體改委情結為何揮之不去

中國的經(jīng)濟改革如同中國歷史上的重大變革一樣，啟動之后，產(chǎn)生了自身的演變邏輯，并且具有強大的慣性，改革的實踐不斷地超越改革已有的“界定”，改革的過程已經(jīng)從“指到哪，打到哪”轉變?yōu)椤案牡侥?，指到哪”?/p>

2003年國家將體改委相關職能并入發(fā)展和改革委員會之后，各界對于恢復重建體改委的呼聲一直沒有間斷過。2006年、2007年兩會期間，代表不斷提交提案、議案，為什么會有這樣的呼聲，關鍵在于，體改委在中國改革進程中曾經(jīng)扮演過非常重要的角色，作為一個利益完全超脫的部門它承擔著改革進程設計、協(xié)調(diào)等工作。目前，各項改革的推進都無法回避部門利益羈絆，當下需要一個利益超脫的綜合部門來扮演重要角色，“體改委情結”之所以揮之不去，表達了人們對于尋找改革方法論的一種期盼。

體改委沉浮

1980年5月，國務院決定成立“國務院經(jīng)濟體制改革辦公室”。

一段時間后，中央很快發(fā)現(xiàn)國務院經(jīng)濟體制改革辦公室作為一個辦事機構在推動改革政策落實上權威不夠。于是，1982年3月2日，國務院在向五屆全國人大常委會提交的機構改革方案中提出：“為了更好地解決經(jīng)濟體制改革這個難度最大的問題，國務院建議成立‘國家經(jīng)濟體制改革委員會’，由總理兼任主任，負責體制改革的總體設計”。7天后，五屆全國人大常委會第22次會議批準了這個建議，國家體改委從此成了中國設計經(jīng)濟體制改革的總部。

中國經(jīng)濟改革的歷史前提是相對清楚的，那就是對建國后建立起的計劃經(jīng)濟體制進行改革，但是，中國經(jīng)濟改革是在沒有具體方案或理論指導“摸著石頭過河”狀態(tài)下起步的。這就需要一個部門來研究、制定經(jīng)濟改革的方案，來協(xié)調(diào)、指導部門和地方所進行的改革，這一任務歷史性地落到經(jīng)濟體制改革委員會的身上。這樣，它同國家計委、經(jīng)委就同處在國務院組成機構序列的最高一層，屬宏觀調(diào)控部門序列。

中國的經(jīng)濟改革如果以1993年《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》為分野，可分前后兩段，前段是市場趨向的改革，后一段是轉型。前一段，改革基本上是自上而下推動的，需要有一個宏觀調(diào)控部門來指導和協(xié)調(diào)各方面的利益。而在后一段，改革呈現(xiàn)多元動力推進局面，體改委起的作用相對減弱，這是決策層對國家體改委撤并的一般解釋。1998年國務院機構改革，國家體改委降格為國務院體改辦，人員編制也從200人壓縮到不足90人，與此同時，成立了一個“虛設”的國家體改委，作為國務院的高層議事機構，由總理兼任主任，相關部門部長任委員，體改委從此退出政府組成序列，高層并對新的體改辦提了三條要求，即“不開會、不講話、不發(fā)文件”。

隨后的幾年，國務院體改辦的主要工作是國務院領導同志交辦的一些與改革有關的調(diào)研項目，對于全局性的經(jīng)濟改革工作參與不多。2003年國務院機構改革將體改辦與國家發(fā)展計劃委員會合并，成立國家發(fā)展和改革委員會，其業(yè)務由新組建的經(jīng)濟體制綜合改革司承擔。就這樣存在了23年的國家體改委（辦）結束了它的歷史使命。但如我們看到的，中國改革發(fā)展實踐并沒有停步，經(jīng)濟改革和社會發(fā)展中又出現(xiàn)了許多新的問題迫切需要解決。

一個利益超脫部門

從改革的內(nèi)容看，當下比較容易的改革相當一部分已經(jīng)完成，目前面臨的主要是一些涉及面寬、觸及利益層次深、配套性強、風險比較大的改革，是這些年想改而沒改、改了未改好或未改到位的關鍵項目。從改革的動力看，一方面，改革初期人心思變和良好預期形成的廣大人民群眾改革熱情十分高昂，社會動力與政府推力緊密結合，帶動改革快速推進。隨著改革的不斷發(fā)展，各方面利益調(diào)整不斷增強。另一方面，長期作為改革領導者的政府部門，在改革深化中，本身成了改革的對象，推進改革力度也會受到影響。

現(xiàn)階段中國改革出現(xiàn)的一個重要特征就是改革的部門利益化。一些部門在制訂改革方案和進行政策設計時，往往把某些部門利益“摻入”改革的內(nèi)容之中。大家都在講改革，但改革與改革之間互相打架，部門與部門之間互相扯皮，這成為現(xiàn)在推進改革面臨的一個主要問題。改革已經(jīng)進入到必須“綜合配套”的階段，而國家卻沒有一個超出各部門利益之上的，對改革進行總體把握、總體規(guī)劃和對綜合配套政策予以設計和實施的部門。過去的體改委是一個在計劃經(jīng)濟下沒有既得利益的部門，所以改革最堅決，能形成對原有政府部門的重要制約。但是，自從體改委的權力被大大削弱，最后連機構也撤并了，對既得利益部門的重要制約沒有了，有時改革就成了一些部門重新尋租、創(chuàng)租的借口。這種情況加劇了現(xiàn)階段改革的復雜性，增添許多不必要的矛盾和混亂，使得經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展面臨一定的困難。

中國的經(jīng)濟改革如同中國歷史上的重大變革一樣，啟動之后產(chǎn)生了自身的演變邏輯，并且具有強大的慣性，改革的實踐不斷地超越改革已有的“界定”，改革的過程已經(jīng)從“指到哪，打到哪”轉變?yōu)椤案牡侥模傅侥摹?。以政府自身改革為例，體制轉型期政府改革的核心是處理好政府與市場、政府與社會以及政府權力與公民權利的關系，其實質(zhì)是政府從計劃經(jīng)濟時代全面控制社會的狀況過渡到政府與市場、社會和公民合理分工或分權的狀況。轉型期的政府改革并不像市場領域改革那樣可以更多地依靠“自發(fā)”因素，也不是僅憑一些互不關聯(lián)的單項改革就可以完成的，政府改革需要有可操作的明確的戰(zhàn)略安排，需要政府部門間互相協(xié)調(diào)，這樣才能更好地面對改革

發(fā)展。

哪些利益關系需要協(xié)調(diào)

從近幾年國家經(jīng)濟發(fā)展來看，宏觀調(diào)控工作是保持和擴大經(jīng)濟發(fā)展的良好勢頭，努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的一種有效手段。

人類社會進入工業(yè)化大生產(chǎn)以后，從未有過沒有政府干預的完全自由的經(jīng)濟形態(tài)。政府對于經(jīng)濟狀態(tài)的干預，在不同國家、不同經(jīng)濟體制下，存在著干預方式、干預工具、干預層次、干預效果的不同。我國市場經(jīng)濟剛剛建立，經(jīng)濟運行不僅受到計劃經(jīng)濟時代和改革開放初期遺留下來的諸多深層次矛盾和問題的影響，而且受到在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制過程中不斷出現(xiàn)的新矛盾新問題的影響，其復雜性、特殊性很難找到參照系。如在治理地方政府投資問題上，尤顯宏觀調(diào)控及高層協(xié)調(diào)改革的重要性。一般來說，地方政府項目投資并不等于地方政府投資，它有著多元資金來源，其中既有政府投資，也有企業(yè)投資、社會投資、國外投資、銀行貸款等多種渠道。但問題是，所有這些投資怎樣才能實現(xiàn)科學發(fā)展，怎樣才不會出現(xiàn)普遍的低水平重復建設及高投入、高耗能項目投資所產(chǎn)生全局性浪費問題。從近30年經(jīng)濟體制改革的實踐來看，這項工作只有國家改革高層協(xié)調(diào)部門，站在全局的高度，才能調(diào)控好、協(xié)調(diào)好、指導好地方政府投資沖動的問題。

從民生角度看，當前就業(yè)、社會保障、收入分配、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、安全生產(chǎn)等關系群眾切身利益的問題比較突出，需要加強協(xié)調(diào)政策出臺的關聯(lián)性。當前在民生領域出現(xiàn)的這些問題是由多種因素造成的，有市場化不足的問題，如企業(yè)制度不完善、市場體系不健全、政府職能不到位等，這是重要矛盾。也有市場化過度的問題，即泛市場化問題，如公共服務產(chǎn)業(yè)化等。更多的問題是發(fā)展中的問題，如城鄉(xiāng)二元結構、人口基數(shù)大，社會保障體系不健全等，這些問題雖然也與體制上的缺陷有關，但從根本上說只能通過不斷發(fā)展來加以解決。在目前條件下，初步解決這些問題，需要政府政策出臺上增加相關協(xié)調(diào)性、關聯(lián)性。這樣不但能減少社會資源的浪費，也能減輕這些問題給政府和社會造成的壓力，最終給這些問題的解決創(chuàng)造條件。

民生問題陷入困境的一個重要原因就在于，在大的制度框架不改變的前提下，政府要推進市場化改革，就只能與各個領域中的既得利益集團討價還價，而這些利益集團要么是政府的一個部門，要么與政府具有千絲萬縷的聯(lián)系。讓一個利益部門去協(xié)調(diào)其它部門的改革，這一般不會產(chǎn)生很好的效果。這就需要一個相對超脫的部門，協(xié)調(diào)好、規(guī)劃好各部門的利益。另外，公共需求的全面快速增長是一個十分現(xiàn)實的問題，并且對公共服務提出極大的挑戰(zhàn)。這些年來，在建立市場經(jīng)濟體制方面取得重大突破，但是公共服務體制建設嚴重滯后，基本公共產(chǎn)品的供給總量與社會需求差距甚大。這些都需要改革發(fā)展來解決。經(jīng)驗告訴我們，需要盡快建立經(jīng)濟體制改革協(xié)調(diào)機制，而依靠部門進行自我改革缺乏動力，缺乏協(xié)調(diào)機制。