浦東綜合配套改革兩年探路

最近，多個(gè)地方政府正在積極向國(guó)家發(fā)改委申請(qǐng)第三個(gè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，盡管目前還沒有明確說法，但無疑，浦東新區(qū)在第一階段的綜合配套改革中所探索的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其他地區(qū)深化改革具有重要的借鑒意義，其試點(diǎn)的示范效應(yīng)也將進(jìn)一步發(fā)揮出來。

當(dāng)李先生一身輕松地走出浦東新區(qū)“市民中心”的大門，燦爛的陽光迎面撲來。他用兩個(gè)小時(shí)就在這里完成了所有的私營(yíng)企業(yè)注冊(cè)手續(xù)，而在此前，辦理相關(guān)手續(xù)“至少要半個(gè)月”。

這是2006年10月浦東新區(qū)率先推出的上海第一家區(qū)級(jí)市民中心，平均每個(gè)工作日接待1500多名像李先生這樣的企業(yè)主和市民。這里匯聚了浦東新區(qū)下屬的20多個(gè)委辦局的382個(gè)相關(guān)審批服務(wù)項(xiàng)目，而之前這些審批項(xiàng)目分布在浦東新區(qū)47個(gè)地方。

作為浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)方案之首——行政管理體制改革的產(chǎn)物，浦東新區(qū)區(qū)委書記杜家毫和區(qū)長(zhǎng)張學(xué)兵均對(duì)市民中心非常看好。按照張學(xué)兵的說法，市民中心已經(jīng)成為市民的天地、社會(huì)的平臺(tái)、政府的窗口。

實(shí)際上，自2005年6月21日溫家寶總理主持召開國(guó)務(wù)院第96次常務(wù)會(huì)議，批準(zhǔn)浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)兩年的時(shí)間，浦東新區(qū)的各項(xiàng)改革正在緊鑼密鼓地推進(jìn)。

75%改革已經(jīng)展開

綜合配套改革試點(diǎn)被批準(zhǔn)后，經(jīng)過半年時(shí)間的調(diào)研準(zhǔn)備，浦東制定形成了綜改《總體方案》和《三年行動(dòng)計(jì)劃》，并獲得國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)。

不過，上海人“先做后說”、“少說多做”的低調(diào)風(fēng)格，使得外界對(duì)于浦東新區(qū)在綜合配套改革的很多方面感到陌生。但實(shí)際上，近兩年來浦東在不少重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)均取得了重大突破。

據(jù)了解，截至目前圍繞國(guó)務(wù)院當(dāng)初提出的“三個(gè)著力”（著力轉(zhuǎn)變政府職能、著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式、著力改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)），《三年行動(dòng)計(jì)劃》中確定的6個(gè)方面60項(xiàng)具體改革事項(xiàng)，75%已經(jīng)展開。

在轉(zhuǎn)變政府職能方面，浦東打破原有的行政劃分格局，建立了覆蓋全區(qū)的六大功能區(qū)域，探索了“職能互補(bǔ)、條塊整合”的行政管理體制，對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理。

在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式方面，浦東在金融市場(chǎng)體系建設(shè)、科技體制改革、涉外經(jīng)濟(jì)體制改革等方面成績(jī)顯著，尤其是在金融體制改革上，更引起了國(guó)家發(fā)改委的關(guān)注。比如，成立了金融期貨交易所，上海銀行間同業(yè)拆借利率、試行外匯“九條”措施等等。

在改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上，浦東新區(qū)更是破除重重阻力，推出“區(qū)鎮(zhèn)合一、鎮(zhèn)管社區(qū)、社區(qū)共治”等管理體制。

不僅如此，浦東新區(qū)在社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域體制改革的一些舉措，也得到了國(guó)家發(fā)改委的肯定。比如，浦東新區(qū)推行的“委托管理、社會(huì)評(píng)估和政府監(jiān)管”相結(jié)合的公共教育“管辦評(píng)”聯(lián)動(dòng)改革試點(diǎn)，就引起外界的廣泛關(guān)注。

行政管理體制改革成重中之重

綜合配套改革試點(diǎn)對(duì)浦東新區(qū)行政管理體制改革提出了新的要求。更引人注意的是，行政管理體制改革被列入其十大改革任務(wù)之首；但行政管理體制改革卻被列入天津綜合配套改革方案的末位。國(guó)務(wù)院的這種安排，給各界留下了無限遐想。而按照多位專家的說法，這是對(duì)上海政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式的重新審視和“糾偏”。

專家認(rèn)為，建立浦東綜合改革試驗(yàn)區(qū)，著重是“綜合”，著眼于糾正以前過于注重經(jīng)濟(jì)方面改革的偏差。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的各項(xiàng)任務(wù)大都與政府轉(zhuǎn)型密切相關(guān)，如金融體制改革和大型國(guó)有企業(yè)改革的滯后等，與政府改革不到位分不開。如果政府主導(dǎo)的投融資體制不改變，政府的職能沒有根本改變，這些改革就很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

可見，在各項(xiàng)改革中，政府轉(zhuǎn)型起著關(guān)鍵作用。因此，在中央給浦東綜合改革試驗(yàn)區(qū)下達(dá)的十項(xiàng)任務(wù)中，政府體制改革排在了第一位。

顯然，中央期望浦東能在一個(gè)更高的起點(diǎn)與更深的層次上在政府體制改革方面進(jìn)行探索與試驗(yàn)，從而為全國(guó)的政府體制改革積累與提供成功經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)際上，拿浦東新區(qū)政府本身來說，按照上海市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)相關(guān)課題組的說法，雖然目前浦東已初步建立起了“小政府、大社會(huì)”的行政管理體制，但在政府職能上仍帶有全能型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型特征，政府主導(dǎo)發(fā)展的痕跡比較明顯。

所以，浦東新區(qū)在第一階段綜合配套改革中所推出的多個(gè)行政管理體制改革舉措，則直接指向新區(qū)政府自身詬病。比如，重新組建六大功能區(qū)域，實(shí)施“職能互補(bǔ)、條塊整合”的行政管理體制，就是重新調(diào)整了新區(qū)政府部門、開發(fā)區(qū)、街鎮(zhèn)之間的利益格局，在新區(qū)內(nèi)引起不小反響。而重組后的政府部門，則以提供公共服務(wù)為主體。

而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，浦東新區(qū)推出行政管理體制改革更大的意義是，在于規(guī)避政府主導(dǎo)型發(fā)展模式中容易出現(xiàn)的決策風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

兩年來，浦東新區(qū)一直顯得低調(diào)，但改革卻在穩(wěn)步推進(jìn)。

浦東已經(jīng)建立了市民中心和社區(qū)事務(wù)受理中心；開展街道管理體制改革試點(diǎn)，實(shí)行全額財(cái)政撥付制度，促使街道把職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)到加強(qiáng)社區(qū)管理、提供公共服務(wù)上來；圍繞推進(jìn)城市綜合執(zhí)法管理體制改革，推進(jìn)城市管理重心下移；在中紀(jì)委、監(jiān)察部指導(dǎo)下積極開展依法監(jiān)察試點(diǎn)制定并實(shí)施行政效能問責(zé)制、評(píng)估制、投訴制、監(jiān)察制等四項(xiàng)制度；在人事部指導(dǎo)下推進(jìn)政府績(jī)效考評(píng)制度和公務(wù)員聘任制改革試點(diǎn)等等。

不過，張學(xué)兵仍然認(rèn)為，目前浦東新區(qū)在行政管理體制改革上的探索還存在不少問題和不足。例如，“小政府”還停留在物理上的整合，只是把幾個(gè)部門的職能歸并在一起，離政府事務(wù)的重組、工作流程的再造還有一定的距離；“小政府”還停留在“精兵”的層面，“簡(jiǎn)政”做得還不夠，還有些該轉(zhuǎn)移的職能沒有轉(zhuǎn)移；“大社會(huì)”的發(fā)育還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，社會(huì)中介組織還不夠發(fā)達(dá)，事業(yè)單位的改革任務(wù)還很重，還有不少事業(yè)單位實(shí)際上在承擔(dān)政府事務(wù)等等。

“雙組長(zhǎng)制”助推改革

按照浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，接下來的改革要在余下的25%部分下功夫。“容易改的都基本上改了，剩下的都是難改的?！睆垖W(xué)兵說。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任陳德銘在4月25日召開的“浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)第二次工作會(huì)議”上要求，下一階段，浦東新區(qū)推行綜合配套改革要做到“兩個(gè)著重”：即注重制度創(chuàng)新，尤其是行政管理體制改革；注重點(diǎn)面結(jié)合，進(jìn)一步充分發(fā)揮浦東的示范帶動(dòng)作用。不僅如此，陳德銘還表示，接下來國(guó)家發(fā)改委還將進(jìn)一步加強(qiáng)與其它中央部委的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成改革合力。

“一些改革，實(shí)際上也觸及到了中央部委的利益，尤其是一些深層次的改革，阻力會(huì)更大，需要國(guó)家發(fā)改委來出面協(xié)調(diào)。”上海社科院一位專家說。

而在第一階段改革伊始，上海市與國(guó)家發(fā)改委等中央部委建立了部市合作機(jī)制，定期溝通、交流，協(xié)調(diào)解決重大問題。還同時(shí)成立了“雙組長(zhǎng)制”，國(guó)家發(fā)改委主任馬凱和上海市市長(zhǎng)韓正擔(dān)任組長(zhǎng)。在這種合作機(jī)制的推動(dòng)下，目前，中紀(jì)委、科技部、商務(wù)部、人民銀行等十幾個(gè)中央部門已在浦東開展了20多項(xiàng)改革試點(diǎn)。

不過，第二階段的改革，國(guó)家發(fā)改委對(duì)浦東新區(qū)仍然推行“三不政策”（不給錢、不給項(xiàng)目、不給優(yōu)惠政策），浦東新區(qū)能得到的只是對(duì)外開放和制度創(chuàng)新的先行先試權(quán)。

但很多專家認(rèn)為，對(duì)于浦東來說，這是比給錢、項(xiàng)目或優(yōu)惠政策更重要的特權(quán)。因?yàn)槠鋵⒁虼双@得更大的改革自主權(quán)。

浦東新區(qū)改革與發(fā)展研究院秘書長(zhǎng)楊周彝就有一個(gè)形象的比喻，“優(yōu)惠政策好比直接給糧食，而試點(diǎn)賦予的是‘生產(chǎn)自主權(quán)’”。

不僅如此，在上海層面，目前上海市政府已經(jīng)決定把城市規(guī)劃、財(cái)稅工作、土地管理、環(huán)保市容、項(xiàng)目審批、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等六個(gè)方面的17項(xiàng)事權(quán)下放到浦東，賦予浦東更大的改革發(fā)展自主權(quán)。

把這些重點(diǎn)領(lǐng)域的權(quán)力下放到浦東新區(qū)，一方面，將會(huì)理順浦東新區(qū)與市政府部門之間的關(guān)系，使浦東新區(qū)能夠充分地舒展筋骨，推動(dòng)余下的25%部分的改革順利實(shí)現(xiàn)；另一方面，從中央和上海市政府那里拿到更大的改革自主權(quán)的浦東新區(qū)，在第二階段所取得的改革成果，將會(huì)更加具有推廣和示范意義。

目前，浦東新區(qū)已經(jīng)排出了今年的部分改革重點(diǎn)。尤其是在行政管理體制改革上緊鑼密鼓地推行“六大工程”，即政府事務(wù)重組工程、理順事權(quán)關(guān)系工程、陽光政務(wù)工程、政社合作互動(dòng)工程、政事分開工程、效能促進(jìn)工程。

但是，綜合配套改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面多領(lǐng)域，浦東能否以重點(diǎn)突破推動(dòng)面上改革，能否借助這次綜改突破制約發(fā)展的關(guān)鍵性瓶頸問題，還有不小懸念。