“流動兒童”與“留守兒童”教育問題的新思考

汪明

在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的過程中，“流動兒童”與“留守兒童”將是一個長期存在的社會現(xiàn)象。因此，統(tǒng)籌解決“流動兒童”與“留守兒童”的教育問題，將是教育事業(yè)發(fā)展面臨的一項長期任務(wù)。

如何幫扶“流動兒童”與“留守兒童”更好地接受義務(wù)教育，有待于我們深入探索與實踐。這也是貫徹實施新修訂的《義務(wù)教育法》，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展、提升義務(wù)教育質(zhì)量與普及水平的一項重要任務(wù)，是今后義務(wù)教育政策調(diào)整中必須高度關(guān)注的問題。

一、“流動兒童”與“留守兒童”是兩個不斷轉(zhuǎn)換的群體，解決好“流動兒童”與“留守兒童”教育問題，應(yīng)當(dāng)力求把握其各自的重點和難點。

“流動兒童”與“留守兒童”是兩個相對復(fù)雜而又不斷轉(zhuǎn)換的群體。不論是“流動兒童”，還是“留守兒童”，都是與人口流動相伴而生，都是受人口流動影響的兒童。正是因為“流動”的特點，導(dǎo)致了這兩個群體存在很多不確定性，“流動兒童”、“留守兒童”時時處于變化之中。如：隨著新修訂的《義務(wù)教育法》的頒布，特別是由于免費義務(wù)教育政策的逐步實施，有可能使原來隨父母一起流動的適齡兒童少年逐步回流農(nóng)村，由“流動兒童”變?yōu)椤傲羰貎和保@一現(xiàn)象在北京、上海等特大城市已經(jīng)有所顯現(xiàn)。與此相反，由于城鎮(zhèn)就業(yè)壓力的持續(xù)增加，也可能使一部分轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)村勞動力因找不到合適工作而逐步回流，他們的孩子可能由“留守兒童”變?yōu)椤胺橇羰貎和?。正因如此，就全國而言，“留守兒童”總體情況仍然比較模糊，數(shù)量上也沒有一個準確的說法，對“留守兒童”情況的把握更多地只是處于個案的現(xiàn)象描述階段。

1.勞動力流入的重點區(qū)域，尤其是大城市、特大城市低收入流動人口（特別是農(nóng)民工）子女教育問題，是“流動兒童”教育問題的重點和難點。

“流動兒童”教育的難點與重點是什么？從地域看，大城市、特大城市中的“流動兒童”就學(xué)矛盾比較突出。根據(jù)新修訂的《義務(wù)教育法》的精神，每一個適齡兒童、少年都享有接受義務(wù)教育的權(quán)利，“流動兒童”當(dāng)然也不例外。大城市、特大城市接納“流動兒童”就學(xué)，應(yīng)當(dāng)以“簡化手續(xù)、方便就讀”為原則。但由于目前流動人口的管理政策尚不完備，全國義務(wù)教育發(fā)展水平很不平衡，城鄉(xiāng)的教育條件、教育質(zhì)量存在明顯差距。一些大城市、特大城市也擔(dān)心，對于“流動兒童”數(shù)量相對較大的地區(qū)而言，如果就學(xué)條件過于寬松，有可能進一步刺激“流動兒童”數(shù)量的超常規(guī)增長，給當(dāng)?shù)卣徒逃姓块T增加壓力，同時，不利于大城市、特大城市對流動人口實施“規(guī)?？刂啤?。因此，這些地方所制定的有關(guān)就學(xué)政策和收費政策，無形之中增加了一部分“流動兒童”的就學(xué)難度。

從人群看，處于低收入水平的流動人口，特別是農(nóng)民工子女的就學(xué)難問題比較突出。教育經(jīng)費不足是我國基礎(chǔ)教育面臨的突出問題，在目前情況下，完全由流入地政府投入經(jīng)費解決“流動兒童”就學(xué)問題也面臨著一些實際困難。盡管一些地方實施了減收、免收借讀費政策，但部分學(xué)校收費仍不盡規(guī)范，使得農(nóng)民工群體難以承受，他們紛紛將子女送入收費相對低廉的“打工子弟學(xué)?！本妥x，有的“流動兒童”甚至面臨流失、輟學(xué)。

2.勞動力輸出的重點區(qū)域、且父母雙方在外打工的“留守兒童”，是“留守兒童”群體的核心，也是“留守兒童”教育問題的重點和難點。

“留守兒童”群體非常復(fù)雜，即便同樣都是“留守兒童”，情況也是千差萬別。僅從撫養(yǎng)方式看，有的是隔代撫養(yǎng)、有的是上代撫養(yǎng)、有的是同輩撫養(yǎng)、還有的是自我撫養(yǎng)。不同的撫養(yǎng)方式，給“留守兒童”帶來的問題和造成的影響并不完全相同，需要采取不同的對策。同時，由于父母的流動，可能給“留守兒童”帶來的影響是綜合的、多方面的，有教育層面的、社會層面的、心理層面的，還有法律層面的，因此，“留守兒童”是一個需要從不同角度加以關(guān)注的群體。

解決“留守兒童”教育問題的重點和難點在哪里？從地域看，勞動力輸出大省應(yīng)當(dāng)成為關(guān)注的重點。目前，四川、安徽、河南、河北等區(qū)域的“留守兒童”數(shù)量明顯多于其他地區(qū)。從人群看，具備以下四個條件的“留守兒童”需要給予重點關(guān)注：（1）“留守兒童”父母雙方而不是單方在外打工；（2）“留守兒童”父母雙方在本縣以外的地方打工；（3）“留守兒童”父母雙方在外打工的時間超過半年；（4）在義務(wù)教育階段就讀的“留守兒童”。這部分“留守兒童”，實際已經(jīng)成為了“留守兒童”群體的核心。

此外，農(nóng)村“留守兒童”核心問題是監(jiān)護權(quán)利責(zé)任問題?！傲羰貎和奔议L可因外出打工將監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移或委托，但其自身對子女的責(zé)任并不能因此而消除。“留守兒童”工作的重心應(yīng)圍繞監(jiān)護權(quán)利和責(zé)任的分配與承擔(dān)，而不是僅僅停留在一些補償措施上。

二、“流動兒童”與“留守兒童”所面臨的教育問題有所不同，所采取的策略應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重。

因地制宜，采取多種形式，依法保障“流動兒童”與“留守兒童”的受教育權(quán)利，是教育適應(yīng)經(jīng)濟社會變化需求的必然選擇，也是我國教育事業(yè)發(fā)展面臨的一項重要任務(wù)。

1.堅持“以流入地區(qū)政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主”，為“流動兒童”接受義務(wù)教育創(chuàng)造良好的條件。

（1）解決“流動兒童”就學(xué)問題，應(yīng)當(dāng)以流入地區(qū)政府管理為主，同時加強流入地政府與流出地政府的溝通協(xié)調(diào)，不斷強化管理職責(zé)，增強服務(wù)意識。由于“流動兒童”存在“流動性大”的特點，流入、流出又常常處于無序狀態(tài)，他們的就學(xué)難以納入流入地城區(qū)中小學(xué)的整體規(guī)劃之中，給城區(qū)基礎(chǔ)教育資源的安排帶來不可預(yù)期性。因此，將“流動兒童”就學(xué)納入教育工作全局中，納入到高標準、高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)教育的整體規(guī)劃中，當(dāng)務(wù)之急是必須對現(xiàn)行流動人口登記制度進行改革，將16周歲以下流動人口納入公安部門登記范圍，以便準確把握“流動兒童”的實際數(shù)量，科學(xué)實施教育上的統(tǒng)籌規(guī)劃。此外，通過完善社區(qū)建設(shè)，強化對流動人口的綜合管理職能，也是一個積極有效的辦法。

此外，解決“流動兒童”就學(xué)問題，應(yīng)當(dāng)“以流入地區(qū)政府管理為主”，但并不意味著流出地政府無須承擔(dān)任何責(zé)任。流出地政府、縣級教育行政部門、學(xué)校和公安派出所不僅要建立“流動兒童”登記制度，同時應(yīng)給每個流出的孩子在戶籍所在地注冊學(xué)籍。近年來，浙江省推行的“義務(wù)教育證書制度”，對“流動兒童”就學(xué)管理工作具有一定的指導(dǎo)意義。“義務(wù)教育證書制度”中的《義務(wù)教育登記卡》由戶籍所在地學(xué)校負責(zé)發(fā)放，凡是到異地借讀者須在戶籍所在地學(xué)校填寫《登記卡》，校長簽名并加蓋學(xué)校印章，隨身帶往借讀學(xué)校，借讀期滿須隨身帶回《登記卡》和畢業(yè)考試成績報告單。這一做法，有助于對“流動兒童”就讀、轉(zhuǎn)學(xué)情況實施監(jiān)控。

（2）解決“流動兒童”就學(xué)問題，應(yīng)當(dāng)以流入地全日制公辦中小學(xué)為主，同時發(fā)揮民辦學(xué)校和專門招收農(nóng)民工子女的簡易學(xué)校的補缺作用，通過多層次、多渠道、多樣化方式綜合加以解決。

一方面，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮全日制公辦中小學(xué)的主渠道作用。無論從落實義務(wù)教育的責(zé)任，還是從保證“流動兒童”受教育的質(zhì)量看，全日制公辦中小學(xué)應(yīng)當(dāng)成為“流動兒童”就學(xué)的主要渠道。流入地的全日制公辦中小學(xué)應(yīng)當(dāng)充分挖掘潛力，擴大招生容量；完善借讀手續(xù)，加強學(xué)籍管理；降低收費標準，減少收費項目，不斷為“流動兒童”接受義務(wù)教育創(chuàng)造良好的條件。需要指出的是，降低借讀費標準，并不意味著“流動兒童”的就學(xué)困難得以完全解決，除了借讀費之外，學(xué)校每學(xué)年收取的校服費、伙食費、交通費等若干費用，對于流動人口中的低收入人群而言，仍是一筆不小的開支，由此造成的就學(xué)困難依然比較突出。因此，從根本上解決“流動兒童”就學(xué)問題，除了降低借讀費標準外，應(yīng)適當(dāng)減少收費項目，并給予一定的費用減免和經(jīng)濟補助，幫助家庭經(jīng)濟困難學(xué)生就學(xué)。

另一方面，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會力量在解決“流動兒童”就學(xué)中的補缺作用，依靠民辦學(xué)校、簡易學(xué)校（又稱打工子弟學(xué)校）等多種途徑和方式，妥善解決“流動兒童”的就學(xué)問題。由于不同地區(qū)的流動人口呈現(xiàn)出不同的發(fā)展規(guī)模、分布特點，即便是同一地區(qū)，流動人口所從事的職業(yè)、文化背景、經(jīng)濟狀況各不相同。因此，解決“流動兒童”就學(xué)問題，一方面要堅持“以全日制公辦中小學(xué)為主”，同時需要依靠多層次、多渠道、多樣化的方式綜合予以解決。近年來各地出現(xiàn)的民辦學(xué)校、包括專門招收農(nóng)民工子女的“簡易學(xué)?！?，都在一定程度上滿足了不同流動群體的需求，為他們的子女就學(xué)提供了機會。

2.立足現(xiàn)實，采取積極保護措施，是現(xiàn)階段解決“留守兒童”教育問題的重要途徑。

（1）解決“留守兒童”教育問題的基本思路。從理論上講，可供選擇的解決“留守兒童”問題的方式是：其一，積極發(fā)展地方經(jīng)濟，促使已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)村勞動力逐步回流，使大批的“留守兒童”逐漸成為“非留守兒童”；其二，進一步改善農(nóng)民工子女的就學(xué)狀況，使更多的農(nóng)民工子女能夠進入城市學(xué)校就讀，使原來的“留守兒童”逐步過渡成為“流動兒童”；其三，正視“留守兒童”將長期存在這一基本事實，立足現(xiàn)實，有針對性地改進學(xué)校教育，不斷加強學(xué)校、社會與家庭的配合，切實為“留守兒童”營造一個健康成長的社會環(huán)境。

從我國經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展看，針對“留守兒童”問題所設(shè)定的三種選擇都有一定的合理性。然而，在我國社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加速的今天，勞動力流動成為一種必然趨勢，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出去的勞動力數(shù)量今后可能還會進一步擴大，“留守兒童”現(xiàn)象也將會在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)存在。一味期盼通過發(fā)展地方經(jīng)濟，促使已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)村勞動力逐步回流的想法并不現(xiàn)實。此外，盡管農(nóng)民工子女就學(xué)狀況近年來逐步得到改善，但根據(jù)新修訂的《義務(wù)教育法》的精神，特別是在現(xiàn)行義務(wù)教育管理體制下，適齡兒童、少年在戶籍所在地接受義務(wù)教育的基本方向沒有改變，積極鼓勵農(nóng)民工帶子女進入城市學(xué)校就讀也不會成為一種主流發(fā)展態(tài)勢。立足現(xiàn)實，采取積極保護措施，促進“留守兒童”健康成長，無疑將成為現(xiàn)階段解決“留守兒童”問題的重要政策選擇。

（2）從教育視角看，“留守兒童”不是特殊群體，更不是“問題兒童”，針對“留守兒童”的教育改革舉措，應(yīng)當(dāng)成為教育整體改革與發(fā)展的有機組成部分。

在今天的“留守兒童”身上，或多或少地會呈現(xiàn)出一些特殊性。哪些特殊性是處于這一年齡階段和發(fā)展水平的兒童所共有的，只是在“留守兒童”身上表現(xiàn)得更為突出？哪些特殊性是“留守兒童”自身所獨有的？真正剝離出“留守兒童”身上所獨有的特征，是一個非常復(fù)雜的問題。但正視“留守兒童”的特殊性，并不意味著把這一群體視作特殊群體，更不能把“留守兒童”與“問題兒童”完全等同起來。用同樣的視角看待所有的兒童（包括“留守兒童”），是解決“留守兒童”問題的重要前提，也是每一個教育工作者的重要職責(zé)。

以“留守兒童”問題為切入點，按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會的基本要求，對農(nóng)村教育的改革與發(fā)展作出整體思考，是解決“留守兒童”問題的一個基本立足點。目前，各地針對“留守兒童”所提出的諸多教育舉措，如：“加強農(nóng)村初中缺乏有效監(jiān)護學(xué)生的教育”、“加強農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)”、“加強農(nóng)村校外活動場所建設(shè)”、“加強農(nóng)村中小學(xué)生心理健康教育”，確實滿足了“留守兒童”的特殊需求，同時也滿足了整個受教育群體的需要。把“留守兒童”教育問題，全面納入教育整體改革與發(fā)展的進程之中，是一種科學(xué)嚴謹?shù)乃季S模式。

三、隨著社會的發(fā)展變化和相關(guān)政策的調(diào)整，與“流動兒童”、“留守兒童”相關(guān)聯(lián)的新情況、新問題將會不斷出現(xiàn)，“流動兒童”與“留守兒童”的教育問題需要持續(xù)地給予關(guān)注。

1.與實施免費義務(wù)教育相關(guān)聯(lián)的情況。新修訂的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定：“實施義務(wù)教育，不收學(xué)費、雜費。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，保證義務(wù)教育制度實施?！?006年西部地區(qū)農(nóng)村的義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費，對其中的貧困家庭學(xué)生免費提供課本和補助寄宿生生活費，2007年全國農(nóng)村普遍實行這一政策。

隨著新修訂的《義務(wù)教育法》的頒布實施，特別是隨著免費義務(wù)教育進程的加速，受人口流動影響的兒童接受義務(wù)教育問題需要繼續(xù)予以關(guān)注。目前，各地對于免費義務(wù)教育對象的劃定，比較通行的做法是：農(nóng)業(yè)戶口在本區(qū)域普通中小學(xué)就讀的義務(wù)教育階段學(xué)生免費，而跨縣流動的義務(wù)教育階段學(xué)生暫不列入免費對象。最終可能形成的局面是：盡管流入地的城市、流出地的農(nóng)村都在實施免費義務(wù)教育，唯獨“流動兒童”群體被劃到了免費義務(wù)教育的政策之外。因此，隨著免費義務(wù)教育政策的實施，是否會給“流動”與“留守”的重新抉擇帶來影響呢？一個具體的事實是：北京市的一所打工子弟學(xué)校在今年春季開學(xué)時，一下子少了100多個學(xué)生，這一情況的出現(xiàn)，無疑與免費義務(wù)教育的實施直接相關(guān)。

“流動兒童”享受免費義務(wù)教育，在實際操作中可能會面臨一系列困難：由流出地承擔(dān)，經(jīng)費的轉(zhuǎn)移如何實現(xiàn)？由流入地承擔(dān)，經(jīng)費來自于何處？但從更大范圍內(nèi)促進教育公平、扶持保護弱勢群體的角度看，這確實又是貫徹實施《義務(wù)教育法》和推進免費義務(wù)教育進程中必須認真思考并切實加以解決的一個重要問題。

2.與實現(xiàn)普及高中階段教育目標相關(guān)聯(lián)的情況。解決“流動兒童”就學(xué)問題，重點在義務(wù)教育階段，同時應(yīng)加強統(tǒng)籌規(guī)劃，高度重視“流動兒童”接受高中階段教育問題，確保普及高中階段教育目標的實施。

為促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，全面普及九年義務(wù)教育，不斷提高義務(wù)教育的質(zhì)量與水平，當(dāng)前，應(yīng)著力保障“流動兒童”接受義務(wù)教育的權(quán)利。值得注意的是，在義務(wù)教育階段，“流動兒童”的就學(xué)矛盾已經(jīng)逐漸由小學(xué)向初中延伸。可以預(yù)見，隨著時間的推移，他們中的一批人可能返回原籍繼續(xù)高中學(xué)業(yè)，還有一批人由于已經(jīng)成為事實上的“二代移民”，他們在流入地接受高中階段教育的需求和愿望將會逐漸顯現(xiàn)，及時制定相關(guān)政策，統(tǒng)籌規(guī)劃他們在流入地接受高中階段教育問題，將是一個具有前瞻性的教育命題，對于實現(xiàn)普及高中階段教育目標具有十分重要的意義。