政府信息公開的動力機制

5月，山東臨沂因為“口足病”這樣一個公共衛(wèi)生事件被推上了輿論浪尖，如果沒有此前《政府信息公開條例》的發(fā)布，這一事件或許不會進入那么多人的視野。

正是臨沂相關(guān)部門在信息公開還是不公開之間的猶疑，引發(fā)了公眾對于政府公信力的質(zhì)疑，以至于最終政府出面澄清事情真相時已經(jīng)無法取信于民。有人說，這是《政府信息公開條例》發(fā)布之后的第一次預(yù)演，在這場預(yù)演中政府是主角，公眾在打分。

幾乎與此同時，經(jīng)由媒體曝光的另一事件，也讓公眾從一個側(cè)面看到政府信息不公開對利益相關(guān)者的侵害。上海市閘北區(qū)民政局一個小小的福利科科長，利用上海下放外省人員回滬申報戶口的政策條文和操作程序不公開，公然索賄73萬元。這一案件因為發(fā)生在中國最早進行信息公開立法探索的上海，因此引發(fā)了人們更多的擔(dān)憂：政府信息，在公開與不公開兩端之間，到底誰是“原則”，誰是“例外”？

這一北一南兩個城市發(fā)生的事件，讓《政府信息公開條例》發(fā)布之際的輿論歡呼聲中，夾裹著清晰可辨的理性聲音。畢竟，從2001年底形成立法動議，到2002年草案成文，2007年正式發(fā)布，再到2008年才能夠得以最終實施，這樣一段艱難的立法實踐伴隨著公眾長達7年的耐心期待。

7年期待之后，一些人還是心存遺憾。立法草案中“以公開為原則，不公開為例外”的字眼最終沒有出現(xiàn)在《條例》正式發(fā)布的條文中。然而，值得寬慰的是，信息公開最終還是依靠法律規(guī)制成為政府不可推卸的義務(wù)。

法律只給政府指出了一個應(yīng)然的方向，要最終抵達目標(biāo)還需要行為的動力。兩千年的中國神秘行政傳統(tǒng)，不會因為20年的村務(wù)公開實踐和短短幾年政務(wù)公開演練就失去歷史和文化的慣性。對于政府來說，公開與不公開這樣一對趨避沖突客觀存在，關(guān)鍵是《政府信息公開條例》設(shè)計了什么樣的動力機制可以解決這一沖突。

仔細研究《條例》，我們能夠梳理出三條動力機制設(shè)計的線索，一條存在于行政機關(guān)內(nèi)部，其余兩條存在于行政機關(guān)外部。

在配套制度方面，《條例》要求政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備信息目錄和公開辦事指南，指定專門人員，提供查閱條件，在時限內(nèi)答復(fù)，建立違法責(zé)任追究制度等，立法專家認為這些規(guī)定實際上產(chǎn)生倒逼效應(yīng)，促使政府機關(guān)走向信息公開。

而《條例》中一條極易被人忽視的規(guī)定，則被視為政府信息公開最重要的動力機制。這就是政府信息公開的年度報告制度，這項制度規(guī)定淹沒于諸多的法律條文中，沒有成為媒體爭相報道的立法亮點。但是，法學(xué)專家卻認為年度報告制度在今后我國的立法活動中將得到最大程度的吸收和借鑒。《條例》規(guī)定，政府要把信息公開規(guī)定的實施情況發(fā)布年度報告，并且必須向社會公開，這樣規(guī)定實際上就把法律的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)或檢查權(quán)交給了公眾，而按照慣常的邏輯，執(zhí)法檢查一般則由人大常委會或者是國務(wù)院派員進行。

另一條動力機制設(shè)計，就是救濟途徑的制度安排。信息公開與政務(wù)公開比較而言，后者一般沒有法定救濟途徑，只能采用傳統(tǒng)的反映意見或申訴的方式，結(jié)果充滿不確定性；《條例》則提供行政復(fù)議、行政訴訟等法定救濟途徑，以保障公眾知情權(quán)，監(jiān)督政府機關(guān)依法公開信息。

從以上分析不難看出，政府信息公開的動力機制設(shè)計，內(nèi)部力量與外部力量比較而言，立法者為外部力量發(fā)揮作用預(yù)設(shè)了更大的空間?！稐l例》能否有效地糾正政府神秘行政的習(xí)慣，繼而深刻地改變公眾的政治生活，不僅僅有賴于行政機關(guān)恪守法律的自覺，更有賴于公眾對自身知情權(quán)的積極維護以及更多政治參與的熱情。