎn)溝通的主要目的是為了降低人們的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知（risk perception）是個(gè)體對存在于外界各種客觀風(fēng)險(xiǎn)的主觀感受與認(rèn)識，而這些主觀感覺受到心理、社會和文化等多方面因素影響。根據(jù)美國國家研究委員會（the National Research Council）的定義，風(fēng)險(xiǎn)溝通是關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)、影響、控制與其他相關(guān)信息的意見交換過程。風(fēng)險(xiǎn)溝通的作品在于：“告知”、“引導(dǎo)”、“解決沖突”和“營造正面關(guān)系”。[15](97-99）“告知”是指告訴公眾有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的知識，增進(jìn)他們對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識?！耙龑?dǎo)”是指協(xié)助公眾對風(fēng)險(xiǎn)形成正確的討論與結(jié)論，并進(jìn)而產(chǎn)生個(gè)別的或共同的行為來降低風(fēng)險(xiǎn)，例如政府對預(yù)防艾滋病進(jìn)行的宣傳。“解決沖突”是指調(diào)停因風(fēng)險(xiǎn)問題而造成的利益沖突。“營造正面關(guān)系”是指通過恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)溝通，政府與公眾之間可以建立起一種正面的雙向互動關(guān)系，從而提高政府處理風(fēng)險(xiǎn)、解決問題的能力。[16]

綜上所述，公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估的流程，主要包括五個(gè)步驟（具體見圖1[1](61））：風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析與評估、風(fēng)險(xiǎn)處理、監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)溝通；其中，風(fēng)險(xiǎn)溝通貫穿于公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制設(shè)計(jì)的全過程。把風(fēng)險(xiǎn)管理作為公共危機(jī)管理的起點(diǎn)，進(jìn)行公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估，改變了傳統(tǒng)的危機(jī)管理對危機(jī)采取的“刺激一反應(yīng)”式的較為被動的管理模式：引入風(fēng)險(xiǎn)管理的危機(jī)管理模式和方法，更有利于資源配置和任務(wù)管理的優(yōu)化（具體見圖2、圖3[1](67））。

公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和積累的過程，對于政府的要求很高。政府作為公共事務(wù)的管理者，看清風(fēng)險(xiǎn)的不可避免性、積極地控制和管理風(fēng)險(xiǎn)，理應(yīng)被納入到政府的日常工作中。風(fēng)險(xiǎn)管理是政府的一項(xiàng)基本的核心職能，是涉及到政府組織的全部范圍以及政府組織中所有成員的管理職能，建立和發(fā)展更為有效的全面整合的風(fēng)險(xiǎn)管理模式是大勢所趨。[17](76）政府應(yīng)構(gòu)建“發(fā)現(xiàn)、定義、防范、抗擊、轉(zhuǎn)移、緩沖”風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)管理機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平，盡快建立現(xiàn)代型的社會風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

三、公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估機(jī)制設(shè)計(jì)

公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估機(jī)制是政府對危機(jī)誘因進(jìn)行監(jiān)測、診斷、預(yù)先控制的一種制度手段和方法，其目的在于防止和矯正危機(jī)誘發(fā)因素的發(fā)生和發(fā)展，保證社會系統(tǒng)處于有秩序的安全狀態(tài)。公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估機(jī)制設(shè)計(jì)致力于從根本上防止公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的形成、爆發(fā)，是一種對公共危機(jī)進(jìn)行超前管理的系統(tǒng)，是一套層次高、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、相關(guān)性強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行體系，具有防患于未然的作用。

公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估機(jī)制設(shè)計(jì)，要求加強(qiáng)公共危機(jī)事前風(fēng)險(xiǎn)管理與評估工作。具體來說，需要注意做好以下三個(gè)方面的工作。

首先，定期、持久地開展風(fēng)險(xiǎn)評估與薄弱評估工作，并使之成為政府的常規(guī)管理職能。其一，要全面做好危險(xiǎn)源的普查工作，比如自然災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、危險(xiǎn)行業(yè)、危險(xiǎn)場所等；并對這些危險(xiǎn)源可能造成的危害進(jìn)行評估，定期更新災(zāi)害安全記錄，標(biāo)識危險(xiǎn)源等級，及時(shí)告知相關(guān)部門。向社會公布。利用高新技術(shù)不斷提高勘察監(jiān)測能力，狠抓對重大危險(xiǎn)源和重大事故隱患的勘查、評估和監(jiān)控，注意科學(xué)總結(jié)，掌握規(guī)律，不斷提高預(yù)期和預(yù)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)水平。其二，要全面做好薄弱評估與監(jiān)控工作，根據(jù)薄弱評估結(jié)果，設(shè)計(jì)出針對危險(xiǎn)源的監(jiān)控辦法，包括工作目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、工作流程、績效標(biāo)準(zhǔn)和所需資源等。在全面掌握危險(xiǎn)源的基礎(chǔ)上，對生產(chǎn)、運(yùn)輸和使用危險(xiǎn)品的企業(yè)、可能爆發(fā)公共危機(jī)的企業(yè)，以及可能造成群死群傷的公共場所，加強(qiáng)登記管理和監(jiān)控。其三，要強(qiáng)化政府對于危險(xiǎn)行業(yè)的管制能力，增加項(xiàng)目審批過程中的安全評估環(huán)節(jié)，使安全評估成為項(xiàng)目合格的硬性約束。

其次，設(shè)定并公開風(fēng)險(xiǎn)信息的標(biāo)準(zhǔn)和等級，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)信息評估工作。為及時(shí)向社會公眾預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，就要設(shè)定公開風(fēng)險(xiǎn)信息的標(biāo)準(zhǔn)和等級，達(dá)到設(shè)定要求的馬上自動將信號公布于眾，沒有到達(dá)設(shè)定等級的風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)追蹤。如對人們同時(shí)感染某種烈性傳染病的事件，對威脅人民生命財(cái)產(chǎn)安全的災(zāi)害、事故、污染等事件，都應(yīng)當(dāng)列入公開范疇，及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)信息。

再次，明確政府的危機(jī)責(zé)任，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，妥善轉(zhuǎn)移社會風(fēng)險(xiǎn)。其一，要全面清理政府部門之間的職能交叉問題。根據(jù)管理對象和管理活動的特征，落實(shí)主管單位和主要責(zé)任單位，理順多個(gè)部門共同主管同一災(zāi)害的職責(zé)分工，使各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任清晰。此外，還要落實(shí)政府風(fēng)險(xiǎn)管理與評估工作的問責(zé)制。其二，要積極培養(yǎng)社會中介力量，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會對于公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)管優(yōu)勢和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。其三，要建立企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。將某些在政府職能范圍外，但在企業(yè)范圍內(nèi)的公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目，交由企業(yè)承擔(dān)。政府從原先的統(tǒng)抓統(tǒng)管，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督和指導(dǎo)；通過明確企業(yè)的責(zé)任，建立起企業(yè)承擔(dān)公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。其四，要通過保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移或降低政府的風(fēng)險(xiǎn)。一是政府可以對某些行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵤?qiáng)制性保險(xiǎn)政策，例如：交通事故意外保險(xiǎn)等；二是鼓勵(lì)發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)，例如：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、工業(yè)保險(xiǎn)、自然災(zāi)害保險(xiǎn)、氣象災(zāi)害保險(xiǎn)等新險(xiǎn)種。[18]

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（責(zé)任編輯：北緯）