論新《義務(wù)教育法》對(duì)弱勢(shì)群體的傾斜保護(hù)

郭興利

新《義務(wù)教育法》已由第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議于2006年6月29日修訂通過(guò)，自2006年9月1日起施行。這是1986年4月12日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《義務(wù)教育法》后的第一次重大修改，它不僅從形式上把條款從原來(lái)的18條擴(kuò)展到了63條且分為8章，使其形式更加完善。更為重要的是在內(nèi)容上，它將素質(zhì)教育上升為法律的規(guī)定，為促進(jìn)人的全面發(fā)展提供了法律保障；明確國(guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，明確義務(wù)教育不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)，為在新的起點(diǎn)上更好地實(shí)施九年義務(wù)教育提供了法律保障。尤其值得關(guān)注的是，新《義務(wù)教育法》將促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展作為方向性要求確定下來(lái)，明確各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，為保障適齡兒童、少年平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，促進(jìn)教育公平提供了法律保障。這一原則規(guī)定，有利于從根本上解決20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)弱勢(shì)群體規(guī)模大幅度增長(zhǎng)，弱勢(shì)群體問(wèn)題尤其是其教育問(wèn)題日益嚴(yán)重，并成為影響社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)因素之一的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、 新《義務(wù)教育法》規(guī)定的弱勢(shì)群體的主要類(lèi)型

新《義務(wù)教育法》在不同的語(yǔ)境中規(guī)定了不同的弱勢(shì)群體。從受義務(wù)教育權(quán)利的主體的角度，可將其分為以下類(lèi)型。

1.絕對(duì)型的弱勢(shì)群體

絕對(duì)型的弱勢(shì)群體，是指這類(lèi)弱勢(shì)群體中的每一個(gè)成員都處于弱者的地位。具體包含以下幾種情形：（1）家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年(第六條)；（2）殘疾的適齡兒童、少年(第六條)；（3）父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶(hù)籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年；（4）具有《預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定的嚴(yán)重不良行為的適齡少年(第二十條)；（5）未完成義務(wù)教育的未成年犯和被采取強(qiáng)制性教育措施的未成年人(第二十一條)。

2.相對(duì)型的弱勢(shì)群體

相對(duì)型的弱勢(shì)群體，是指這類(lèi)弱勢(shì)群體的成員從總體上看處于弱者的地位，但并不是每一個(gè)成員都處于弱者的地位。具體包含以下幾種情形：（1）農(nóng)村地區(qū)的適齡兒童、少年(第六條)；（2）民族地區(qū)的適齡兒童、少年(第六條)；（3）邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的適齡兒童、少年(第三十一條)；（4）經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的適齡兒童、少年(第六條)；（5）薄弱學(xué)校的適齡兒童、少年(第六條)。

二、 弱勢(shì)群體受義務(wù)教育權(quán)利的現(xiàn)狀

1.義務(wù)教育機(jī)會(huì)的不平等

首先，受地區(qū)因素影響，農(nóng)村地區(qū)特別是貧困農(nóng)村地區(qū)的適齡兒童、少年的義務(wù)教育機(jī)會(huì)相對(duì)不足。例如，國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的適齡兒童、少年的入學(xué)率與全國(guó)存在著一定差距。2004年，國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣7～15歲兒童、少年在校率為93.5％，其中7～12歲兒童(相當(dāng)于小學(xué))在校率為95.8％，13～15歲兒童、少年(相當(dāng)于初中)在校率為90.7％。而2004、2005年，全國(guó)小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率分別達(dá)到98.95％、99.15％，初中階段毛入學(xué)率為94.1％、95％。其次，受先天素質(zhì)因素的影響，殘疾適齡兒童、少年在受義務(wù)教育機(jī)會(huì)方面明顯處于劣勢(shì)。截止到2005年底，雖然視力、聽(tīng)力、智力殘疾三類(lèi)殘疾兒童、少年義務(wù)教育入學(xué)率達(dá)到了80％，但是，全國(guó)未入學(xué)適齡殘疾兒童、少年總數(shù)有243490人。

2.義務(wù)教育過(guò)程的不平等

主要表現(xiàn)在辦學(xué)條件、教育經(jīng)費(fèi)、師資力量等各個(gè)方面。其中教育經(jīng)費(fèi)是關(guān)鍵性因素，決定著辦學(xué)條件與師資力量的好壞；而義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的多少不僅取于當(dāng)?shù)卣畬?duì)義務(wù)教育的重視程度，更主要的還與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)。例如，國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣陜西定邊縣“普九”經(jīng)費(fèi)缺口達(dá)4000萬(wàn)元，全縣最好的小學(xué)定邊鎮(zhèn)南園子蘇州新區(qū)希望小學(xué)也只有圖書(shū)30來(lái)冊(cè)，全縣公辦教師2568人，縣財(cái)政發(fā)放的教師年均基本工資每人1320余元[1]。電影《一個(gè)都不能少》里所反映的弱勢(shì)群體義務(wù)教育的窘?jīng)r，是任何城市人都難以想象的。

三、 對(duì)弱勢(shì)群體受義務(wù)教育權(quán)利傾斜保護(hù)的法理依據(jù)

1.傾斜保護(hù)弱勢(shì)群體受義務(wù)教育權(quán)利是平等原則的基本要求

平等有形式平等與實(shí)質(zhì)平等兩種類(lèi)型。形式平等是一種道義上的平等，它要求人人在法律面前平等，因此，即使是弱勢(shì)群體，在道義上同樣與平常人一樣，其受義務(wù)教育權(quán)利應(yīng)得到法律的保護(hù)。但是，僅僅只有形式平等還非常不夠。因?yàn)樵谛问狡降鹊钠鞄孟?，弱?shì)群體的“弱勢(shì)”特質(zhì)被淹沒(méi)在抽象的普遍人格中。其權(quán)利保護(hù)出現(xiàn)了以下問(wèn)題：一是弱勢(shì)群體享有的只是形式上的受義務(wù)教育權(quán)，而該權(quán)利往往難以完全實(shí)現(xiàn)。二是形式平等在現(xiàn)實(shí)的差別面前會(huì)造成廣泛的不平等，這如同上文所述。因此，必須在堅(jiān)持形式平等的道義基礎(chǔ)上，進(jìn)一步踐行實(shí)質(zhì)平等。所謂實(shí)質(zhì)上的平等原理，主要指的是為了在一定程度上糾正由于保障形式上的平等所招致的事實(shí)上的不平等，依據(jù)各個(gè)人的不同屬性采取不同的方式，對(duì)作為各個(gè)人的人格發(fā)展所必須的前提條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的平等保障。[2]實(shí)質(zhì)平等從兩個(gè)方面對(duì)形式平等進(jìn)行修正。一方面限制強(qiáng)者的自由，另一方面保障弱者生活及勞動(dòng)、受教育的機(jī)會(huì)。兩者從不同的角度努力實(shí)現(xiàn)同一個(gè)目的，逐步縮小以致消除形式平等下的不平等和不公正。對(duì)此，著名學(xué)者羅爾斯有深刻的認(rèn)識(shí)。他指出，機(jī)會(huì)平等有兩種解釋?zhuān)阂环N是前途的平等，另一種是作為公平機(jī)會(huì)的平等。單純的前途的平等，是一種形式的機(jī)會(huì)平等，社會(huì)資源的最初分配總是受到社會(huì)與自然偶然因素的強(qiáng)勁影響。因此他轉(zhuǎn)向公平機(jī)會(huì)的平等。即要求各種地位不僅要在一種形式的意義上向全社會(huì)開(kāi)放，而且應(yīng)當(dāng)使所有人都有平等的機(jī)會(huì)達(dá)到它們。在社會(huì)的所有部分，對(duì)每個(gè)具有相似動(dòng)機(jī)和稟賦的人來(lái)說(shuō)，都應(yīng)當(dāng)有大致平等的教育和成就前景。那些具有同樣能力和志向的人的期望，不應(yīng)當(dāng)受到他們的社會(huì)出身的影響[3]。具體說(shuō)，按照這一原則，就有必要通過(guò)比方說(shuō)教育方面的立法，實(shí)施一種免費(fèi)的義務(wù)教育或補(bǔ)助金制度，使貧民中有才能的兒童得到和富人中同等才能的兒童大致同樣的教育，使他們不致因家境窘迫而失去受教育的機(jī)會(huì)，從而失去以后達(dá)到他們憑最初天賦本來(lái)可以達(dá)到的地位和職務(wù)。[3]羅爾斯的理論反映了一種對(duì)最少受惠者的偏愛(ài)，一種想通過(guò)某種補(bǔ)償或再分配使一個(gè)社會(huì)的所有成員都處于一種平等地位的愿望。

2.傾斜保護(hù)弱勢(shì)群體受義務(wù)教育權(quán)利是人權(quán)發(fā)展的必然要求

教育與受教育都是人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)就存在的社會(huì)現(xiàn)象。然而，把受教育權(quán)利視為人類(lèi)享有的不可剝奪的基本人權(quán)，卻是近代以來(lái)的事。它是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程，更是一系列思想解放運(yùn)動(dòng)的結(jié)果。在原始社會(huì)，教育是一種自發(fā)的適應(yīng)生存、生產(chǎn)和生活需要的現(xiàn)象，并直接融合于氏族的社會(huì)活動(dòng)中。在奴隸社會(huì)，父親享有對(duì)子女的絕對(duì)的專(zhuān)斷性的教育權(quán)利，對(duì)于兒童來(lái)說(shuō)，則是在對(duì)家長(zhǎng)履行受教育的義務(wù)。同時(shí)，當(dāng)時(shí)的公共教育，還是極少數(shù)人的特權(quán)。在封建社會(huì)，受教育不僅仍是少數(shù)人的特權(quán)，而且還具有嚴(yán)格的等級(jí)性。尤其是在歐洲，基督教形成了將受教育者視為“上帝的羔羊”的兒童觀，受教育者成為被動(dòng)的客體，是對(duì)上帝履行受教育的義務(wù)，文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了人文主義教育觀，對(duì)兒童的身心給予了前所未有的關(guān)注，主張建立世俗教育。這一理想經(jīng)過(guò)宗教改革運(yùn)動(dòng)的洗禮，使人人平等受教育權(quán)利的觀念得以廣泛傳播。而近代啟蒙思想家的天賦人權(quán)學(xué)說(shuō)，則為人人平等享有受教育權(quán)利提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。天賦人權(quán)學(xué)說(shuō)試圖說(shuō)明：人人應(yīng)該享有不可剝奪、不可轉(zhuǎn)讓的自然權(quán)利，這其中就包括受教育的權(quán)利。[4]而受教育權(quán)利中，最基本的就是包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的人人均應(yīng)享有的受義務(wù)教育權(quán)利，它應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家的強(qiáng)勁保護(hù)。因?yàn)椋诺渥杂芍髁x的消極的不作為的“守夜人”國(guó)家觀已經(jīng)式微，現(xiàn)代福利國(guó)家觀日益崛起，它要求政府部門(mén)積極有效地作為，從而為公民提供更多的社會(huì)福利。新《義務(wù)教育法》第二條也規(guī)定，義務(wù)教育是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)，因此，政府更有積極作為義務(wù)將其視為一項(xiàng)社會(huì)福利權(quán)利提供給每一個(gè)公民。國(guó)家的教育行政權(quán)是全面組織和發(fā)展教育事業(yè)最重要的力量，應(yīng)當(dāng)盡最大能力依法采取一切適當(dāng)措施，逐步達(dá)到《義務(wù)教育法》中所確認(rèn)的所有適齡兒童、少年都依法享有平等的受義務(wù)教育權(quán)利。顯然，由于弱勢(shì)群體的“弱勢(shì)”特質(zhì)的存在，在這一進(jìn)程中，對(duì)弱勢(shì)群體的傾斜保護(hù)是實(shí)現(xiàn)人人平等地受義務(wù)教育權(quán)利這一基本人權(quán)的重要前提。

四、 新《義務(wù)教育法》對(duì)弱勢(shì)群體傾斜保護(hù)的主要內(nèi)容

1.學(xué)校制度方面的傾斜保護(hù)

舊《義務(wù)教育法》僅僅規(guī)定：地方各級(jí)人民政府為盲、聾啞和弱智的兒童、少年舉辦特殊教育學(xué)校(班)(第九條)。除此之外再?zèng)]有專(zhuān)門(mén)規(guī)定有關(guān)特殊學(xué)校，來(lái)保護(hù)弱勢(shì)群體的受義務(wù)教育權(quán)利。新《義務(wù)教育法》不僅保留了該規(guī)定，而且進(jìn)一步規(guī)定：特殊教育學(xué)校(班)應(yīng)當(dāng)具備適應(yīng)殘疾兒童、少年學(xué)習(xí)、康復(fù)、生活特點(diǎn)的場(chǎng)所和設(shè)施(第十九條)。同時(shí)還規(guī)定：普通學(xué)校應(yīng)當(dāng)接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童、少年隨班就讀，并為其學(xué)習(xí)、康復(fù)提供幫助(第十九條)。這些規(guī)定對(duì)于保護(hù)殘疾人的受義務(wù)教育權(quán)利，提供了法律支持。此外，新《義務(wù)教育法》還增加了幾種學(xué)校制度來(lái)保護(hù)弱勢(shì)群體受義務(wù)教育的權(quán)利。一是設(shè)置寄宿制學(xué)校，以保障居住分散的適齡兒童、少年的受義務(wù)教育權(quán)利(第十七條)。二是設(shè)置專(zhuān)門(mén)的學(xué)校，以保障具有《預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定的嚴(yán)重不良行為的適齡少年的受義務(wù)教育權(quán)利(第二十條)。三是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)置接收少數(shù)民族適齡兒童、少年的學(xué)校(班)(第十八條)。四是不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校，學(xué)校不得分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班(第二十二條)。

2.教師制度方面的傾斜保護(hù)

舊《義務(wù)教育法》只是籠統(tǒng)規(guī)定國(guó)家在師資方面，幫助少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育(第十二條)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規(guī)定有關(guān)教師制度來(lái)保護(hù)弱勢(shì)群體的受義務(wù)教育權(quán)利。新《義務(wù)教育法》則意識(shí)到：要保護(hù)弱勢(shì)群體的受義務(wù)教育權(quán)利，必須完善對(duì)弱勢(shì)群體的教師的相關(guān)制度，具體包括：一是從宏觀上提出要完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費(fèi)保障制度(第三十一條)。二是建立補(bǔ)助津貼制度。規(guī)定特殊教育教師享有特殊崗位補(bǔ)助津貼，在民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)工作的教師享有艱苦貧困地區(qū)補(bǔ)助津貼(第三十一條)。三是師資力量均衡配置制度。規(guī)定縣級(jí)人民政府教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量，組織校長(zhǎng)、教師的培訓(xùn)和流動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的建設(shè)(第三十二條)。四是鼓勵(lì)教師到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)從事義務(wù)教育工作。規(guī)定政府要鼓勵(lì)和支持城市學(xué)校教師和高等學(xué)校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)從事義務(wù)教育工作；鼓勵(lì)高等學(xué)校畢業(yè)生以志愿者的方式到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)缺乏教師的學(xué)校任教，縣級(jí)人民政府教育行政部門(mén)依法認(rèn)定其教師資格，其任教時(shí)間計(jì)入工齡(第三十三條)。

3.經(jīng)費(fèi)制度方面的傾斜保護(hù)

舊《義務(wù)教育法》已經(jīng)建立了一些經(jīng)費(fèi)制度，來(lái)保護(hù)弱勢(shì)群體的受義務(wù)教育權(quán)利。例如，規(guī)定國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。國(guó)家在財(cái)政方面，幫助少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育(第十二條)，國(guó)家設(shè)立助學(xué)金，幫助貧困學(xué)生就學(xué)(第十條)。新《義務(wù)教育法》不僅保留了這些制度并將其進(jìn)一步發(fā)展，明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，扶持農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育(第四十七條)。各級(jí)人民政府對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年免費(fèi)提供教科書(shū)并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)(第四十四條)。同時(shí)，新《義務(wù)教育法》還增加了一些十分重要的新經(jīng)費(fèi)制度。一是明確提出了在經(jīng)費(fèi)上向弱勢(shì)群體傾斜的基本原則，這是我國(guó)教育史上的重要里程碑。規(guī)定縣級(jí)人民政府編制預(yù)算，應(yīng)當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜(第四十五條)。二是建立了特殊教育學(xué)生經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制度。明確規(guī)定：特殊教育學(xué)校(班)學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于普通學(xué)校學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(第四十三條)。三是明確了未成年犯等義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)主體。規(guī)定對(duì)未完成義務(wù)教育的未成年犯和被采取強(qiáng)制性教育措施的未成年人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行義務(wù)教育，所需經(jīng)費(fèi)由人民政府予以保障(第二十一條)。

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（責(zé)任編輯付一靜）