廣東省地方教育立法：現(xiàn)狀、比較與建議

摘 要：加強地方教育立法是我國整個立法工作不可或缺的一部分。文章以廣東省為例，對廣東省教育法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)狀和現(xiàn)存的問題進行剖析，并與北京、上海等省市的地方教育立法內(nèi)容現(xiàn)狀進行比較研究，提出廣東省教育教育法規(guī)體系建設(shè)的重點及策略。

關(guān)鍵詞：廣東省 地方教育立法 法規(guī)體系 比較

中圖分類號：G40－011.8 文獻標識碼：A 文章編號：1671－623X(2007)03－0030－04

一、引言

重新規(guī)范教育領(lǐng)域內(nèi)的各種關(guān)系并以法律的方式確定下來，是建立促進經(jīng)濟發(fā)展的系統(tǒng)、高效、協(xié)調(diào)、開放、可持續(xù)發(fā)展且充滿活力的新教育體制的有效途徑。美日等國教育發(fā)展最主要的一條經(jīng)驗，就是通過法律法規(guī)建立和完善了一整套均衡化的教育發(fā)展體制，從而有力地保證了教育在不同地區(qū)、不同階段和不同學(xué)校之間得以較為均衡地發(fā)展。目前我國教育法律體系的基本框架雖然已經(jīng)確立，現(xiàn)行的教育法律法規(guī)從數(shù)量上看已經(jīng)頗具規(guī)模，但是從教育法規(guī)的縱向結(jié)構(gòu)看，還沒有形成教育法律、教育行政法規(guī)、地方教育法規(guī)、部門教育規(guī)章和地方教育規(guī)章的完整體系，地方教育立法尤其薄弱。本文擬以廣東省為例，對廣東省教育法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問題進行剖析，并與北京、上海等省市的地方教育立法進行比較研究，提出廣東省教育教育法規(guī)體系建設(shè)的重點及策略，以期對加強我國的地方教育立法有所借鑒。

我國的教育立法體制是“兩級”制，具有立法權(quán)的機關(guān)分為兩級：中央和地方。地方教育立法是相對于中央教育立法而言的，它主要是從立法的特點和性質(zhì)而不完全是從地理區(qū)域上對地方立法加以區(qū)分的一種概念。它包括地方性教育法規(guī)、自治條例中有關(guān)教育的條款、教育的單行條例和教育的地方政府規(guī)章的立、改、廢。地方教育立法是指享有立法權(quán)的地方權(quán)力機關(guān)和地方政府，制定、修改和廢止效力及于本行政區(qū)域范圍的教育規(guī)范性法律文件的活動。具體說來，地方教育法的表現(xiàn)形式主要為：教育的地方性法規(guī)、自治條例中的教育條款、教育的單行條例以及教育的地方政府規(guī)章。

地方教育立法呈現(xiàn)形式層次多樣、從屬性和自主性鮮明的特點，它往往具有填補教育法律體系空白的作用，是我國整個立法工作不可或缺的一部分，其制定出來的規(guī)范性法律文件層次多，效力等級關(guān)系復(fù)雜。我國不同省市的教育情況差別較大，如果沒有地區(qū)特色的地方教育法律加以具體規(guī)定，國家教育法律的貫徹實施將會遇到眾多障礙。因此，全國第一次教育法制工作會議就提出，要進一步加強各省區(qū)的地方教育立法工作。隨著教育法學(xué)研究的深入和地方教育的迅速發(fā)展，加強地方教育立法成為實現(xiàn)以法治教的重要保障。目前我國教育立法呈現(xiàn)出“中央立法的滯后阻礙地方立法的發(fā)展，地方立法的滯后又牽制中央立法發(fā)展的惡性循環(huán)狀況，嚴重影響了我國教育改革與發(fā)展的深入進行”。

二、廣東省地方教育的立法

(一)廣東省地方教育法律法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)狀

從上個世紀80年代中期開始形成的廣東省地方教育法規(guī)體系，截至2006年省人大頒布的地方法規(guī)和省政府頒布的有效政府規(guī)章約為23件，一些較大的市如廣州市、深圳市人大及市政府頒布的地方教育法規(guī)約有11件，共計約為34件，涉及義務(wù)教育、高等教育、教師、學(xué)生傷害事故、教育督導(dǎo)、自學(xué)考試及成人教育、民辦教育、教育收費等多個方面。截至目前，已經(jīng)初步形成了反映廣東省實際、具有地方特色的教育法規(guī)和規(guī)章體系，為廣東省的教育改革和發(fā)展提供了有力的支持和保障。廣東省現(xiàn)有主要地方教育法規(guī)見表1。

由表1可以看出，針對國家出臺的教育法律，廣東省結(jié)合本省情況制定出多件相應(yīng)的實施辦法，這實現(xiàn)了地方法規(guī)與國家教育法律體系的相互銜接，保證了國家教育法律法規(guī)在廣東省的貫徹實施?！熬盼濉焙汀笆濉逼陂g廣東省教育立法成果較為豐富，目前，廣東省教育法規(guī)體系已經(jīng)基本建立。

(二)廣東省教育法規(guī)體系現(xiàn)存的主要問題

廣東省現(xiàn)有的教育法規(guī)體系從內(nèi)部結(jié)構(gòu)上看，分布不夠平衡，尚未形成與上呼應(yīng)、內(nèi)容全面、形式完整統(tǒng)一的教育法規(guī)體系。其問題主要體現(xiàn)在三個方面：

1．配套性地方教育法規(guī)尚不夠完善

一般說來，基礎(chǔ)性的國家教育法律和法規(guī)都規(guī)定得比較概括，難以直接適用到教育和法制實踐中去，所以國家的教育法律具體到地方必須有相應(yīng)的操作性強的實施辦法，才能讓國家的教育立法不成為一紙空文。目前廣東省的配套性教育法規(guī)建設(shè)情況見表2。

由表2可見，配套性地方教育立法的不完善體現(xiàn)在兩個方面：一是許多國家教育法律法規(guī)尚無制訂配套性地方法規(guī)，其中涉及高等教育、民辦教育、學(xué)位教育、殘疾人教育、職業(yè)技術(shù)教育、中外合作辦學(xué)、未成年人保護及學(xué)生傷害事故、幼兒園管理等多個方面。二是地方配套性法規(guī)在國家教育法律法規(guī)出臺后建立得較慢，如《中華人民共和國教師法》在1993年頒布后，廣東省直至2000年才出臺對應(yīng)的《廣東省實施<中華人民共和國教師法>辦法》，還有2003年《中華人民共和國民辦教育促進法》頒布后廣東省至今未出臺相應(yīng)的實施辦法。

2．單行性地方教育法規(guī)數(shù)量少，覆蓋面有限

由于不同地區(qū)教育的改革與發(fā)展的現(xiàn)實情況不盡一致，在國家的相關(guān)法律尚未成熟之前或者不適宜發(fā)布的時候，地方可以根據(jù)自己的實際需要，先行制定地方法規(guī)和規(guī)章，這樣的地方法規(guī)就是單行性法規(guī)。比如1994年頒布的《廣東省教育收費管理規(guī)定》和2002年頒布的《廣東省教育督導(dǎo)規(guī)定》就是在國家相應(yīng)法律缺乏而地方教育實踐需要的情況下出臺的。目前廣東省單行性地方教育法規(guī)數(shù)量不多，不足以體現(xiàn)廣東省立法體系的地方特色。

3．立法質(zhì)量更有待提高

現(xiàn)有法規(guī)行文中較多地引述國家法的基本原則和內(nèi)容，缺乏對國家法精神和原則的合理擴展和具體操作。從立法技術(shù)看，現(xiàn)有教育法規(guī)的用語比較空泛，原則性表述多，可操作性不強。教育法規(guī)是教育行為的規(guī)范，應(yīng)該解決由誰做和怎么做的問題，因此可操作性應(yīng)是教育法律法規(guī)用語的最重要的特點。教育法規(guī)在立法技術(shù)上的缺陷，必然影響法律法規(guī)應(yīng)有的效力。如1999年頒布的《廣東省基礎(chǔ)教育民辦學(xué)校管理規(guī)定》中在對民辦教育的優(yōu)惠政策描述只有“第四十七條各級人民政府應(yīng)當在學(xué)校用地、校舍建設(shè)等方面對民辦學(xué)校按公益事業(yè)用地和基建辦理，給予優(yōu)先安排。”，而如何優(yōu)先并沒有進一步說明。

(三)北京、上海、江蘇與廣東省地方教育立法比較

根據(jù)省(直轄市)級(不含較大的市)現(xiàn)有的地方教育法規(guī)的數(shù)量及其涉及的內(nèi)容，北京市、上海市、江蘇省和廣東省四省(直轄市)的比較見表3。

四省市的教育立法內(nèi)容和數(shù)量狀況基本持平，已頒布的地方法規(guī)和規(guī)章數(shù)量接近。廣東省目前在高等教育和民辦教育方面的立法較其他省(直轄市)略高，在職業(yè)技術(shù)教育等方面略顯薄弱。雖然在“九五”和“十五”期間這四省(直轄市)的地方教育立法發(fā)展速度較快，但這四省(直轄市)作為我國經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)，其地方的教育法規(guī)體系建設(shè)都還相對滯后，亟待進一步完善。

三、廣東省教育法規(guī)體系建設(shè)的思路與對策

(一)廣東省地方教育法規(guī)體系建設(shè)的思路和目標

廣東省地方教育法規(guī)體系的主要思路是梳理廣東省教育法規(guī)的現(xiàn)狀，根據(jù)廣東省教育發(fā)展的具體特點，堅持廢、改、立相結(jié)合原則，構(gòu)建出一套適合廣東省情、與國家主要教育法規(guī)銜接配套、內(nèi)容廣泛、結(jié)構(gòu)合理、穩(wěn)定高效的區(qū)域性教育法規(guī)體系。廣東省教育立法的目標是結(jié)合廣東省區(qū)域特點和“十一五”期間廣東省社會發(fā)展特點和教育發(fā)展趨勢，適時、及時修訂或者廢止已有地方教育法規(guī)中不符合社會教育發(fā)展趨勢的條款，抓緊制訂在廣東省各級各類教育中急待制訂的教育法規(guī)，彌補教育法律的不足，構(gòu)建出一套適合廣東省情、與國家主要教育法規(guī)銜接配套、內(nèi)容廣泛、結(jié)構(gòu)合理、穩(wěn)定高效的區(qū)域性教育法規(guī)體系。

(二)堅持廢、改、立相結(jié)合的原則

立法是地方教育法規(guī)體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。周時，廢止和修訂現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章也是完善法規(guī)體系建設(shè)不可或缺的環(huán)節(jié)。凡是和現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、教育文件和廣東省政府規(guī)章相抵觸的規(guī)范性文件都要廢止。北京市教育委員會在2002年就曾廢止了多份由于形勢變化已經(jīng)失去執(zhí)行意義的規(guī)范性法規(guī)。目前，《廣東省私立高等學(xué)校管理辦法》、《廣東省社會力量舉辦非學(xué)歷高等教育管理辦法》、《廣東省基礎(chǔ)教育民辦學(xué)校管理規(guī)定》等法規(guī)在新的《民辦教育促進法》(2003)和《民辦教育促進法實施條例》(2004)出臺的形勢下，應(yīng)及時考慮制訂新法以代舊法。

由于立法程序需要相當?shù)娜肆Α⑽锪蜁r間，所以法規(guī)一旦確立，具有相對穩(wěn)定性，在尚未達到廢止條件前，可以根據(jù)情況的以修訂。我國許多省市現(xiàn)行地方教育法規(guī)經(jīng)過數(shù)次修改以滿足時代發(fā)展的需要，如1997年上海市人民代表大會常務(wù)委員會和北京市人民代表大會常務(wù)委員會曾對《上海市實施(中華人民共和國義務(wù)教育法)辦法》和《北京市職工教育條例》進行了修改完善。目前，廣東省教育發(fā)展正處于快車道上，例如《廣東省普及九年制義務(wù)教育實施辦法》、《廣東省民辦高等學(xué)校設(shè)置實施辦法》和《廣東省教育督導(dǎo)規(guī)定》這幾項法規(guī)中部分條款的已經(jīng)不適應(yīng)變化了的教育形勢，與國家新的教育法律不能有機地銜接，亟待進一步修訂。

(三)廣東省教育立法重點及建議

1．修訂《廣東省普及九年制義務(wù)教育實施辦法》

現(xiàn)代義務(wù)教育是從教育立法開始的。西方發(fā)達國家為保障公民受教育權(quán)的實現(xiàn)，均在法律中規(guī)定了9～15年不等的國家免費義務(wù)教育年限。我國自1986年《義務(wù)教育法》頒布以來，已經(jīng)基本實現(xiàn)九年義務(wù)教育。廣東在1996年實現(xiàn)基本普及九年制義務(wù)教育。但是部分農(nóng)村地區(qū)仍然存在義務(wù)教育辦學(xué)投入缺乏、辦學(xué)條件和師資力量差的情況。《廣東省教育現(xiàn)代化建設(shè)綱要(2004～2020年)》提出“把農(nóng)村義務(wù)教育放在重中之重的地位”，“進一步建立和完善我省農(nóng)村義務(wù)教育保障機制，保證農(nóng)村義務(wù)教育投入”，分地區(qū)分步驟的實現(xiàn)“提供9年優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育和普及12年教育”。

2．制訂《廣東省<民辦教育促進法>實施辦法》

2004年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶簽署第399號國務(wù)院令，公布《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，自2004年4月1日起施行。《廣東省<民辦教育促進法>實施辦法》應(yīng)該是在秉承《條例》的精神和原則之下，填補《條例》所留出的空間，細化《條例》的抽象原則。目前廣東省為貫徹落實民辦教育促進法，已將制定地方性法規(guī)列入人大立法計劃?！敖⑴c社會主義市場經(jīng)濟體制和教育規(guī)律相適應(yīng)的辦學(xué)體制，逐步形成公辦、民辦教育共同發(fā)展的辦學(xué)格局和新的投融資體制”是廣東教育現(xiàn)代化試驗的重點內(nèi)容。將廣東省的民辦教育進一步納入地方教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧、合理布局、協(xié)調(diào)發(fā)展是教育體制現(xiàn)代化的要求。

3．填補社區(qū)教育和終身教育立法的空白

終身教育和社區(qū)教育的實現(xiàn)是小康社會的標志之一，社區(qū)教育和終身教育的發(fā)展有利于實現(xiàn)教育資源的整合。在全國范圍內(nèi)除了北京在2001年出臺的一項涉及社區(qū)教育方面的政府規(guī)章，目前我國各省在社區(qū)教育和終身教育方面的立法普遍缺乏，大多都還在緊張的論證和籌備中。通過立法保障新的社區(qū)教育管理模式，可以考慮頒布《廣東省社區(qū)學(xué)院實施條例》和《終身教育實施辦法》，以社區(qū)學(xué)院為依托，發(fā)展社區(qū)教育，帶動群眾廣泛參與，形成全民學(xué)習(xí)的終生學(xué)習(xí)化社會。

4．為學(xué)前教育和弱勢群體教育綜合立法

學(xué)前教育階段的立法涉及家庭教育和幼兒園教育兩方面，目前廣東省在學(xué)前教育方面暫無相關(guān)地方教育法規(guī)調(diào)整，可以參考1992年的《上海市幼兒園管理辦法》和2001年的《北京市學(xué)前兒童家庭教育大綱(試行)》，制定《廣東省學(xué)前教育條例》，從幼兒家庭教育、幼兒園管理等方面對0～6歲幼童的教育予以規(guī)范。

弱勢群體的教育主要涉及女童受教育、貧困家庭子女的受教育權(quán)保障、流動人口子女入學(xué)和殘疾兒童教育等方面。截至目前，國內(nèi)大多數(shù)省市在此方面無專門的地方法規(guī)，北京市非常重視弱勢群體教育，針對流動人口子女教育、殘疾兒童教育有相應(yīng)的3件政府規(guī)章，但是把社會弱勢群體綜合考慮立法國內(nèi)還沒有先例?？梢钥紤]制定《廣東省弱勢群體保障和資助辦法》，加強社會弱勢群體的教育保障。

(文字編輯、責任校對：王麗華)

作者簡介：余 芳(1978－)，女，漢族，講師，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院2005級博士生；主要研究方向：教育法學(xué)、教育管理學(xué)。