基于行政成本視角下我國高效服務(wù)型政府構(gòu)建的研究

摘 要：文章探討了構(gòu)建公共服務(wù)型政府對(duì)行政成本的要求，研究了當(dāng)前我國行政成本存在的問題以及發(fā)生的原因，并借鑒西方國家控制行政成本的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從行政成本的角度出發(fā)提出了構(gòu)建高效服務(wù)型政府的途徑。

關(guān)鍵詞：中國 行政成本 高效 服務(wù)型政府 構(gòu)建

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671－623X(2007)03－0028－02

公共服務(wù)型政府是指為全社會(huì)提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)，以不斷滿足廣大社會(huì)成員日益增長(zhǎng)的公共需求和公共利益訴求，在此基礎(chǔ)上形成政府治理的制度安排。傳統(tǒng)“管制型政府”在為全社會(huì)提供公共服務(wù)時(shí)是低效率高成本的，而新公共管理理論下“公共服務(wù)型政府”的構(gòu)建則要求提供公共服務(wù)時(shí)高效率低成本性。公共服務(wù)型政府是一個(gè)高效的政府，離開高效，就完成不了政府管理模式的轉(zhuǎn)變，就滿足不了社會(huì)和時(shí)代發(fā)展的需要。本文試從行政成本的角度，探討我國高效公共服務(wù)型政府的構(gòu)建。

一、構(gòu)建高效服務(wù)型政府對(duì)行政成本的要求

建設(shè)服務(wù)型政府是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要保證，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)和重要內(nèi)容。黨的十六屆六中全會(huì)提出的九大目標(biāo)和任務(wù)之一就是“基本公共服務(wù)體系更加完備，政府管理和服務(wù)水平有較大提高”，這實(shí)際已明確表明建設(shè)服務(wù)型政府將作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)。

公共服務(wù)型政府最大的特征就是高效服務(wù)性。對(duì)公共服務(wù)型政府來說，高效性指政府高的服務(wù)意識(shí)與服務(wù)水平；服務(wù)性即指把提供公共服務(wù)作為政府的主要角色和重要職能，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益作為政府的努力目標(biāo)。特別是隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，公眾對(duì)醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、社會(huì)保障、科技發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等公共需求在不斷擴(kuò)大，相應(yīng)地要求政府的公共管理職能也要不斷加強(qiáng)。但是在時(shí)間、資源、精力一定的情況下，政府要能滿足公眾不斷增長(zhǎng)的公共需求，必須建立在高效的基礎(chǔ)上，不斷提高自身的行政效率，而行政成本則是衡量行政效率的重要指標(biāo)，控制行政成本也是提高行政效率的重要途徑。

然而，我國的行政成本不僅高于西方發(fā)達(dá)國家，而且高出世界平均水平的25％，高成本的政府行政模式下存在著工作效率低下、官僚主義盛行、公共產(chǎn)品提供嚴(yán)重不足等諸多弊端所造成的“政府失敗”現(xiàn)象，行政成本的居高不下是我國高效服務(wù)型政府建設(shè)的最大絆腳石。這是因?yàn)樯鐣?huì)總資源在一定的時(shí)間和范圍內(nèi)是有限的，在某些方面投入資源的增加必然導(dǎo)致另外方面投入資源的減少；高成本的政府運(yùn)行模式，必然導(dǎo)致社會(huì)資源不必要的浪費(fèi)，不是把納稅人的錢花在社會(huì)發(fā)展最需要、人民生活最需要的地方，而是花在維持臃腫的政府機(jī)構(gòu)、喂養(yǎng)冗雜的政府官員和利用公款吃喝玩樂上，不僅滿足不了公眾的社會(huì)需求，更是滋生了貪污、腐敗、尋租現(xiàn)象，嚴(yán)重威脅到和諧社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的進(jìn)程。

因此，構(gòu)建高效服務(wù)型政府對(duì)行政成本提出了更高的要求，有效控制行政成本將有利于政府合理整合社會(huì)資源，集中力量辦大事，實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用，有利于公務(wù)員樹立正確的行政觀念，加強(qiáng)廉政建設(shè)，全心全意為人民服務(wù)，有利于政府少花錢、多做事、做好事、做實(shí)事，對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)公眾負(fù)責(zé)。

二、我國行政成本存在的主要問題

1．行政機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)臃腫，官員冗余

2005年，全國省級(jí)黨政機(jī)關(guān)廳局級(jí)機(jī)構(gòu)多達(dá)2100多個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。而在地級(jí)政府和縣級(jí)政府乃至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，其政府機(jī)構(gòu)也嚴(yán)格按照上下對(duì)口原則設(shè)置，可見我國政府機(jī)構(gòu)的龐大是驚人的。機(jī)構(gòu)的龐大臃腫必然導(dǎo)致人員和設(shè)施的增多，而政府職能的交錯(cuò)，權(quán)責(zé)不明又導(dǎo)致了人員編制的隨意性和重復(fù)性，財(cái)政供養(yǎng)人員眾多，辦事效率低下。政府定位不準(zhǔn)確是造成機(jī)構(gòu)臃腫的主要原因，政府走不出“萬能”誤區(qū)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)方方面面的事無所不包、無所不管，就不可避免地造成了政府機(jī)構(gòu)的不斷擴(kuò)張，情不自禁地陷入了繁雜的瑣碎事務(wù)，降低了政府的調(diào)控能力、公共服務(wù)能力。

2．政府組織的人事、財(cái)政、考核、監(jiān)督等多項(xiàng)制度不完善

人事制度僵化、人浮于事、官僚主義現(xiàn)象嚴(yán)重，內(nèi)部缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制，個(gè)人績(jī)效評(píng)估模糊，公務(wù)員積極性不高；公共財(cái)政體制不健全，政府財(cái)政開支與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，行政管理費(fèi)居高不下、名目眾多，亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派現(xiàn)象嚴(yán)重；考核制度不科學(xué)，往往以GDP和地方財(cái)政收入為標(biāo)準(zhǔn)，造成干部?jī)r(jià)值觀念的錯(cuò)位和工作重心的偏離，造成社會(huì)公共利益的損害；監(jiān)督制度不到位，監(jiān)督形式單一，監(jiān)督主體多頭，監(jiān)督權(quán)能不實(shí)，可操作性低、彈性大。

3．行政決策缺乏科學(xué)性，行政管理方式滯后，運(yùn)作成本高

中國每年由于行政決策所導(dǎo)致的錯(cuò)誤的市政規(guī)劃與建設(shè)，給社會(huì)造成巨大的資源浪費(fèi)。地方上的某些“一把手”們往往好大喜功，注重形象工程和表面工程，重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資不斷，不考慮行政成本，造成人、財(cái)、物的大量浪費(fèi)，造成公共利益的巨大損害。此外，行政管理的方式滯后，電子政務(wù)推行及實(shí)施程度不高。繁雜的例行性和程序性工作，層級(jí)間的信息傳遞與交流，以及對(duì)外的政務(wù)公開、群眾教育、政策咨詢、信息查詢等，需要用到大量的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間，落后的管理方式不僅使行政運(yùn)行成本提高，而且降低了政府提供公共服務(wù)的高效性、時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

4．黨政領(lǐng)導(dǎo)成本意識(shí)淡薄，鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

公務(wù)員行政觀念轉(zhuǎn)變滯后，成本意識(shí)、納稅人意識(shí)淡薄，政府組織有嚴(yán)重的“官僚化”傾向，利用公款享樂的現(xiàn)象屢見不鮮：奢華會(huì)議、出國考察、公車費(fèi)用、公務(wù)接待等等在“行政管理費(fèi)”的大名之下變得理所當(dāng)然。據(jù)《中國經(jīng)營時(shí)報(bào)》報(bào)道，2004年我國公款吃喝約2000多億，公費(fèi)出國約2000億，公車消費(fèi)約3000億。“三公”支出占我國上年稅收總額25718億元的27％。官僚腐敗的作風(fēng)不但導(dǎo)致行政成本的劇增，更使做人民的“公仆”變?yōu)橐痪淇赵挕?/p>

三、西方國家控制行政成本對(duì)我國構(gòu)建高效服務(wù)型政府的啟示

20世紀(jì)70～80年代以來“新公共管理運(yùn)動(dòng)”在西方興起，各國政府針對(duì)本國存在的“政府失敗”現(xiàn)象，紛紛舉起了改革的大旗，發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)意義深遠(yuǎn)的“效能革命”。西方各國成功的改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國構(gòu)建高效公共服務(wù)型政府具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。

第一，縮減政府職能是控制行政成本、構(gòu)建高效服務(wù)型政府的基礎(chǔ)。限于資源和時(shí)間的有限性，政府不可能在各個(gè)領(lǐng)域面面俱到，只有集中力量做大事，才能做好事。在這方面，美國政府通過合同出租、公私合作、用者付費(fèi)和憑單制度等四種方式有效地利用了社會(huì)力量，提高了政府的公共服務(wù)能力；日本的改革在市場(chǎng)化、民營化和自治化方面取得了明顯的成果，發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的作用，推動(dòng)了競(jìng)爭(zhēng)，提高了公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，有助于機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和高效；法國政府在管理中廣泛地引進(jìn)了計(jì)劃合同制，政府通過與企業(yè)和地方政府簽訂合同確定新型合作關(guān)系，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。政府需要收縮相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能，把政府做不好、不必做、不能做的事交還給市場(chǎng)和社會(huì)。只有“小而能”的政府才是能為公民提供高效的公共服務(wù)的政府。

第二，引入企業(yè)精神、改進(jìn)政府管理方式是控制行政成本、構(gòu)建高效服務(wù)型政府的內(nèi)在動(dòng)力。西方國家在政府部門中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制，建立以“顧客”為導(dǎo)向的服務(wù)體系，這些舉措有利于提高政府組織的行政效率和公共服務(wù)的供給效率；完善內(nèi)部規(guī)章制度、決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)相分離、進(jìn)行人員結(jié)構(gòu)調(diào)整等改進(jìn)政府管理方法的舉措，則有利于政府保持良好的運(yùn)作狀態(tài)，是構(gòu)建高效服務(wù)型政府的巨大內(nèi)在動(dòng)力。如新西蘭政府從1988年開始，以職能調(diào)整為中心，開展了大范圍的機(jī)構(gòu)改革運(yùn)動(dòng)，將政府掌舵與劃槳分離，重構(gòu)各部門職責(zé)，促進(jìn)政府有效管理；英國的“下一步”行動(dòng)改革提出了設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)分離，把公務(wù)員分成兩組，保留核心部的公務(wù)員，使執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作人員實(shí)行企業(yè)人事制度；美國政府設(shè)計(jì)了一種“政府官員對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，而不僅僅是對(duì)過程負(fù)責(zé)”的新體制，增加政府對(duì)公民的回應(yīng)性，重新樹立公民對(duì)政府的信任。

四、構(gòu)建高效服務(wù)型政府的途徑

一是推行電子政務(wù)，建立電子政府。打造電子政府從行政系統(tǒng)內(nèi)部來看，可以將程序性、例行性的事務(wù)通過計(jì)算機(jī)體系自動(dòng)完成，節(jié)省大量的人力、物力、財(cái)力，同時(shí)保持行政信息的暢通無阻，減少中間層級(jí)，便于行政組織的扁平化發(fā)展；從行政系統(tǒng)外部來看，可以使政府更加透明、更加陽光，使群眾在網(wǎng)上方便地進(jìn)行信息咨詢、交流互動(dòng)、了解政府動(dòng)態(tài)、接受網(wǎng)上服務(wù)、實(shí)行有效監(jiān)督，不僅大大降低了行政執(zhí)行成本、行政服務(wù)成本和行政監(jiān)督成本，還為政府的“公共服務(wù)”提供了一個(gè)新的、更便捷、更有效的平臺(tái)。

二是精兵簡(jiǎn)政，建立廉價(jià)政府。我國政府機(jī)構(gòu)存在著機(jī)構(gòu)臃腫，職能重疊，人浮于事的現(xiàn)象，而公共服務(wù)型政府的政府機(jī)構(gòu)體系必須有利于政府高效率地實(shí)現(xiàn)宏觀管理、強(qiáng)有力地進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)督、高質(zhì)量地提供公共服務(wù)。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府必須精兵簡(jiǎn)政，轉(zhuǎn)變職能，尋求公共供求關(guān)系的平衡。應(yīng)進(jìn)一步理順中央和地方的“塊塊”關(guān)系和政府部門之間的“條條”關(guān)系，使各部門既各司其職又互相協(xié)調(diào)，建立起精干、高效的廉價(jià)政府。

三是推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，建立高效政府。提供公共服務(wù)是公共服務(wù)型政府的主要職能，政府是公共事務(wù)的核心主體，但不是唯一主體，不能成為公共服務(wù)的壟斷者。壟斷不可避免地導(dǎo)致了浪費(fèi)、低效現(xiàn)象，塑造高效政府就是要在公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化，允許非營利組織、私人部門、半獨(dú)立性公共公司等多種類型的機(jī)構(gòu)的參與，建立多元的投資主體，通過合同承包、特許經(jīng)營等多樣的競(jìng)爭(zhēng)途徑，提高服務(wù)的質(zhì)量水平，節(jié)約服務(wù)的成本，提高公共產(chǎn)品的供給效率。

四是加強(qiáng)制度建設(shè)，建立法制政府。完善各項(xiàng)制度，改變以行政手段為主的方式方法，以法律手段為主，建立起一整套完整的法律體系。打破公務(wù)員的終身聘用制，根據(jù)完善績(jī)效管理，確保公務(wù)員隊(duì)伍的新陳代謝，使上下升降有序，進(jìn)出渠道暢通；加強(qiáng)公共財(cái)政體系建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算機(jī)制，嚴(yán)格界定和規(guī)范預(yù)算外開支，把成本——效益觀念引入行政管理的全過程；建立健全政府考核制度，切實(shí)將老百姓的滿意度納入干部考核的主體，以為老百姓帶來實(shí)實(shí)在在的利益作為考核準(zhǔn)則；建立起縱橫交錯(cuò)的監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)人大、審計(jì)、媒體、公民等全方位的監(jiān)督，并切實(shí)對(duì)公務(wù)員失職、浪費(fèi)行為進(jìn)行責(zé)任追究。

(文字編輯、責(zé)任校對(duì)：王麗華)

作者簡(jiǎn)介：毛嬋雯(1983－)，女，漢族，碩士研究生；主要研究方向：公共政策。