北海掃街：民心工程的運動化痕跡

政府職責(zé)的界定是建立有效問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)。只有界定好政府的職責(zé)，才有責(zé)可問、有責(zé)該問。否則，政府做了不該做的事，即使做得再好，也往往是治標(biāo)不治本。

[案例]

3月26日，廣西壯族自治區(qū)“城鄉(xiāng)清潔工程”暗訪組在北海市發(fā)現(xiàn)，合浦縣城內(nèi)河發(fā)黑發(fā)臭，銀海區(qū)僑港鎮(zhèn)菜市場和海城區(qū)北京路市場附近垃圾亂堆放現(xiàn)象嚴(yán)重，隨即在當(dāng)天晚上的廣西電視臺《新聞在線》欄目予以曝光。

這一報道猶如重磅炸彈，使得北海市的政治氣氛突然緊張起來。

凌晨1點45分，北海市委書記溫卡華連夜從南寧趕回北海，召集了北海轄區(qū)內(nèi)一縣三區(qū)及市相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，反復(fù)觀看這則新聞。

凌晨2點10分，溫卡華到現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生狀況甚至比電視鏡頭里還要差。此時，距新聞播出4個多小時，他當(dāng)場提出嚴(yán)厲批評。

相比合浦縣和僑港鎮(zhèn)，海城區(qū)的反應(yīng)則迅速得多，區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)看到新聞后，第一時間趕到現(xiàn)場，立即啟動“城鄉(xiāng)清潔工程”應(yīng)急預(yù)案——凌晨2時，調(diào)動海城區(qū)機(jī)關(guān)干部220多人連夜對曝光地點進(jìn)行清理，一直干到凌晨5點。

這一夜，北海無眠。

次日下午，北海市召開常委擴(kuò)大會議，刮起了對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)風(fēng)暴，20名相關(guān)責(zé)任人被嚴(yán)厲處理：兩位分管“城鄉(xiāng)清潔工程”的副處級官員——合浦縣副縣長陳世誼和北海市建委分管副主任劉建賢——被免職；對合浦縣委書記、縣長、銀海區(qū)委書記、區(qū)長、市建委主任、市建委書記、銀海區(qū)副區(qū)長共七名主要領(lǐng)導(dǎo)給與“通報批評”；責(zé)成合浦縣、銀海區(qū)、市建委向北海市委做出書面檢查，亮“黃牌”通報批評，并責(zé)令對包括合浦縣建設(shè)局局長、僑港鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長在內(nèi)的十幾位相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行免職、調(diào)職等問責(zé)處理。當(dāng)晚，北海電視臺向全市通報了這一處罰決定，兩名副處級干部被免職的新聞成為北海市民街頭巷尾議論最多的話題。

北海一位干部坦言：“處分之快、之重，史無前例?！薄安粧叩鼐蛼呷恕薄蔀楸焙．?dāng)前最流行的官場警句。

[背景]

經(jīng)濟(jì)起飛與“清潔工程”

劉湘琛（博士）

隨著中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的加速建立，廣西越來越頻繁地出現(xiàn)在人們的視野中。自治區(qū)提出了中國—東盟“一圈兩廊”區(qū)域合作的戰(zhàn)略構(gòu)想，積極參與全球經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，自治區(qū)政府明確表示，全省上下，經(jīng)濟(jì)、文化、旅游、體育等各領(lǐng)域的活動都要為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略構(gòu)想服務(wù)。

正是在這樣的背景下，經(jīng)濟(jì)起飛與“清潔工程”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)浮出水面。城鄉(xiāng)清潔工程的深刻意義，首當(dāng)其沖便是“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要”，能夠為招商引資、增強(qiáng)對外開放活力創(chuàng)造必不可少的社會條件，提升參與全球競爭的軟環(huán)境?！俺青l(xiāng)清潔工程”實際上是五個工程的合一：對發(fā)展來說，是環(huán)境工程；對城市來說，是管理工程；對企業(yè)來說，是信心工程；對老百姓來說，是民心工程；對干部來說，是作風(fēng)工程。

因此，被提升到如此高度的“城鄉(xiāng)清潔工程”，不可避免地帶有了“運動化”色彩，正常的行政工作程序已經(jīng)無法完成工程預(yù)定任務(wù)，工程運作及任務(wù)的完成，在路徑上幾乎都是依靠體制外的非常規(guī)手段。

首先，工程運行缺乏正常體制之下組織與協(xié)調(diào)各職能部門的機(jī)制。負(fù)責(zé)這一工程的“清潔辦”的工作人員，必須從建設(shè)局、規(guī)劃局、交通局、工商局、環(huán)保局、國土資源局、衛(wèi)生局等各個部門抽調(diào)過來，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，否則整個工作就無法協(xié)調(diào)。

其次，沒有正常的財政撥款制度與預(yù)決算審查制度，清潔工程的資金途徑是，財政上盡量擠，向企業(yè)募集及賒賬。

第三，缺乏可量化可操作的工程效果評估機(jī)制，因此，暗訪組與媒體的曝光就成為反映工程效果的重要方式。

第四，整個工程高度依賴領(lǐng)導(dǎo)的重視。北海市的衛(wèi)生死角多次被媒體曝光，均無明顯改善，直至北海市委書記看到新聞報道后對相關(guān)責(zé)任人實行了“問責(zé)”，同樣的問題才得到解決。

第五，即使是問責(zé)也在相當(dāng)程度上帶有運動式的特點。2007年1月對南寧市青秀區(qū)的干部進(jìn)行問責(zé)時，相關(guān)的過錯追究制度尚未建立，2007年2月，自治區(qū)建設(shè)廳與監(jiān)察廳向各地印發(fā)“廣西壯族自治區(qū)實施‘城鄉(xiāng)清潔工程’行政過錯責(zé)任追究辦法”。但問題是，第一，如果針對僅有五年規(guī)劃的“城鄉(xiāng)清潔工程”制定專門的過錯追究辦法，那么其他例行的行政管理是否也需要制定相應(yīng)的過錯追究辦法？第二，分析“‘清潔工程’行政過錯責(zé)任追究辦法”中的具體條款，可以發(fā)現(xiàn)，幾乎所有處罰事項都是針對“整治不力”、“保護(hù)不力”或“達(dá)不到規(guī)定要求”的情況。這種以“效果”定獎懲的作法，實際上是在法定范圍之外加重了對公務(wù)員的處罰力度。這種做法是否科學(xué)、合理？《公務(wù)員法》第53條規(guī)定對公務(wù)員進(jìn)行懲戒的十六種情況，均是直接針對公務(wù)員違反紀(jì)律的行為。第三款“玩忽職守，貽誤工作”雖然涉及到行為后果，但其前提條件仍是存在著“玩忽職守”的前提。

重典治吏，因而各級領(lǐng)導(dǎo)干部，不能不“人人自?！保荒芗薪^大部分資源、采取全民皆兵式的突擊行動，犧牲正常的行政工作秩序，才可能達(dá)到“預(yù)定效果”。

[釋疑]

行政倫理與程序正義

喬新生（學(xué)者）

北海市2位副處級官員因為掃地不力而被免去行政職務(wù)，在“一屋不掃何以掃天下”的中國，這樣的處分大快人心。然而，在上級機(jī)關(guān)雷厲風(fēng)行的背后，卻蘊含著許多行政倫理和程序正義問題。

在現(xiàn)代國家，政府官員分為政務(wù)官和事務(wù)官。政務(wù)官通過民主選舉產(chǎn)生，除非政務(wù)官自動請求辭職，否則，必須通過官員罷免程序投票決定是否免去政務(wù)官的職務(wù)。事務(wù)官員與政務(wù)官不同之處就在于，事務(wù)官員在首長負(fù)責(zé)制條件下，只對政務(wù)官負(fù)責(zé)，所以，政務(wù)官有權(quán)免去事務(wù)官員的職務(wù)。我國實行人民代表大會制度，行政首長由人民代表大會及其常務(wù)委員會任免，而行政機(jī)關(guān)的其他官員則由行政首長提名，人大常委會任免。換句話說，不論是縣長或者是副縣長、市長和副市長，其任免都由人大常委會決定，而行政首長免去行政副職的行政職務(wù)，則需要經(jīng)過人大常委會確認(rèn)。按照公務(wù)員法及其配套性法規(guī)的規(guī)定，我國公務(wù)員分為選任制和委任制官員，前者必須經(jīng)過法定的程序任免；而后者則根據(jù)委任的事項和具體的法律規(guī)定任免。

現(xiàn)在的問題是，如果當(dāng)?shù)匦l(wèi)生狀況出現(xiàn)問題，那么，首先應(yīng)該由行政首長負(fù)責(zé)，還是由行政副手承擔(dān)責(zé)任？是應(yīng)該由政務(wù)官承擔(dān)責(zé)任，還是應(yīng)該由事務(wù)官承擔(dān)責(zé)任？如果把事務(wù)性的責(zé)任推卸給政務(wù)官，那么，顯然就違反了程序正義的原則，人為加重了政務(wù)官的責(zé)任，是一種缺乏程序正義的表現(xiàn)。

在我國現(xiàn)有的行政立法中，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的行政責(zé)任，可是在實際操作過程中，卻把事務(wù)性的責(zé)任轉(zhuǎn)化成了行政責(zé)任，這樣既不利于追究直接責(zé)任人的法律責(zé)任，同時又會造成人人自危的局面。

所以，依法行政首先要區(qū)分政務(wù)官與事務(wù)官，將政治責(zé)任與合同責(zé)任區(qū)別開來，防止在行政行為中出現(xiàn)行政合同責(zé)任與瀆職責(zé)任不分，盲目擴(kuò)大政務(wù)官的政治責(zé)任。

[方法]

我們需要什么樣的問責(zé)制

姚繼冬（公務(wù)員）

廣西北海市掃地問責(zé)風(fēng)暴之所以引發(fā)熱議，乃因掃地一事在常人看來實則微不足道，不必興師動眾，卻有為掃地而丟烏紗帽者，由此產(chǎn)生的震動效應(yīng)便可想而知。實際上，掃地的背后，回歸到原始命題，即政府的職責(zé)是什么？這才是掃地問責(zé)風(fēng)暴所具有的標(biāo)本意義。因此，從公共管理的角度看，只有界定好政府職責(zé)，在公共管理領(lǐng)域全面建立行政問責(zé)制，才能提高政府管理績效，避免運動式問責(zé)帶來的短期效應(yīng)。

著名管理學(xué)家彼德·杜拉克曾說過一句話：“管理者最大的危險就是在錯誤的問題上做正確的決定。”從這一角度認(rèn)識，與正確地做事相比，做正確的事應(yīng)放在更為優(yōu)先的位置。

從宏觀上看，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理、社會服務(wù)是現(xiàn)代政府的主要職責(zé)，行政問責(zé)制應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞這些職責(zé)來加以確立。保持市容環(huán)境衛(wèi)生的整潔理應(yīng)屬于城市政府的公共管理職責(zé)，但這種職責(zé)的履行應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)編制城市環(huán)境建設(shè)專項規(guī)劃，加大對市容環(huán)境衛(wèi)生治理的投入，建立市容監(jiān)管長效機(jī)制等公共手段來實施?！昂坪剖幨幘奂?000人搞衛(wèi)生，這其中包括一所中學(xué)的3000多師生和全鎮(zhèn)幾乎所有機(jī)關(guān)干部?！薄笆稚系囊磺泄ぷ鞫家畔?，搞衛(wèi)生是當(dāng)下的頭等大事，即使是高三畢業(yè)班的學(xué)生也要停課搞衛(wèi)生?！边@樣的“滿城盡是新掃把”的壯觀景象很容易讓人聯(lián)想到大躍進(jìn)時期全民滅麻雀運動。

當(dāng)政府行為劍走偏鋒時，往往是失職的開始。也難怪出現(xiàn)到政府部門辦事找不到人，都去搞清潔掃地的現(xiàn)象。政府也為此背上沉重的掃地賬單，合浦縣“清潔辦”的工作人員稱該縣建設(shè)局已經(jīng)欠了一屁股債。若不弄清政府職責(zé)之本，問責(zé)力度越大，則可能造成行政成本越高，行政績效越低。

因此，從這個角度說，政府職責(zé)的界定是建立有效問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)。只有界定好政府的職責(zé)，才有責(zé)可問。否則，政府做了不該做的事，即使做的再好，也往往是治標(biāo)不治本。

從微觀上看，問責(zé)制的有效運轉(zhuǎn)，需要建立相應(yīng)的法律體系，對不同部門與官職之間的職能、職責(zé)和權(quán)限，進(jìn)行合理配置和嚴(yán)格劃分，明確責(zé)任，通過追究官員的失職瀆職行為，以達(dá)到法與責(zé)的平衡，促使官員確實履行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

由于受現(xiàn)實體制因素制約，目前政府各部門之間往往存在職能交叉和管理真空地帶，導(dǎo)致有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。這種情況下的簡單問責(zé)，不是替人受過，就是無人受過。“掃地并不是一件簡單的事，各部門之間的協(xié)調(diào)尤為重要，必須要相關(guān)部門都重視才行?！鄙先尾痪眉匆驋叩夭涣Χ幻饴毜暮掀挚h副縣長陳世誼如是說。不少干部也替被處分的官員叫冤：“巧婦還難為無米之炊呢，沒有錢，清潔工程根本就搞不起來?！薄俺青l(xiāng)清潔工程”對于基層來講，只是眾多工作中的一項，有的完成不好，應(yīng)該區(qū)別是真的不執(zhí)行、不作為，陽奉陰違，還是執(zhí)行中確有難度，需要待以時日。不執(zhí)行當(dāng)然要問責(zé)，一時執(zhí)行有困難的，就需要上級幫助解決。如果硬要搞“一刀切”的問責(zé)制，要么助長一窩蜂的形式主義，搞表面文章；要么片面追求“掃地”政績，不顧其它工作。

因此，問責(zé)制其實是一把雙刃劍。運用的好，可以發(fā)揮激勵作用，提高管理績效。但問責(zé)制如果缺乏相應(yīng)的法律體系的支撐，缺少周密的行政制度作保障，流于簡單化甚至擴(kuò)大化，就有可能背離初衷，挫傷行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的積極性。只有權(quán)利與義務(wù)對等，法和責(zé)平衡，才符合政治文明的要求。

應(yīng)該說，對公眾負(fù)責(zé)是實施問責(zé)制的終極取向。問責(zé)制的核心應(yīng)是通過發(fā)揮問責(zé)制的激勵和約束功能，促使官員有效履行管理職責(zé)，從而最終對公眾負(fù)責(zé)?，F(xiàn)代政府與傳統(tǒng)政府最大的區(qū)別在于，后者要求官員對上級負(fù)責(zé)，而問責(zé)制強(qiáng)化的是政府和政府官員對公眾負(fù)責(zé)。如果問責(zé)制度就是上問下責(zé)的話，那帶來的只能是“踢貓效應(yīng)”。北海民間流傳的對聯(lián)很值得玩味，上聯(lián)：速生計生衛(wèi)生，聲聲問責(zé)；下聯(lián)：指標(biāo)目標(biāo)達(dá)標(biāo)，標(biāo)標(biāo)穿心；橫批：一票否決。在這里，所謂的“問責(zé)”，單純就是上級問下級之責(zé)。事實上，如此問責(zé)并不能提高政府的行政效率，也無法提高公眾整體的福利水平。它導(dǎo)致的結(jié)果是，官員在問責(zé)的壓力下更加“唯領(lǐng)導(dǎo)馬首是瞻”，而對待百姓的需求則越來越充耳不聞、視若無睹。官員的緊迫感只是來自為了完成上級的任務(wù)疲于奔命，他們并沒有意識到要本著為公眾負(fù)責(zé)的態(tài)度，主動地有的放矢地履行好自身職責(zé)。