大學自治與問責：美國的經(jīng)驗

[摘 要]大學自治與高等教育問責之間的關(guān)系問題是高等教育領(lǐng)域的一個重要問題，大學自治與有限自治是問責的基礎(chǔ)，而問責則是大學自治的必然。隨著外部勢力對高等教育影響的加深，如何平衡自治與問責之間的關(guān)系也變得尤為緊迫。美國的經(jīng)驗是：問責的同時保障大學自治；充分了解大學的學術(shù)特征；由中介部門實施問責。

[關(guān)鍵詞]自治；大學自治；問責；美國

[中圖分類號]G747 712[文獻標識碼]Ａ[文章編號]16720717（2007）04010404American Experience：University Autonomy and Accountability

ZHANG Shaohua

(School ofEducation， Beijing Normal University， Beijing 100875， China）Abstract:The relationship between university autonomy and accountability is an important issue in higher education. University autonomy and limited autonomy are the base of accountability， and the accountability is the inevitable result of the autonomy. Since the impact from exterior power to higher education continues to be strengthened， it is vital to balance the relationship between university autonomy and accountability. This paper introduces some experience in America: to safeguard autonomy when implementing accountability; to deeply understand the academic character of university; and to carry out the accountability through agency.

Key words:Key words: autonomy; university autonomy; accountability; America

自治是高深學問的最悠久的傳統(tǒng)之一^[1](Ｐ31)。從歐洲中世紀大學開始，其行會性質(zhì)所具有的高度自治特征為大學在當時能夠獨立于教會權(quán)力和世俗權(quán)力之外順利發(fā)展提供了保障。自治的原則也隨著中世紀大學的發(fā)展和影響而成為大學的本質(zhì)特征之一。1636年，完全模仿英國大學模式的哈佛大學在美國建立，成為美國高等教育的開端。雖然哈佛大學采用的外行董事會自治模式和英國大學自治的傳統(tǒng)模式在方式上存在一些差異，但是大學自治的觀念畢竟已經(jīng)開始影響到美國高等教育的發(fā)展。著名的“達特默思學院判決”的勝訴在某種程度上可以說是美國大學為確保大學自身學術(shù)法人自治權(quán)力不受政府控制的一次重大勝利。憑借著大學自治的庇護，眾多類型復雜、目的多樣、規(guī)模龐大的高等教育機構(gòu)紛紛涌現(xiàn)，美國高等教育發(fā)展勢頭空前良好，一躍成為世界上高等教育最發(fā)達的國家。

然而，大學自治的觀念并非被所有人接受。尤其是二戰(zhàn)以后，美國的世界霸主地位逐漸受到蘇聯(lián)的挑戰(zhàn)。20世紀60年代左右，美國高等教育領(lǐng)域也開始出現(xiàn)了極端不穩(wěn)定的波動，大學校園里的騷亂開始吸引了人們的注意力，因此人們對大學校長問責的呼聲越來越高。再加上高等教育不斷增加的經(jīng)費開支、入學率的逐漸下降、社會各界要求放寬入學標準等等，這些因素促使問責制發(fā)展起來。不難預見，由于科技的迅速發(fā)展和眾多的社會影響，問責制都將成為重點^{[2](Ｐ183-191)}。

問責制最初在高等教育領(lǐng)域出現(xiàn)的階段，曾經(jīng)被認為是大學和學院最難熬的時期，而對于問責制的爭論在教育領(lǐng)域也一直沒有停息過。由于問責制的存在，大學和學院不得不對來自不同利益群體的各種不同要求進行解釋，大學和學院開始逐漸受到了各方面力量的影響和控制。一些高等教育學者就開始質(zhì)疑：大學自治的傳統(tǒng)在問責制的壓力之下還能生存多久？高等教育機構(gòu)就要這樣疲憊亡命于各種利益群體的苛刻要求和指責之中嗎？關(guān)于大學自治和問責的爭論在所難免。

一、 自治與問責

自治和問責的關(guān)系問題直到上世紀70年代以后才開始引起美國高等教育界人士的關(guān)注。一直以來，人們都認為大學和學院并不存在什么過于明顯的問題。當然，也許是由于社會對高等教育機構(gòu)的關(guān)注還遠遠沒有達到某種高度和程度，所以大學和學院才得以安然無恙地享受大學自治。雖然在一定意義上它們也在為美國社會經(jīng)濟的發(fā)展、為公眾的公共利益需要和資助群體的利益提供服務(wù)，但是這只是在一種自愿或者自覺的情況下進行的。這些大學和學院肯定不會預見到聯(lián)邦和州政府、社會公眾、捐贈團體、學生家長等等利益各方會在一定時候提出那么多的、完全可以用苛刻一詞來形容的要求和指責。正如美國學者所描述的那樣，高等教育問責的目標在隨著時代的變化而變化，從最初要求大學系統(tǒng)效率，到要求提高教育質(zhì)量，再到組織生產(chǎn)力，到滿足外部公共利益和市場需求的響應(yīng)……就像政府制定公共政策的情況一樣，新的目標總是在不斷增加，但是以前的目標卻很少被丟掉^[3]。大學和學院在擁有大學自治的情況下依然感覺到了前所未有的迷茫和恐慌。在高等教育內(nèi)部管理者看來，大學自治仿佛已經(jīng)成為了虛設(shè)的裝飾物，其效力正在被外界組織環(huán)境中的各個利益群體所侵蝕。

其實，美國學者戴維·威爾森（David A. Wilson）認為大學自治和問責之間的矛盾并不是直到20世紀下半葉才出現(xiàn)的，他把問責看成是大學自治的孿生兄弟^[2](Ｐ184)。他認為自大學一開始產(chǎn)生就已經(jīng)在為抵御外界的干涉、保持大學活動的自治進行著頑強的抵抗。這種觀點也并不是完全沒有道理。歐洲中世紀大學時期，教皇權(quán)力、世俗權(quán)力就妄圖干涉大學的運行。從根本上來看，這兩種權(quán)力正是為了滿足各自的利益和要求在相互爭斗，只不過沒有具體明確各自的需求而已。與現(xiàn)代社會當中存在的有意識的、表達方式多變的問責制相比較而言，中世紀時期的這種對大學控制的利益需求可以看作是一種無意識的，并且是生硬的對大學的“問責”。

暫時拋開自治和問責最初出現(xiàn)的時代擱置不論，就目前高等教育發(fā)展的情況來看，大學自治和問責的矛盾的的確確已經(jīng)關(guān)系到高等教育能否繼續(xù)以自己的方式創(chuàng)造知識、傳遞知識和進行研究了。我們需要，也更加有必要深入分析自治和問責兩者之間的關(guān)系，進而解決高等教育發(fā)展途徑中棘手的問題。

1 自治與有限自治：高等教育問責的基礎(chǔ)

作為美國高等教育主要特征之一的大學自治，歷來被視為大學發(fā)展不可或缺、不可侵犯的神圣權(quán)利。人們曾經(jīng)認為，失去了自治，高等教育就失去了精華^[1](Ｐ31)。這種觀點一點都不極端。那么，對于大學和學院來說，大學究竟應(yīng)該到達哪種程度的自治呢？著名高等教育專家埃里克·阿什比曾經(jīng)在一份具有廣泛影響的報告中指出，大學自治的六個要素應(yīng)該包括：（1）排除非學術(shù)干擾的自由；（2）按大學認為適合的方式分配經(jīng)費的自由；（3）聘用教師并決定其工作條件的自由；（4）選擇學生的自由；（5）設(shè)置課程的自由；（6）制定評價標準并決定評價方法的自由^[4]。

從上面關(guān)于大學自治的觀點來看，似乎大學自治已經(jīng)包含了所有與大學管理相關(guān)的自我管理權(quán)力。大學完全可以無視大學之外機構(gòu)的權(quán)利和利益需求，只為高等教育本身的目標服務(wù)即可，但是事實并非如此簡單。從組織社會學的角度來看，大學是具有組織特性的機構(gòu)，正是由于其組織特性，才決定了大學不可能完全獨立于組織系統(tǒng)之外。作為整體社會系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，大學的發(fā)展離不開社會經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展，大學的各種行為必然會與外界環(huán)境發(fā)生聯(lián)系，與外界環(huán)境進行資源交換和傳遞，甚至產(chǎn)生對外界環(huán)境的“資源依附”。

因此，大學自治只能在現(xiàn)有的大學與社會經(jīng)濟、政治和文化環(huán)境之間的關(guān)系下存在。正是由于大學組織機構(gòu)在經(jīng)濟資本和社會資本上對外界經(jīng)濟環(huán)境和政治環(huán)境所產(chǎn)生的依賴，大學自治不可能成為絕對的完全自治。約翰·布魯貝克也曾說過：“高等教育越卷入社會的事務(wù)中就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定。”^[1](Ｐ32)可見，大學自治是有限度的自治。

即使這種自治只是有限度的自治，美國高等教育機構(gòu)在歷史上仍然享有了很大程度的自我管理權(quán)力，不過現(xiàn)在這些高等教育機構(gòu)卻面臨著正在逐漸下降的公眾信任^[5]。政府、公眾和其它利益團體越來越需要大學和學院為自己所取得的成果進行展示，并對取得這些成果的投入進行說明。但是我們必須認識到，當前階段高等教育問責的出現(xiàn)，正是完全建立在大學自治的基礎(chǔ)之上的。缺少了大學自治作為基礎(chǔ)的大學問責，毫無疑問只能是空中樓閣一樣，不再會有存在的意義。

2 問責：大學自治的必然

問責最初產(chǎn)生于工業(yè)領(lǐng)域，其最根本的目的就是為了使生產(chǎn)者和經(jīng)營者能夠明確自己的目標，確定自己的方向和期望。問責的具體概念的界定在美國一直是眾說紛紜。而且，人們向來都是對其鼓吹的較多，但是實際分析的卻比較少。對大學和學院中被問責的呼聲所包圍的領(lǐng)導者來說，問責就表現(xiàn)在兩個方面：為資助者和股東提供更多的服務(wù)，同時向他們要求更少的資助。然而對許多大學機構(gòu)外部的政府和商業(yè)領(lǐng)域的人士來講，大學和學院對自治更感興趣，對問責則比較冷淡，他們總是在尋求更多的支持，卻總是提供最少的服務(wù)?？梢姡瑢τ趩栘煹慕缍ǔ蔀榱吮匦?。

美國學者保羅·德萊賽爾（Paul L. Dressel）曾經(jīng)這樣認識問責的本質(zhì)：問責意味著負責任地展示成果（Responsible Performance），包括如何通過合理合法的方式正確利用組織所擁有的資源，以實現(xiàn)其預設(shè)的目的。對這種“負責任地執(zhí)行”的審核需要在實現(xiàn)目標程度范圍內(nèi)進行一系列證據(jù)的采集、分析；以及對組織所公認的目標和對目標的解釋等情況進行評估，充分考慮在實現(xiàn)目標過程中對資源利用的效率以及所有花費，并以此為依據(jù)進而努力改善教育進程，或發(fā)現(xiàn)更多有效的管理方式^[6]。從這個概念中我們就可以看出，問責應(yīng)該是包括兩個方面的問題：既要考慮高等教育系統(tǒng)的產(chǎn)出，又考慮與其產(chǎn)出相關(guān)的投入。也就是大學必須為其效力和效率雙方面負責，而效率的評測則需要對所取得的成果和花費進行比較。但是，學生在大學之內(nèi)和大學之間的流動使得對于花費的計算變得極其復雜。不過，隨著高中后教育機構(gòu)學生入學率水平的下降，這些教育機構(gòu)將會更加需要對他們所設(shè)定、公布的目標以及所最終取得的成果進行解釋。

獨立存在的自治權(quán)力的擴展和延伸對于個人、組織或者群體來說往往就意味著責任和問責^[7]。大學是由行會性質(zhì)的機構(gòu)發(fā)展而來的，這種機構(gòu)一貫以來都被人們認為是懶散、頑固、抵制改革的組織。大學自治的存在也正是出現(xiàn)高等教育責任和問責的根本原因。長期以來，大學自治允許大學按照自己的方式合理地安排大學的經(jīng)費。隨著社會的發(fā)展，大學各方面經(jīng)費支出逐漸增多，但是政府和公眾對其所創(chuàng)造的收益以及所提供的服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量卻感覺到不滿意。于是，人們開始懷疑大學對財政經(jīng)費支出的方式和利用的程度，紛紛要求對大學進行財務(wù)方面的問責。1990年，問責監(jiān)管委員會開始對大學和學院是否適當?shù)厥褂昧寺?lián)邦政府贊助的科研項目經(jīng)費這個問題展開調(diào)查。斯坦福大學在這次調(diào)查中爆出丑聞。1991年，斯坦福大學和聯(lián)邦政府關(guān)于非直接經(jīng)費開支和80年代以來聯(lián)邦政府所撥的研究經(jīng)費的混合支出的爭論，成為中學后教育以及非盈利機構(gòu)進入問責時代的導火索^[8]。斯坦福大學丑聞的出現(xiàn)，使得人們對大學和學院的信任程度更加降低。高等教育機構(gòu)由此進入了教育界所認為的真正以高等教育機構(gòu)為中心的“第三次問責浪潮”[注：一般來講，美國高等教育界普遍認為問責制是在20世紀70年代就已經(jīng)出現(xiàn)在高等教育領(lǐng)域當中。但是美國教育部前官員查爾斯·科爾伯（Charles Kolb）卻認為美國經(jīng)歷了三次責任浪潮，第一次幾乎沒有波及到高等教育，而主要對象是美國的公司企業(yè)；第二次責任浪潮波及到的是里根和布什兩屆政府；第三次才是高等教育的管理問題。（作者注）]。

公眾對大學財政經(jīng)費支出的關(guān)注以及斯坦福大學丑聞在這里僅僅是作為大學問責出現(xiàn)的一個引子，是作為公眾開始懷疑大學自治“內(nèi)幕”的一個突破口。但是我們可以從中發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律，在當代社會中，只要擁有一定程度的自治，必然會面臨同樣程度的問責?？梢哉f高等教育領(lǐng)域當中問責的出現(xiàn)是政府和社會公眾對自治機構(gòu)的必然要求，更是大學自治的必然要求。

二、 自治與問責的平衡：美國的經(jīng)驗

大學自治在美國高等教育界中擁有著光輝的傳統(tǒng)，但是由于大學作為社會組織本身所固有的屬性，大學必須與外界環(huán)境進行資源的交換，因此大學自治不可能是絕對的自治，而只能是有限度的自治。而且，大學作為目標模糊的組織，其自治的程度也必然受限。同時，正是由于大學需要與外界社會經(jīng)濟、政治、文化環(huán)境進行交流，因此大學必須考慮到社會經(jīng)濟、政治團體和公眾的需要，這些團體必然會對大學所提供的服務(wù)和產(chǎn)品進行鑒定，對大學進行問責也成為了必然。

但是，有一點我們不能忽略，就是問責制的確立必須在保證大學自治權(quán)力的基礎(chǔ)上合理進行。任何形式的外部控制或者甚至是一些類型的微妙的影響學習、教學或者科研的嘗試都可能危及到大學的自治和學術(shù)自由。就目前的問責狀況來看，對大學存在的合法性和合理性確認的權(quán)力已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)向大學之外的權(quán)力系統(tǒng)，這就意味著大學逐步納入到外在權(quán)力系統(tǒng)中，而且逐步轉(zhuǎn)化為被外在權(quán)力系統(tǒng)所掌控的組織機構(gòu)^[9]。問責的出現(xiàn)已經(jīng)在某種程度上危及到大學自治的合法地位。我們應(yīng)該尋找一種途徑，使大學能夠在問責制之下的自治環(huán)境中仍然保持成功，并且允許大學自由釋放自身的能量，管理自己所擁有的各種充實的資源并實現(xiàn)大學自身所確立的復雜的目標。其目的應(yīng)該是在問責與大學自治之間，以及在面臨合理問責的情況下如何保持大學自身合理的彈性管理等問題上，盡力尋找到能夠相互接受的中間標準^{[2](Ｐ183-191)}。

1 問責的同時保障大學自治

盡管自治不可能是絕對的，但是大學和學院只能僅僅依靠一個很高程度的獨立才能保證他們選擇有效的學術(shù)方式去實現(xiàn)其所預定的目標。因此，不管怎么樣，大學教師和學生的學術(shù)自由權(quán)力不能受到侵犯。我們必須保證知識的獨立性，才能保證大學能夠在問責的壓力下保持其學術(shù)特性。1973年，就是在問責出現(xiàn)后不久，美國有些州政府已經(jīng)意識到了問責對大學自治可能帶來的沖擊，并且賦予了該州的公立大學的憲法地位，公立大學已經(jīng)成為了政府的第四個權(quán)力部門，與立法機構(gòu)、司法機構(gòu)、行政機構(gòu)一樣享有憲法權(quán)威。^[10]這些州政府之所以采取這種措施，就是為了保證大學更大的自治程度和自我導向能力。而這種自治和自我導向在問責出現(xiàn)之后曾經(jīng)受到了很大程度的忽視。

2 充分了解大學的學術(shù)特性

問責的出現(xiàn)在一定程度上能夠促進大學更加有效力和有效率地工作。但是，政府和市場的需求給大學帶來的壓力有些時候也可能會是錯誤、荒謬的。這就要求政府、市場以及其它問責主體要充分了解大學的學術(shù)本質(zhì)，在對大學提出要求的時候盡可能與大學進行協(xié)商。要根據(jù)高等教育的特點建立起有其自身特點、符合其自身規(guī)律的問責機制，而不是僅僅把對工業(yè)和政府實施問責的基礎(chǔ)模式直接應(yīng)用于大學問責。這樣才可能保證大學能夠在問責的督導下為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)、有效的服務(wù)和產(chǎn)品，有效地服務(wù)于公眾利益，同時使大學保持充足、旺盛的創(chuàng)造力。

3 由中介部門實施問責

有效的問責必須由獨立于大學和問責主體之外的機構(gòu)來承擔，這樣才能夠保證問責的價值中立，避免問責利益相關(guān)者直接操作問責而對大學自治造成侵害。在美國，已經(jīng)成立了若干個這樣的組織機構(gòu)，它們擁有自己獨立的數(shù)據(jù)、資料庫，擁有足夠的員工對這些數(shù)據(jù)、資料進行分析，為政府和公眾提供及時、可信賴的問責報告。大學必須根據(jù)問責報告對組織的目標和實現(xiàn)目標的戰(zhàn)略措施進行改進和完善。

三、 結(jié) 語

總之，大學自治和問責之間的平衡問題是高等教育問責時代一個非常重要和亟需解決的問題。太多的自治可能會使大學或者學院忽視社會和公眾的需求，太多的問責程序又會使大學迷茫和屈從于各個問責主體之間。因此，必須在大學和政府、社會公眾等問責主體之間達成利于平衡問責和自治的共識，以使大學能夠在妥善為社會提供服務(wù)的同時又能保障自身的自治。

[參考文獻]

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(責任編輯 徐 丹)