中國農(nóng)村土地運行“悖論”的經(jīng)濟學解析

摘要：目前，在我國農(nóng)村土地運行中，出現(xiàn)了土地“拋荒”、“過度征用”、“農(nóng)民利益受損”等偏離制度預期的悖論現(xiàn)象；其內(nèi)在深層原因是土地職能的多重性、矛盾性、演進性；而直接原因則是中央政府、地方政府、農(nóng)戶的效用在一定的制度框架中博弈的結果；調(diào)整現(xiàn)有制度安排的不當并促進各項制度均衡協(xié)調(diào)，促使參與農(nóng)地利益博弈的各方力量形成恰當?shù)膹埩軜嫞强朔Ｕ摰默F(xiàn)實選擇。

關鍵詞：土地職能；制度安排；利益博弈；均衡

作者簡介：韓喜平（1965-），男，內(nèi)蒙古巴彥淖爾人，吉林大學馬克思主義學院教授，博士生導師，從事社會主義經(jīng)濟理論研究；劉麗霞(1965-)，吉林磐石人，北華大學政法學院副教授，吉林大學馬克思主義學院博士研究生，從事農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)組織研究。

基金項目：吉林大學哲學社會科學研究精品項目，項目編號：2006JP07

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A文章編號：1000-7504(2007)03-0059-06收稿日期：2007-02-20

土地是人類生存與發(fā)展的最基本的生產(chǎn)和生活資料，是人類“不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件”［1］(P916)。近年來，我國的土地運行卻出現(xiàn)了一系列“悖論”現(xiàn)象。如我國人均耕地1.41畝，不足世界平均水平的43%［2］(P73)，然而，即使在這個農(nóng)地資源最為稀缺的國家，卻存在著大量耕地資源“拋荒”現(xiàn)象，就是農(nóng)業(yè)稅減免，對糧食實行直接補貼等一系列惠農(nóng)政策的實施也并沒有使這個問題得到根本性解決。2005年，杭州市拋荒面積達4651畝，季節(jié)性拋荒25.58萬畝。 再如，我國實行最嚴格的土地保護制度，特別是在工業(yè)化發(fā)展、城市化加快的今天，更是強化這一制度，然而，從20世紀90年代以來，我國耕地每年都以1000萬畝的速度凈減，成為世界上農(nóng)地最容易被征用的國家［3］(P11-13)。有關資料顯示，我國土地征用收益分配中，農(nóng)民只得5-10%，村一級得25-30%，政府及有關部門得60-70%［4］(P6-12)，農(nóng)民顯然是利益受損者，但是根據(jù)我們的調(diào)查，許多未被征用土地的農(nóng)民都盼望著土地被征用。為什么農(nóng)村土地運行出現(xiàn)如此多的“悖論”或者說是矛盾現(xiàn)象，需要我們從理論上給予新的解釋。

一、農(nóng)村土地自身職能構成“悖論”運行的內(nèi)在原因

人類社會一切活動都是在一定目的支配下的活動，對資源的支配使用一般都是根據(jù)資源的具體用途而設置的，資源的運作情況自然是與人們利用資源想要達到的目標密切相關的。農(nóng)村土地承擔的職能及其特點是土地運行過程中出現(xiàn) “悖論”的內(nèi)在原因。

（一）多重性

土地是大自然賦予人類，支撐人類社會進步的最基本的物質資源。但我國農(nóng)村土地的功能決不僅僅是一種經(jīng)濟資源，事實上承擔著經(jīng)濟、政治、社會、環(huán)境等多重職能，而且每一種功能都不是單一的。就經(jīng)濟功能而言，土地是一種重要的生產(chǎn)要素，對所有者來說，既是一種重要財產(chǎn)，也可以是使其流轉獲得收益的一種資產(chǎn)，還可以用來投資，而成為土地資本［5］（P2-11）；就政治功能而言，土地是我國糧食生產(chǎn)最為稀缺的瓶頸制約，在我國這樣一個人口多、耕地少的發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，它承載著保障“糧食安全”進而保證社會穩(wěn)定與國家安全的最基本職能；就社會功能而言，土地具有不可移動、稀缺、替代性不強和功能永久等特性，是農(nóng)民世代低成本生存方式的最基本依托，是農(nóng)民生產(chǎn)生存最后的保障，具有重要的社會保障功能。就環(huán)境功能而言，土地是具有顯著外部性的資源，每塊土地和每一區(qū)域土地利用的后果，不僅影響本區(qū)域內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟效益，而且必然影響到鄰近地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟效益。應該看到，農(nóng)用土地的每一種功能其實就是給生產(chǎn)要素的自由因子套上了一道枷鎖［6］(P21-23) 。

（二）矛盾性

如果土地多重職能是統(tǒng)一的，土地運行的偏差一般不會偏離太遠，問題在于目前我國土地多重職能中，存在著許多矛盾和沖突，具體表現(xiàn)在：1．土地是一種稀缺的生產(chǎn)要素，稀缺資源應該應用到收益最大化領域是最基本的市場經(jīng)濟原則，只有這樣才能使土地資源發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)優(yōu)化配置和有效利用。但是，農(nóng)業(yè)是弱質產(chǎn)業(yè)，糧食比較收益低，其經(jīng)濟貢獻僅及土地資源占用水平的一半［7］(P44)。所以，農(nóng)民寧愿土地被征用也不愿去種植。但是，糧食是特殊的產(chǎn)品，“糧食安全”是個政治問題，對于我國這個人口大國有著特殊重要的戰(zhàn)略意義，政府必須首先保證糧食安全；糧食又是土地密集型產(chǎn)業(yè)，我國耕地資源不足，保護耕地保證糧食安全這一政治目標顯然高于土地收益的經(jīng)濟目標。2．土地規(guī)模收益遞增，依靠土地實現(xiàn)富裕應該從克服小生產(chǎn)與大市場的矛盾，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。但在目前實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營又會導致許多農(nóng)民失去土地，失去就業(yè)、生存的最基本的保障。而歷史上因土地占有的不平等而導致的種種悲劇給了我們沉痛的教訓。3．土地是自然生態(tài)系統(tǒng)的基礎因子，對土地資源的破壞性利用，會影響土地的質量和周圍的環(huán)境，有些破壞甚至是不可修復的，所以，對于土地資源的開發(fā)利用要受到環(huán)境保護的嚴格約束?，F(xiàn)有的土地利用結構正是在各種用途和各種利益之間撞擊的結果。

（三）演進性

土地職能的多重性和矛盾性是就土地的整體性而言的，并不是說任何一塊土地在任何時期都同時承擔著所有這些職能，也不意味著這些職能間的矛盾在所有農(nóng)村土地上都存在。不同時期、不同地域農(nóng)村土地承擔職能的側重點有所不同，如改革開放前，中國農(nóng)村土地的職能在保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的前提下，主要是充分利用“剩余”為城市工業(yè)化提供積累；改革開放之初，“一要吃飯，二要建設”，主要是確保土地生產(chǎn)糧食功能的實現(xiàn)；在糧食供需矛盾得到部分緩解的情況下，開始逐步引導土地經(jīng)濟價值的發(fā)揮。在土地給人類社會帶來巨大社會經(jīng)濟利益的同時，土地生態(tài)系統(tǒng)本身也遭到越來越嚴重的破壞，對土地環(huán)境價值職能的重視提上日程。由此可見，土地職能承擔的眾多職能是具有層次性或者演進性的。目前，我國農(nóng)民的生存保障依舊依賴于土地，保障糧食生產(chǎn)仍然是土地職能的最基本層次，但人們往往從自身利益最大化出發(fā)，利用土地職能演進中的變化強化土地經(jīng)濟價值層次而忽視基本層次與環(huán)境價值層次，使土地職能層次錯位、缺位，從而導致土地運行的 “悖論”。

二、土地利用主體力量博弈導致運行“悖論”

建立完善的制度是提高土地利用率的關鍵［8］(P87)。土地職能的實現(xiàn)是由不同土地利用主體之間的結合力量與分化力量相互作用形成的。按照競爭力的強度，土地利用主體采用有利于自身效用最大化的選擇，會背離土地整體利用的有效比例安排，并侵蝕競爭力弱的主體，打破土地資源優(yōu)化配置的整體均衡。當前，我國制度設計在一定程度上缺少有效的激勵與約束，甚至合理的制度也因缺少相關管理制度制約不能有效實施，導致土地職能在不同主體間配置的效用博弈偏離土地要素在全社會配置的最高效率實現(xiàn)。

（一）主體效用與制度約束

在農(nóng)村土地運行中，農(nóng)民的期望效用函數(shù)是：（1）提高收入。在具備基本生活保障的前提下，尋求外部機會以獲得高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入。（2）保障生活。通過繼續(xù)掌握土地承包權來克服外部不確定性，獲得相關生活保障。（3）保留一種生活方式或一種潛在價值著名學者黃宗智的調(diào)查認為，由于對土地的特殊依戀或對土地價值的預期，在生活有保障的前提下，一些農(nóng)民也不愿放棄土地。。中央政府的效用函數(shù)是：保證耕地數(shù)量，嚴禁土地濫用，促進耕地規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)土地優(yōu)化配置。地方政府效用函數(shù)是：擴大征地，增加財政收入。

1．農(nóng)民與國家要實現(xiàn)其效用函數(shù)需要彼此激勵與合作。但現(xiàn)有制度安排對農(nóng)民“拋荒”的約束不足，而對種植或土地流轉的激勵也存在限制。（1）農(nóng)業(yè)支持制度滯后于農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，受經(jīng)濟勢差及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期波動影響，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入偏低并且不穩(wěn)定。我國工農(nóng)業(yè)之間存在較大的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟勢差，城鄉(xiāng)之間也存在著明顯的地域經(jīng)濟勢差。1985年城鎮(zhèn)居民家庭的人均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入的1.85倍，1990年升為2.2倍，2002年擴大到3.5倍，2003年至2006年分別為3.23、3.209、 3.23、和3.28倍中國統(tǒng)計局發(fā)布，2006年中國城鎮(zhèn)居民可支配收入為11 796元，中國農(nóng)村居民人均純收入為3587元，推算城鄉(xiāng)可支配收入比為3.28。。 從農(nóng)民自身收入而言，農(nóng)業(yè)收入也低于務工收入，一項研究表明，勞動力轉移到大中城市的預期收益為2476．67元，農(nóng)村的現(xiàn)實收入1824元。期間差距為652．67元［9］(P60-66)。根據(jù)江西省農(nóng)調(diào)隊測算， 按照現(xiàn)有承包土地數(shù)量，一戶農(nóng)戶得到的糧食補貼，只相當于一個農(nóng)民外出務工兩三天的收入［10］(P41)。也就是說，目前國家制度設計雖然想通過各種政策給予農(nóng)業(yè)優(yōu)惠的支持，但這種制度安排還難以滿足農(nóng)民提高收入的要求。（2）在缺少農(nóng)業(yè)政策支持的情況下，農(nóng)產(chǎn)品蛛網(wǎng)式供求變化對農(nóng)民種植影響很大。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，自然風險大，農(nóng)產(chǎn)品進入市場時，價格比上年有較大變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策只能根據(jù)上年價格確定。如圖1所示，與供應曲線S和需求曲線D的交點相對應的價格是均衡價格Pe，如果第一年豐收，實際供給為Q1，農(nóng)產(chǎn)品供大于求，短期內(nèi)供給又無彈性，生產(chǎn)者只能以低于均衡價格的Pe的價格P1出售。第二年農(nóng)民會壓縮產(chǎn)量，實際供給為Q2，農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)供不應求，農(nóng)民可以高于均衡價格Pe按P2出售。第三年再增加產(chǎn)量，實際供給為Q3，又出現(xiàn)供大于求，農(nóng)民低于均衡價格Pe按P3出售，如此往復的價格周期波動形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定性，農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品價格高時回鄉(xiāng)種地，農(nóng)產(chǎn)品價格低時就會選擇外出務工［11］(P96-97)。（3）農(nóng)村土地制度約束阻礙了土地的流轉價值的實現(xiàn)。放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同時本可以永久或暫時轉移土地，但現(xiàn)實土地流轉價值的實現(xiàn)受國家制度的限制較多。第一，承包經(jīng)營權流轉的排他性有限。諾斯認為 “產(chǎn)權的本質是一種排他性的權力”［12］(P21)。而我國土地產(chǎn)權權利束中的所有權、使用權、占有權、支配權分屬于國家、集體、個人，分權權利功能殘缺、分主體權利排他性很弱。土地的所有權最終產(chǎn)權是集體、國家，意味著代表集體、國家的“一些人壟斷一定量的土地，把它當作排斥其他一切人的，只服從個人意志的領域”［1］(P695) 。這增加了土地使用權流轉的交易風險與交易費用并降低了交易價格，制約了土地需求與供給市場［13］(P35-45)。第二，承包經(jīng)營權流轉的對象有限。承包權流轉對象以社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶為主，“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準”。這使區(qū)域間的土地流轉受阻。第三，承包經(jīng)營權流轉的功能有限。依據(jù)我國法律，承包地不得用于非農(nóng)建設，對承包經(jīng)營權的占有、使用、收益和處分只限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，違法將依法予以處罰。土地作為財產(chǎn)，除荒山、荒溝、荒丘、荒灘可以依法抵押，其他土地沒有抵押的功能。 第四，促進土地承包經(jīng)營權流轉的配套組織制度缺失。土地承包法規(guī)定經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。但在這一制度之后，我們沒有切實制定規(guī)范土地流轉市場的相關組織制度，分散的農(nóng)戶多是自發(fā)組織土地流轉。由于組織的滯后，土地供需雙方的交易信息不暢、交易程序不規(guī)范，交易爭議頻繁發(fā)生。（4）土地保護的制度約束不強，懲罰支出較小。土地管理法規(guī)定“連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”。這一規(guī)定在一定程度上鼓勵了“拋荒”。（5）缺少相關的社會保障制度支持。農(nóng)民外出務工的不確定因素很多，一旦失業(yè)，如果沒有最低生活保障等條件，農(nóng)民很難在城市里生存。加上農(nóng)民所從事工作收入多不足以支付居住城市的成本，因此只能依托土地來解決這些問題，只好在種植與“拋荒”之間擺動。

2．中央政府與地方政府要實現(xiàn)其效用函數(shù)需要克服雙方對土地職能選擇的矛盾，主要是對地方政府給以適當限制。而我國現(xiàn)行制度設計對地方政府擴大征地的激勵很強而限制不力。（1）地方政府具有強烈的增加收入的沖動。我國干部政績考核以GDP增長為主；財政的分稅制又使財權上交，事權下放，地方財政負擔較重，地方政府必然千方百計提高收入形成了較大激勵。（2）國家對地方政府的授權大于限權，地方政府具有從征地獲得高額收入的壟斷權力。我國征地收入70％納入地方收入， 而且，征地沿用計劃經(jīng)濟時期的政府審批制度，國家壟斷土地一級市場，地方政府代表國家擁有強制征收權、定價權、監(jiān)管權等自由裁量權，而對地方政府的限制中既沒有對于土地征收范圍與合法性審查的明確限定，也沒有被征地農(nóng)民平等參與協(xié)商的制度規(guī)定。（3）國家制度不能有效實施。2003年國家嚴控地根，縮減審批開發(fā)用地，結果以租代征違法占地更多。2004年實施縱向管理，而上級政府也并非預期那樣秉公執(zhí)法［3］(P11-13) 。2006年設立全國土地督察辦公室，并發(fā)布《關于建立國家土地監(jiān)察制度有關問題的通知》，特別是《國務院關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》從實施問責制、“收支兩條線”管理、制定最低價標準、以刑法嚴懲土地違法等八方面加強監(jiān)管，但土地濫征濫用趨勢依然難以遏止。國家對地方政府的監(jiān)管關系是復雜的。依法征地收入30％上交國家，中央與地方存在共容利益。而地方政府作為有著自身利益的理性人，面臨公共利益與個人利益的抉擇，有限理性和機會主義常使他服從個人偏好，而且土地征收是為了國家與地方發(fā)展，冠以“公益”的名分后似乎就可以合法化，地方政府從積極擴大征地的行動中獲得了最大效用函數(shù)。

（二）中央政府與地方政府的博弈分析

在中央政府和地方政府的博弈中，中央政府有兩個行動可供選擇：一是推進土地的市場化，二是保留現(xiàn)在的土地制度，即非市場化。中央政府的策略可表示為：Ｓ₁={市場化，非市場化}。地方政府的行動選擇也有兩種方式：一是遵守中央政府的征地制度，推進土地優(yōu)化配置；二是不遵守中央政府的制度，過度擴大土地征用。地方政府的策略可表示為：Ｓ₂={遵守，不遵守}。中央政府與地方政府各自所獲得的實際效用水平取決于兩者在博弈中的戰(zhàn)略選擇。設中央政府的實際效用水平表示為U₁＝｛Ｓ₁，Ｓ₂｝，地方政府的實際效用水平表示為U₂＝｛Ｓ₁，Ｓ₂｝。在當前中央政府采用非市場化制度條件下，若地方政府遵守中央政府的這種政策則正好滿足中央土地宏觀調(diào)控的目的，但地方的收入會大量縮減。因此可假定中央與地方的效用水平是10，5。而實際地方政府不遵循中央政府的這種制度，又很少受到中央政府的懲罰，中央與地方的效用水平可是5，10。

當中央政府推行市場化的土地制度時，若地方政府選擇不遵守中央政府的制度，即使中央政府的處罰力度不夠，也會因為涉及土地實際占有者的既得利益而受到他們的抵制，地方政府隨意征地受到限制，從而會減少土地資源配置的浪費。因此在這種情況下，假定兩者的效用水平可是8，7。若地方政府遵循中央政府的制度，則會降低地方政府的實際效用水平。因此在這種情況下，假定兩者的效用水平可是10，5。中央政府和地方政府博弈的具體結果見表１。

通過表１和上面實際分析我們知道，在中央懲罰不力情況下，中央政府是否推進土地市場化制度，對于地方政府來講，不遵守中央政府的制度符合其自身效用水平最大化的假設，地方政府采取的策略即納什均衡為{市場化，不遵守}、{非市場化，不遵守}。但當中央政府采用推進土地市場化的制度時，由于地方政府受到來自市場的約束，不能實現(xiàn)其自身效用水平的最大化，因此地方政府不會支持市場化，但市場化后，中央的效用函數(shù)可以提高。

（三）政府與農(nóng)民博弈的分析

在地方政府與農(nóng)民的博弈中，地方政府與農(nóng)民的效用函數(shù)都是增加收入。而在當前非市場條件下，土地管理法將征地范圍、程序、價格、監(jiān)督完全置于國家及其代表地方政府的掌握之下。

1．屬于集體所有的農(nóng)地轉為非農(nóng)用地，必須辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)變更為國有土地，再由國家出售， 農(nóng)民自身沒有將農(nóng)地轉賣為非農(nóng)用地的權利。

2．農(nóng)地轉為非農(nóng)用地由政府代表國家按照被征用土地的原用途給予補償，補償標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。 農(nóng)民自身沒有議價的權利，農(nóng)民的知情權也不完整。

3．農(nóng)民對征地不公的反抗由于缺少組織力量而顯得微弱［1４］(P30)。作為農(nóng)民權利的代理者集體經(jīng)濟組織、村民委員會等，其“領導干部”已經(jīng)成為政府權力的延伸實施者，他們更多的是“管制”而不是“服務”。沒有自己的組織導致農(nóng)民權利的貧困和對抗集團侵害成本的提高，分化的個體無法表達更無力保護自己的利益。 可見，在政府和農(nóng)民之間是一種非和約的制度安排。農(nóng)民處在從屬于國家的角色上，作為土地占有者和掌握土地所有權的集體中的一員，他們沒能真正進入土地征用決策之中，只能依照國家規(guī)定接受決策，農(nóng)民的效用函數(shù)實現(xiàn)完全決定于政府的安排，而政府擴大征地在農(nóng)民這一方面除了較低的補償支出幾乎沒有約束。如果給予農(nóng)民參與權利、引入市場機制， 則可改變農(nóng)民的被動地位，從而在一定程度上促進土地配置優(yōu)化?？傊?，在現(xiàn)有土地征用制度框架下，地方政府獲得的制度傾斜使它的競爭始終處于優(yōu)勢地位，這種被特殊強化的分化競爭力打破了農(nóng)村土地配置的均衡，成為農(nóng)村土地運行悖論的主導力量。

諾思指出，制度是博弈的規(guī)則。在現(xiàn)有制度安排下，農(nóng)民對于土地流轉的選擇有三個，即Ｓ₂={種植土地，流轉土地，拋荒}；政府有兩個策略，即Ｓ₁={保證糧食安全，提高土地的規(guī)模經(jīng)營}。用a₁代表保證糧食安全，a₂代表提高土地的規(guī)模經(jīng)營；b_1１代表種植土地，b₂代表流轉土地，b₃代表拋荒；U_１代表政府的收益，U₂代表農(nóng)民的收益。則農(nóng)民與政府關于土地使用選擇的博弈矩陣如下：

從國家現(xiàn)有制度安排看，在表２中，農(nóng)戶與政府的博弈不存在具有穩(wěn)定性的博弈雙方都接受的納什均衡策略組合，即博弈的雙方選擇任一策略都不能保證同時有利于雙方得益。策略組合(U₁，U₂)₁₁和策略組合(U₁，U₂)₁₂雖有利于保證國家的糧食安全，但由于現(xiàn)實農(nóng)業(yè)比較效益低，土地流轉受阻，不利于增加農(nóng)民的收入。一旦外部機會所得收益大于種植和流轉土地的收入，農(nóng)民就會選擇外部機會，因此(U₁，U₂)₁₃是這種情況下的最優(yōu)策略組合。

策略組合(U₁，U₂)₂₁和策略組合(U₁，U₂)₂₂雖有利于農(nóng)民的增收、提高土地的規(guī)模經(jīng)營，但在社會保障不完善的前提下，必然導致一些農(nóng)民失去土地，進而失去了就業(yè)、生存的最基本的保證。因此，這兩種策略組合對于政府和農(nóng)民雙方來講都是不利的。因此在外部機會收入高于農(nóng)業(yè)收入又流轉價值得不到實現(xiàn)、拋荒支出較小時，策略組合(U₁，U₂)₂₃是農(nóng)民最優(yōu)選擇，即保留并拋荒土地。所以，該博弈中，只要制度設計使種植與土地流轉獲益低，“拋荒”支出小，則無論政府的期望的目標如何，外部收入高時農(nóng)民的最優(yōu)選擇仍是拋荒，即拋荒是農(nóng)民的純策略。

三、幾點基本結論

農(nóng)村土地運行“悖論”是一個廣義的范疇，某一“悖論”的克服是一個具體的范疇，從上述分析可得出以下一般性結論：

1．“國家的存在是經(jīng)濟增長的關鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”［12］(P20)，我國土地運行悖論與“諾思悖論”具有一致性。在農(nóng)地運行處于不完全市場化條件下，改變這一悖論急需對國家制度的創(chuàng)新。（1）重新認識公有制特點，探索公有制的實現(xiàn)機制。我國土地產(chǎn)權的最終所有權屬于國家，最終所有權的不恰當運用限制了集體所有權與土地承包權的職能實現(xiàn)，致使農(nóng)民土地發(fā)展權被剝奪，導致“公權”對 “私權”的侵犯。 而公有制 “是從社會總體上規(guī)定的社會制度，它是社會主義社會中的文明主體——社會主體的個人對生產(chǎn)資料的所有權的集合，而不是排除了個人所有制的抽象存在”［15］(P26)。所以規(guī)范和約束公權，建立公有產(chǎn)權下個人利益的實現(xiàn)機制是一個不容回避的問題。（2）改革城鄉(xiāng)土地二元制度結構，促使土地資源配置市場化轉型。制度設計的城鄉(xiāng)二元結構形成農(nóng)地轉為非農(nóng)用地的巨額價格差異，為地方政府的“土地財政”政策打下制度基礎，在一定條件和一定范圍內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地交易的同等待遇，并促使土地資源配置市場化轉型是克服政府壟斷扭曲市場價格的必然要求。（3）單項制度的制定應清晰、具體、科學，不能因制度的模糊而給投機行為留下空間。如對土地征用范圍應有細化的界定，對集體所有權中的個人權利實現(xiàn)方式也應有具體安排。（4）制度結構要完整協(xié)調(diào)。制度自身矛盾、相關制度沖突、配套制度缺失， 一項制度就難以生效。所以，克服農(nóng)村土地運行悖論既要關注土地產(chǎn)權制度，又要關注農(nóng)業(yè)支持制度、財稅制度、行政制度、社會保障制度等，并要通過制度來規(guī)范各方采取協(xié)調(diào)性行動［16］(P4)。（5）保證制度預期與結果一致必須改革國家管理制度，提高土地管理能力。我國土地運行正經(jīng)歷從國家集中管理到國家管理與市場機制結合的轉型，如何從中國國情出發(fā)并尊重國際慣例來適應這一轉型，還要不斷學習和探索。

2．土地運行市場化條件下，土地整體利益實現(xiàn)也是不可能由自由、平等的市場主體自發(fā)聯(lián)合實現(xiàn)的。它必須由一個超越市場主體的“裁決者”——政府職能來實現(xiàn)［17］。當前，我國農(nóng)村土地資源配置具有很強的計劃特征，問題產(chǎn)生多屬于政府失靈，土地資源配置市場化緩慢還需要政府制定相關的促進政策支持。隨著土地資源配置市場化發(fā)展，市場失靈對土地資源市場配置優(yōu)化影響會更大，著眼于長遠目標，政府的宏觀調(diào)控還必須為遏制市場失靈作好充分準備。

總之，提高土地利用效率需要土地職能在利用主體之間做到合理配置，需要制度約束與激勵并形成博弈各方力量的均衡來克服政府失靈與市場失靈，目前克服政府失靈是改變土地運行悖論的當務之急。

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［責任編輯國勝鐵］