農(nóng)村社會養(yǎng)老保險：基于有限財政責任理念的制度安排及政策構想

摘要：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱農(nóng)保制度）盡管在我國已有近20年的實踐探索，可是到目前為止尚未在全國推行和普遍實施，其中關鍵的制約因素是制度設計存在缺陷及資金來源不足，為此建立有限財政責任農(nóng)保制度，突破現(xiàn)行農(nóng)保困局，十分必要。所謂有限財政責任農(nóng)保制度就是指政府對農(nóng)保所提供的資金支持及其風險是在特定人群特定時段內(nèi)的一種限額限時責任。基于有限財政責任農(nóng)保理念，對現(xiàn)行農(nóng)保制度安排和模式框架進行創(chuàng)新，提出四種模式，即適合于農(nóng)民工的“彈性賬戶＋激勵賬戶”模式、適合于失地農(nóng)民的“個人賬戶+基礎養(yǎng)老金+儲備金”模式、適合于純農(nóng)戶的“個人賬戶＋長壽風險基金”或者“個人賬戶＋統(tǒng)籌賬戶”模式、適合于計生戶的“到齡扶助”獎勵轉為“即期投入”的模式。以上各種模式之間具有一定的轉化與銜接通道。要在實踐中全面推進有限財政責任農(nóng)保制度，還必須重視以下工作：一是不但要注意對現(xiàn)行農(nóng)保的繼承，還要注重方法論的創(chuàng)新；二是要加強區(qū)域示范，建立和完善有限財政責任農(nóng)保制度的基本框架；三是出臺國家層面的指導意見和銜接政策，實現(xiàn)農(nóng)保制度在全國的梯度推進；四是加大宣傳和教育力度，倡導群眾積極自愿參保；五是及時立法，注重農(nóng)保工作推行的法律保障。

關鍵詞：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；有限財政；農(nóng)民工；被征地農(nóng)民；純農(nóng)戶；計生戶

中圖分類號：G270文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）03－0001－07

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱農(nóng)保制度）在我國已有近20年的實踐探索，可是到目前為止，該制度尚未在全國推行和普遍實施，其中關鍵的制約因素是現(xiàn)行農(nóng)保制度設計存在缺陷及農(nóng)保資金籌資來源不足。但是在一個農(nóng)村人口占大多數(shù)的中國開展農(nóng)保制度，不僅意義重大而且十分迫切。目前黨和政府對繼續(xù)開展農(nóng)保制度也給予了高度重視，并曾在多次重要的會議和文件中強調要探索建立農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險制度。如2006年中央一號文件指出“按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，逐步加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設的投入。探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”；2006年3月國家“十一五”規(guī)劃綱要再次強調“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、與其他保障措施相配套的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”；2006年10月十六屆六中全會明確提出要“適應人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”、“有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”，從這些重要會議和文件精神可以看出，黨和政府對建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不僅重視，而且非常謹慎，從而也說明了農(nóng)村養(yǎng)老問題復雜，解決起來難度大。從另一個角度看，也充分說明了研究如何在廣大的中國農(nóng)村建立社會養(yǎng)老保險制度，具有重要的現(xiàn)實性、迫切性和價值性。本文基于作者多年來廣泛深入的實地調研和對國外實踐經(jīng)驗的系統(tǒng)總結，從有限財政責任的價值理念出發(fā)對我國現(xiàn)行農(nóng)保制度進行理論創(chuàng)新與模式探索，以期對這一難題進行突破。

一、有限財政責任農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度理念的提出

（一）有限財政責任農(nóng)村社會保險制度理念提出的背景及釋義

中國農(nóng)村人口老齡化程度超過城市，農(nóng)村人口結構嚴重失衡，老年撫養(yǎng)系數(shù)逐年加大，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭代際養(yǎng)老模式受到嚴峻挑戰(zhàn)，中國農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題成為當前及今后中國農(nóng)村問題的重中之重。［1］農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是解決農(nóng)村居民老年經(jīng)濟生活風險的現(xiàn)代管理方法。然而由于中國現(xiàn)行農(nóng)保制度設計的缺陷，村民對參加保險的積極性嚴重不足，截至2006年底，參保人數(shù)僅占到農(nóng)村勞動力人數(shù)的11.14％。目前多數(shù)學者認為，中國政府應該對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承擔財力支持責任，引導農(nóng)村居民參加農(nóng)保，但是也有學者無不擔憂地認為中國農(nóng)村人口規(guī)模大、政府財力有限，難以為7億多農(nóng)村人口承擔財政補貼責任。為此，我們從人口發(fā)展規(guī)律出發(fā)，結合中國的財力和農(nóng)民的繳費能力，提出建立“有限財政責任農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”（以下簡稱“有限財政責任農(nóng)保”）的理念。

所謂“有限財政責任農(nóng)?！本褪侵刚畬r(nóng)保所提供的保險費補貼和承擔的養(yǎng)老金支付風險是在特定人群特定時段內(nèi)的一種限額限時責任。這種責任是基于我國農(nóng)村人口結構、人口發(fā)展階段和人口變動特征以及未來我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域特征和中央財政轉移支付能力的發(fā)展預測分析等多種因素，采取科學的精算和預測方法進行測算的，確保政府的財政責任在有限的時段內(nèi)安全地無風險地度過人口未來的養(yǎng)老金領取高峰期，同時這一責任又是在一個合理的分擔機制下由中央和地方進行分擔。具體釋義如下：第一，農(nóng)保屬于繳費型社會保險，政府必須承擔應有的財政責任，但是政府的財政責任是有限的，是適當?shù)暮涂梢哉瓶氐?；第二，盡可能覆蓋全體農(nóng)業(yè)勞動者，尤其重點解決我國農(nóng)村1950-1958年及1962-1973年的兩次生育高峰期出生的人群的養(yǎng)老問題；第三，政府的責任負擔是有時間段的。自從1996年來，中國農(nóng)村人口每年以近1.4%的速度在減少。如果按照該速度，則在2040年中國的農(nóng)村人口只占總人口的8.36％，如果按照1％保守數(shù)字估算，則在2040年中國的農(nóng)村人口僅占總人口的22％，不到1/4。從中國當前社會經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢看，2040年前后，中國的經(jīng)濟完全有能力解決不到1/4人口的養(yǎng)老問題。也就是說，只要我們的財政預算能夠保證養(yǎng)老金支付在未來30-40年不出風險，使兩次生育高峰的人安全地度過養(yǎng)老階段，中國的養(yǎng)老問題就能基本得到解決；第四，基于中國第五次人口普查數(shù)據(jù)及由此編制的國民生命表計算，中國農(nóng)村人口紅利在2010－2015年間消失，其消失時間要略早于中國總人口紅利窗口關閉期。為此，需要盡快通過財政有限責任的引導和帶動，抓住這個有利時機，促進我國全面建立農(nóng)保制度。否則等到農(nóng)村人口紅利消失后，再考慮繳費型社會養(yǎng)老保險，恐怕就難建立；第五，在有限財政責任農(nóng)保制度施行期間，不斷地有農(nóng)村勞動力轉移和分化，不斷地有保險關系遷轉至城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度之中（不排除也有部分城市基本養(yǎng)老保險關系轉移到農(nóng)村的情況），從而也使得政府的財政投入責任隨之不斷地減少，這樣更加有利于政府有限財政責任農(nóng)保制度的實現(xiàn)。屆時將很可能實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

（二）有限財政責任農(nóng)保的理論思想與實踐基礎

有限財政責任農(nóng)保的提出有其重要的思想淵源與實踐基礎。凱恩斯經(jīng)濟理論及政策主張的核心是“國家干預經(jīng)濟”，其經(jīng)濟體系框架中關于社會保障問題提出了通過財政政策提高社會福利水平的建議。［2］凱恩斯是從生產(chǎn)角度出發(fā)，提倡有限的再分配，認為政府對經(jīng)濟的干預是有限的，而在該理論指導下，政府對社會保障制度的干預也應是有限的（僅以能夠維持再生產(chǎn)的連續(xù)性為尺度）。新古典綜合派基于社會發(fā)展變化的客觀情況對凱恩斯的宏觀需求管理政策進行了修改與補充，提出“補償性財政政策”主張，認為政府在確定財政預算時不能把平衡財政收支作為準則，而要按照私人支出的數(shù)量來安排政府的預算，使私人支出和政府支出的總額保持在可以達到充分就業(yè)的水平。［3］盡管凱恩斯主義的經(jīng)濟理論產(chǎn)生的社會背景、時間階段和制度性質與我國目前的社會經(jīng)濟條件差異很大，用以指導我國的社會保障實踐具有一定的局限性，但是他們所提出的有限責任的社會保障理念應該具有十分重要的價值意義，也是我們探尋到的最早的有關有限財政責任的社會保障理論思想源流之一。1935年美國頒布《社會保障法》，建立了“政府有限責任的社會保障制度體系”，注重強調個人責任，減輕政府負擔。［2］美國的社會保障實踐與凱恩斯的財政有限社會保障責任理念不謀而合。其實，我國眾多學者對國外發(fā)達國家的社會保障實踐研究和總結也表明，國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一般都有政府補貼，只是各個國家財政補貼的比例大小不同而已。［4-6］

（三）當前中國學界的認識與政策基礎

在中國，關于財政與社會保障的關系，學界已有不少討論。大體歸納如有下：一是從憲法、政府公共財政職能、居民的基本的社會保障權等角度，認為政府對社會保障應該負有投入的責任；［7］二是從國家財政有限和社會保障的復雜性角度，提出國家對社會保障應該負有有限的責任；［8］三是從工業(yè)化國家社會保險財務危機出發(fā)，提出我國應該把社會保險財政與國家財政區(qū)別開來，采取不同的管理方式與政策，避免重蹈福利國家覆轍，其中蘊涵了一定的有限財政支持思想。［9］近年來，關于財政投入農(nóng)保的問題，也有越來越多的學者對之進行了專題討論。不少學者從農(nóng)民收入低、農(nóng)民的繳費能力不足、農(nóng)村商業(yè)保險市場失效、增強農(nóng)保經(jīng)濟環(huán)境條件等方面，認為國家應該加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政投入；［10，11］也有部分學者針對農(nóng)村出現(xiàn)的特殊群體，如失地農(nóng)民、獨生子女父母等特征提出財政應承擔相應責任的建議。［12-14］以上這些研究的重要貢獻在于對政府支持社會保障已經(jīng)形成共識，而且也對國家社會保障責任的認識已由無限責任向有限責任轉變，這無疑為建立有限財政責任的農(nóng)保制度提供了很好的認識論基礎。但是這些研究還存在著一些不足和缺陷，一是對政府的責任認識多數(shù)停留于定性分析和宏觀認識，與社會保障的諸多具體項目關聯(lián)不夠；二是傾向于政府的綜合責任，對有限財政責任的內(nèi)涵和外延認識還比較模糊；三是缺乏具體的操作思路和對策，如對于政府責任如何定量的界定？界定后如何落實？則缺乏詳實的實證研究，尤其是針對農(nóng)保制度的有限財政責任專題研究更是十分缺乏。而在實踐中，建立有限財政責任農(nóng)保制度也有其重要的政策基礎。如2006年中央一號文件特別指出“逐步加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設的投入”，這說明政府對農(nóng)村社會保障的支持已由政策支持向財政支持轉變?；蛘哒f政府已經(jīng)有用財政解決農(nóng)村社會保障問題的政策決心。農(nóng)保是農(nóng)村社會保障制度最重要的組成部分之一，是農(nóng)村社會保障體系中最難建立的制度。公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設的支持，很大一部分也應該用于農(nóng)保制度。然而，有限財政責任農(nóng)保制度建設是一個技術性非常強的課題。有限財政責任的農(nóng)保制度安排不僅需要綜合分析和揭示制度安排的相關參數(shù)、環(huán)節(jié)和籌資模式與我國未來可能的城鄉(xiāng)人口規(guī)模、素質、結構、分布和經(jīng)濟發(fā)展水平變化、財政收入水平變化以及不同農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平變化等諸多因素之間復雜的關聯(lián)特征，更要借鑒國外發(fā)達國家構筑和管理社會保障制度的成熟經(jīng)驗，綜合運用社會保障精算方法技術、政策仿真等先進成熟的定量分析手段和工具平臺，尤其要針對未來究竟應該如何加大和怎樣加大公共財政對不同農(nóng)村區(qū)域社會保障制度建設的投入以及如何在制度可持續(xù)發(fā)展過程中，就制度銜接（如新老農(nóng)保制度、城鄉(xiāng)社保制度、不同區(qū)域的制度等）、社?；痫L險分析與評估等方面，進行具有可操作性的標準化、規(guī)范化的前瞻性研究。

二、基于有限財政責任理念的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度安排與模式探索

基于以上建立有限財政責任農(nóng)保制度的理念，結合我國農(nóng)村實際和農(nóng)民身份逐漸分化的特征，在繼承和吸收現(xiàn)行農(nóng)保制度優(yōu)點的基礎上，我們設計和提出了分群體特征的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度安排和創(chuàng)新模式，具體如下：

（一）適合于農(nóng)民工流動性的“彈性賬戶＋激勵賬戶”相結合的社會養(yǎng)老保險模式

農(nóng)民工的利益保護是當前社會各界普遍關注的問題，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題是其合法利益的重要組成部分。在實際中，許多省市，尤其是農(nóng)民工集聚的東部沿海發(fā)達地區(qū)政府對農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度進行了積極地實踐與探索，大體有三種類型：（1）城鄉(xiāng)統(tǒng)一型。即通過對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的“擴面”，實現(xiàn)對農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保障；（2）“仿城型”。即參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的做法，為農(nóng)民工設計了獨立的社會養(yǎng)老保險制度；（3）“綜合保險型”。即將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多種風險放在一個制度框架下統(tǒng)一承辦依托商業(yè)保險公司運作的一種社會保障方式。然而目前這三種制度的實踐效果都不盡人意，普遍存在覆蓋面小、參保率低的問題。而這一問題在很大程度上是受制于農(nóng)民工高度流動、保險關系難以遷轉和累計繳費至少15年的規(guī)定等關鍵因素的影響。［15］基于此，我們在全國上萬份問卷調查的基礎上，通過計算機模式識別與仿真技術研究，以突破這些關鍵性難題為出發(fā)點，提出構建“彈性賬戶和激勵賬戶相結合”的新型農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。其中彈性賬戶由個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶組成，繳費階段為累計滿15年；激勵賬戶屬于個人賬戶，在彈性賬戶繳費階段結束后才能進入激勵賬戶。所謂彈性賬戶是指在總繳費比例不變的前提下，根據(jù)農(nóng)民工流動和繳費年限，定期的反向調整個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶的繳費比例，確保農(nóng)民工養(yǎng)老保險利益得到足夠的保障。其中個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶的繳費比率變動率根據(jù)相關因素確定。激勵賬戶主要是為了調動農(nóng)民工在繳費累計滿15年后繼續(xù)繳費的積極性和提高農(nóng)民工的養(yǎng)老金水平設計的，一般由企業(yè)和個人繳費組成，但是繳費比例會比彈性賬戶繳費比例低。此外對于高齡農(nóng)民工可以采取自愿參加，個人繳費累計不足15年，個人可以補繳；或者按照個人繳費實際積累額計算養(yǎng)老金，不足當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实模烧o予補貼差額部分。該制度設計體現(xiàn)了“全覆蓋、靈活性以及易于與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系接軌”的原則。

（二）適合于失地農(nóng)民的“個人賬戶+基礎養(yǎng)老金+儲備金”相結合的社會養(yǎng)老保險模式

失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障也是近年來政府關注的焦點。2004年中央一號文件特別指出“完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，改進分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會保障”。事實上，在城鎮(zhèn)化速度較快的地區(qū)，基本上都為失地農(nóng)民建立了標準不同模式有別的基本生活保障制度，但是這些制度也都不同程度的存在一些缺乏算賬、資金供給不足的問題，為此，我們提出了一套適應不同地區(qū)情況的失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險可行性方案研究與測算模型報告，該報告提出了失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險實行“個人賬戶＋基礎養(yǎng)老金賬戶＋儲備金”相結合模式，其中個人賬戶養(yǎng)老金由個人承擔繳費總額的一定比例（如40%）和集體承擔繳費總額的一定比例（如20％）組成；基礎養(yǎng)老金由政府財政補貼承擔繳費總額的一定比例（如20％），集體承擔繳費總額的一定比例（如20%）組成；儲備金由集體統(tǒng)籌金（從集體補償款中預留一部分，用作在進入領取期時根據(jù)當年的低保線一次性補貼個人賬戶差額）與財政準備金（政府財政提供領取期個人賬戶不足部分）組成。繳費比例是根據(jù)各地的征地情況、土地資源、人口結構、人口變化規(guī)律、地方政府財政能力、農(nóng)民收入和農(nóng)民消費水平等諸多變量綜合科學合理地確定；養(yǎng)老保險金水平是根據(jù)當?shù)鼐用竦南M水平和農(nóng)村最低生活保障標準確定，一般情況養(yǎng)老金年領取標準不得低于農(nóng)村低保金標準的130％。

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（三）適合于純農(nóng)戶的兩種基本養(yǎng)老保險選擇模式

純農(nóng)戶從事的是關乎國計民生的農(nóng)林養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，收入相對低下，風險意識較差，所以黨和政府要更加關注他們的養(yǎng)老問題，為純農(nóng)戶建立基本養(yǎng)老保險制度，解除他們經(jīng)營農(nóng)業(yè)的后顧之憂。純農(nóng)戶的基本養(yǎng)老保險制度有兩種方案可以選擇：一是完全積累制基本養(yǎng)老保險制度，實行“個人賬戶＋長壽風險基金”制模式，資金來源于個人、集體（根據(jù)集體經(jīng)濟情況采取自愿）和政府，其中個人和集體資金全部計入個人賬戶，政府補貼資金的一部分計入個人賬戶，另一部分計入長壽風險基金；二是大賬戶、小統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險制度，實行“個人賬戶＋統(tǒng)籌賬戶”制模式，資金來源于個人、集體（根據(jù)集體經(jīng)濟情況采取自愿）和政府，其中個人和集體資金全部計入個人賬戶，政府補貼資金的一部分計入統(tǒng)籌賬戶，另一部分計入個人賬戶。這樣設計是基于農(nóng)業(yè)勞動力流動時與相關制度銜接和保險關系遷轉方便考慮的。

從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會公平、便于與相關制度轉換與銜接的角度，結合農(nóng)村實際，確定了純農(nóng)戶基本養(yǎng)老保險制度的部分參數(shù)。純農(nóng)戶基本養(yǎng)老保險制度的基本框架是：以當?shù)厣弦荒贽r(nóng)民人均純收入為繳費基數(shù)，繳費比率為農(nóng)民個人10%-13%，但不得低于10%；政府補貼3%-5%，但不得低于3%；有經(jīng)濟承受能力的村集體，可以根據(jù)自身情況進行補貼，補貼額度或比例自定，繳費期15年以上。個人和集體的全部繳費計入個人賬戶。政府補貼資金部分，在“個人賬戶＋長壽風險基金”方案中，80%部分計入個人賬戶，20％部分建立長壽風險基金，用于生存至老年人平均余命之后仍然存活的參保對象的養(yǎng)老金支付；在“個人賬戶＋統(tǒng)籌賬戶”方案中，30%計入個人賬戶，70%計入統(tǒng)籌賬戶。第一種方案，由于政府補貼資金的大部分計入個人賬戶，屬于個人資金，當期農(nóng)民就能看到實惠，農(nóng)民參加的積極性會比較高，有利于農(nóng)保的推行。而第二種方案，接近于職工保險，統(tǒng)籌賬戶部分是完全的互濟資金，如果農(nóng)民流動或者過早死亡，則這一部分利益很難享受。但對政府來講，卻有了更大的主動性。相比較而言，對那些常年從事農(nóng)耕的農(nóng)民來講，該方案可能沒有第一種方案有引力。但對于有意向長期進城打工的農(nóng)民，第二種方案具有易于轉移和銜接的特點。從政府投入和最終承擔的風險來看，第一種方案政府的負擔和風險相對要大一些。

（四）適合于計生戶的“到齡扶助”獎勵轉為“即期投入”的養(yǎng)老保險模式

2004年我國政府開始對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度的試點，凡是農(nóng)村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎勵扶助金，直到亡故為止。獎勵扶助金由中央和地方政府共同負擔 。無論是中央財政還是地方財政，這對政府來說，無疑都是一筆不小的支出。按照規(guī)范養(yǎng)老政策、整合養(yǎng)老資源、提高養(yǎng)老效率的原則，我們提出既要獨生子女戶或者雙女戶父母享受政策保障，又要政府投入適度的可行性方案，即把現(xiàn)行農(nóng)村獨生子女戶或雙女戶父母的獎勵扶助制度與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度有機地結合起來，變獨生子女或雙女戶父母的“到齡扶助”獎勵為“即期投入”的計劃生育戶養(yǎng)老保險，在不降低獨生子女戶或雙女戶父母的養(yǎng)老金水平的前提下，將未來政府對獨生子女或雙女戶父母的養(yǎng)老金支付通過精算，轉化成目前的保險費支付，為他們辦理計劃生育戶養(yǎng)老保險，從而可以減少國家財政總支付。

以上根據(jù)不同群體特征設計的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式之間具有一定的轉化與銜接通道。在農(nóng)村，當某一群體身份轉化為另一個群體，乃至轉化為企業(yè)職工，他們的保險關系都可以通過一定換算或折算辦法進行轉化。此外，需要說明的是政府有限財政責任農(nóng)保制度是社會保險制度，任何一個農(nóng)村居民只能根據(jù)自身條件和需要選擇參加一種制度。

三、有限財政責任理念創(chuàng)新和推進農(nóng)保的政策設想

（一）農(nóng)保制度的完善與創(chuàng)新，不但要注意繼承還要注重方法論的創(chuàng)新

客觀地評價現(xiàn)行農(nóng)保制度，有助于新制度更加科學規(guī)范和完善，更加具有可推廣和應用性。農(nóng)保制度的創(chuàng)新一定要在現(xiàn)行制度基礎上，進行有益的繼承。現(xiàn)行農(nóng)保制度的優(yōu)點在于實行個人賬戶，強調個人責任，提高自我保障的意識。但是現(xiàn)行制度也存在一些致命性問題：一是社會保險性質不明確。農(nóng)村集體經(jīng)濟不穩(wěn)定，且地區(qū)差別大，“集體補助”的資金來源在絕大多數(shù)地區(qū)缺乏保障；“國家予以政策扶持”，政府責任模糊，需要明確和具體化。二是實行固定額繳費標準且缺乏調整機制，導致繳費標準偏低，難以保障老年農(nóng)民的基本生活。三是養(yǎng)老金計發(fā)辦法預定利率預測較高，存在一定風險。四是農(nóng)民人均預期壽命78歲為盈虧平衡點，平衡點設定偏低；等等。這些有關領取年限、財政介入、繳費模式、基金平衡等關鍵問題，急需要在科學的、嚴密的保險精算基礎上重新設計和計算。我們針對以上問題已經(jīng)探索了一整套從生命表技術，到不同模式下個人賬戶繳費與養(yǎng)老金領取測算、財政介入測算、基金風險平衡預測與管理的方法與技術鏈；通過計算機語言和仿真技術形成了一套有關領取年限、預期利率、參保率測算的方法與技術。這些方法和技術應用于現(xiàn)行農(nóng)保制度的創(chuàng)新與完善已經(jīng)非常成熟。［16］事實上，我們和不少的地方政府合作完成的創(chuàng)新農(nóng)保課題中都使用過這些方法，為合作的地方政府建立和完善有限財政責任農(nóng)保制度，在有些地方，該制度已付諸實施，運行效果良好。

（二）加強區(qū)域示范，建立和完善有限財政責任農(nóng)保制度的基本框架

目前個別地方已經(jīng)在探索和試點有限財政責任農(nóng)保制度，如山東招遠市和北京大興縣的農(nóng)保制度創(chuàng)新與試點正在積極推進；浙江嘉興農(nóng)保制度的完善和計劃生育戶養(yǎng)老保險的創(chuàng)新很有特色；山東博山區(qū)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度正在試行；山東臨沂市、新疆自治區(qū)吐魯番市也在積極為建立有限財政農(nóng)保制度進行可行性論證，等等。根據(jù)我們在基層的調查和了解，不少地方政府認為應該盡快完善農(nóng)保制度，并且對進一步開展農(nóng)保制度有著積極的想法，只是目前不少地方政府找不到突破現(xiàn)行農(nóng)保制度的方案和設想，找不到說服財政補貼的理論依據(jù)。因此，建議中央政府站在全局全國的高度，鼓勵和支持現(xiàn)在已經(jīng)探索和開展農(nóng)保制度的地方繼續(xù)開展農(nóng)保，并把這些地方樹立成全國性有限財政責任農(nóng)保示范點，并對各個示范點加強不定期動態(tài)監(jiān)測和評估，在示范點制度運作成熟和穩(wěn)定的情況下，對各示范點的制度和操作方案進行總體評估和完善，在此基礎上，形成和制定全國性統(tǒng)一的有限財政責任農(nóng)保制度框架，為各地進一步推行農(nóng)保制度提供政策指導。

關于示范點的設計和安排，要結合農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟和社會實際，有兩種思路，一是按照分人群分類別分階段的原則在一個示范點推行和試點有限財政責任農(nóng)保制度。如可以將失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度、計生戶養(yǎng)老保險制度、純農(nóng)戶養(yǎng)老保險制度和農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度等分開分層分批試點；二是按照全覆蓋理念，在一個示范點對所有人群對應的養(yǎng)老保險制度同時啟動和試點，并在它們之間建立轉移和銜接的動態(tài)機制，為全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一及城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度一體化奠定實證基礎。

（三）出臺國家層面的指導意見和銜接政策，實現(xiàn)農(nóng)保制度在全國的梯度推進

社會保險必須要政府推動，才能在全國普遍推行和實施。中央政府不但要積極支持各個示范點的農(nóng)保制度的試行，也要做好農(nóng)保制度在全國層面的積極推行。建議政府出臺一個國家層面的農(nóng)保制度推行的指導意見，引領全國有條件的地方積極建立和實施，鼓勵和引導有條件的人群積極參加，同時考慮到農(nóng)村勞動力的流動和身份的轉化，在出臺指導意見的基礎上，再配套性的出臺一套保險關系轉移和與相關制度的銜接與轉化的政策機制。除此之外，由于我國區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟水平差別較大，農(nóng)保工作開展要循序漸進，要梯度推進，要持續(xù)發(fā)展，為此建議政府也要重視以下工作：一是要把建立有限財政責任農(nóng)保作為社會發(fā)展的重要目標實施。農(nóng)保是農(nóng)村社會保障的重要組成部分，而農(nóng)村社會保障又是全面建設小康社會、構建和諧社會和新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容，因此建立農(nóng)保制度也應該是社會發(fā)展的重要目標。二是政府要給予適當?shù)呢斦С?，給純農(nóng)民一定的保險費補貼，否則完全個人繳費制的社會保險是難以說服農(nóng)民的。政府不但要給予財政補貼，而且要結合區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟社會特征，實行有差別的補貼制度，促進農(nóng)保制度的梯度推進。三是加強實施力度。好的政策和好的制度要產(chǎn)生出好的效果，也需要努力去實施和推行。因此抓好實施環(huán)節(jié)，有助于制度的順利推行。

（四）加大宣傳和教育力度，倡導群眾積極自愿參保

盡管現(xiàn)行農(nóng)保制度已有近20年的實踐歷史，可是絕大部分農(nóng)民對開展農(nóng)保的意義、農(nóng)保的具體內(nèi)容不清楚，甚至相當多的基層政府干部、村干部也不明白農(nóng)保的內(nèi)容。這樣，如何能讓大家有積極性參加農(nóng)保呢？筆者認為，加強農(nóng)保制度的創(chuàng)新是一個方面，當務之急應該在農(nóng)村深入宣傳和教育，提高農(nóng)民的老年風險防范意識和保險認知，一定要給農(nóng)民把農(nóng)保制度和相關政策，講明白，講透徹，農(nóng)民接受和了解農(nóng)保需要一個漫長的過程，因此必須要做好充分準備，下功夫，花力氣，如用1-3年的時間作宣傳，一定要讓農(nóng)民認識到國家舉辦農(nóng)保是為民辦好事，是為他們解決老有所養(yǎng)的問題。在農(nóng)民了解和認識到農(nóng)保的重要性后，我們要鼓勵和倡導農(nóng)民自愿參加農(nóng)保。按照社會保險的基本理論，社會保險一般是由政府在符合條件的人群中強制推行。然而我國總體經(jīng)濟相對落后，財政底子薄，農(nóng)民不富裕，全國性的農(nóng)村社會保險難以在短期內(nèi)普遍推行。盡管部分發(fā)達省市的農(nóng)村經(jīng)濟情況相對要好一些，但也存在嚴重的不平衡性，尤其是農(nóng)民個體收入差距較大，也難以在省市范圍內(nèi)統(tǒng)一強制參加。因此，建議農(nóng)保制度按照政府引導下的完全自愿參加的原則，吸收有條件的農(nóng)民參加。在制度推行初期，難免存在參保人員少、操作成本高等問題，但只要堅持，隨著時間的推移和農(nóng)民的認識程度的提高，農(nóng)保會受農(nóng)民歡迎的。一定要杜絕早期下指標、定任務的做法，它已經(jīng)給農(nóng)保工作帶來了無法挽回的后果。我們要充分認識到，只有農(nóng)民自己選擇參保，才是農(nóng)保制度持續(xù)發(fā)展的根本。

（五）及時立法，注重農(nóng)保工作推行的法律保障

現(xiàn)行農(nóng)保從試點到現(xiàn)在近20年，除了全國下發(fā)的幾個文件和各省里的相關規(guī)定外，沒有一個法律文件給予正式規(guī)范，致使各地在推行中出現(xiàn)的一系列問題甚至訴訟案件缺乏法律依據(jù)，這給農(nóng)保的進一步推行帶來很大的阻力。目前農(nóng)保試點地方的許多農(nóng)民對政府的政策心存疑慮，不愿參保和續(xù)保，這一段工作已經(jīng)給農(nóng)民造成了不小的負面影響。因此建議對現(xiàn)行農(nóng)保進行制度創(chuàng)新和完善，并根據(jù)示范點運行情況及時出臺條例，一方面使農(nóng)保工作的推行有法律依據(jù)，另一方面也讓參加農(nóng)保的居民對政策放心。此外，對于農(nóng)?；鸬氖绽U、投資運營和管理，政府也要出臺相關的法律條例，對其進行規(guī)范和監(jiān)督。

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