公共政策變形記

政策辯論的功用，是糾錯還是預防？如果政府的決策機制具有足夠的理性，能夠允許在“斷”之前有充分的“謀”與“辯”，那么，公共決策就不會那么脆弱，不會遭遇那么多民意的對壘。

[引子]

12月25日，合肥大霧。晨霧中一大一小身影，一問一答對話。

孩子：爸爸，我們的城市會不會也禁止電動自行車？

父親：現(xiàn)在不會，以后保不準，廣州不是禁了嗎。

孩子：如果真禁了，以后送我上學怎么辦？

父親：再說吧，現(xiàn)在還能騎——

“禁電”，2006年底最熱門的公共話題，也是這一年度最飽受爭議的公共政策。政府的沉默，非但未能冷卻各利益相關方加入政策辯論的熱情，反而讓輿論的洪流匯聚壯大，“禁電”這一公共政策正面臨越來越嚴峻的拷問。

廣州很多市民，正在為電動自行車這一草根交通工具退出城市交通系統(tǒng)而煩惱，這樣的煩惱也正在感染其他城市的市民，被政策寒冬擊中的還有電動自行車廠商與銷售商，這利益攸關的三方漸漸聚攏，抵御政策的冰涼。

大多關乎民生的公共政策，對政府來說，可以簡約化為許可和禁止，2006年里，到底有多少類似于廣州“禁電”的政府決策行為，正在變形了的“許可”和“禁止”中蠶食著公眾的福利？

政策辯論：事前事后冷熱不均

盡管有人相信，政策能夠越辯越明，但是他們忽視了一個很重要的邏輯關系，政策出臺之前的辯論與政策出臺之后的辯論，哪一個更能夠體現(xiàn)決策正義，哪一個更能夠改善決策品質，哪一個更能增進公共福利？顯然，是事前。

2006年春天，成都市民同樣因為出行問題引發(fā)了一次激烈的政策辯論。2月20日，成都市交通委員會向外界透露，將實行一項新的公路收費政策——將18條開放式收費公路、“五路一橋”和繞城高速路捆綁式收費，所有機動車在年檢時統(tǒng)一收取，這就是所謂“大年票”政策。

網絡民意的策動，讓私家車主挺身而出，掀起了“新保路運動”，隨后，人大代表、政協(xié)委員先后呼吁政府部門在“合法合理合情”的前提下妥善解決問題。長達幾個月的政策辯論，讓政府陷入了輿論漩渦，使得這項政策動議最終落空。

與廣州“禁電”政策相比，成都市民在政策辯論中最終得以影響到政策的輸出，不在于政府部門自身的糾錯愿望，而在于辯論發(fā)生在政策正式出臺之前。時機的不同，公共辯論對政策的影響力就完全不同。

關鍵是，我們又有多少辯論發(fā)生在“事前”？2005年，兩大曠日持久的政策辯論，當屬圓明園環(huán)保事件與黑龍江恢復婚檢，這兩次辯論都爆發(fā)在政策落地之后。這些案例說明，在“決策黑箱”中制造出的政策產品，在多大程度上可能對公眾的權益造成傷害。

政策辯論的功用，是糾錯還是預防？如果政府的決策機制具有足夠的理性，能夠允許在“斷”之前有充分的“謀”與“辯”，那么，公共決策就不會那么脆弱，不會遭遇那么多的民意對壘。

上世紀90年代末期，上海就曾經嘗試運用“德爾菲法”進行過政策預測活動。這種由美國蘭德公司命名的預測方法是采用匿名通信和反復征求意見的形式，使專家在彼此隔離的情況下交換意見，這些意見在經過技術處理后得出結果。這一次上海進行的小規(guī)模決策咨詢，調查對象為45人，預測的內容是：上海市現(xiàn)在急需解決的十大問題是什么？從第一輪的統(tǒng)計結果看，專家意見很分散，歸納整理后有107個問題。上海市政府從中選擇了意見較為集中的20個問題進行第二輪咨詢，兩輪過后意見就比較統(tǒng)一，這樣的嘗試對上海市政府的決策具有重要的參考價值。

這樣的“謀”，可以視作另一種形式的“辯”，因為人們發(fā)出的不同聲音，影響了公共決策的輸出。

另一種常見的“辯”的形式是聽證會，盡管一直存在只“聽”不“證”的質疑，但這畢竟是一種制度化的事前可以影響政策輸出的方式。形式不是問題，關鍵在于如何更好地操作，讓聽證會這種政策辯論的平臺更穩(wěn)定地發(fā)揮作用。

如果更多的公共決策行為能夠在政策輸出之前，允許公眾進行辯論，那么，公共政策落地就會少些民意的對壘，政策的內化程度、認同程度會正向提升。

可行性論證：異化為論證可行性

導致公共政策變形的另一種病因，就是將可行性論證異化為論證可行性。在公共部門對決策失誤責任追究缺乏合理的制度安排的情況下，“拍腦袋決策、拍屁股走人”成為官場常態(tài)。

作為投資主體的政府，手上有著大批的項目需要決策，可行性論證正逐漸演變?yōu)檎撟C可行性。2006年的多起決策事件，都或多或少地具有這樣的決策痕跡。12月30日，宜昌將“三峽集錦”景區(qū)內所有的建筑夷為平地。1996年，這個號稱“世界最大的整體性微縮景點”引起極大的轟動，旅游界稱：這是繼深圳“錦繡中華”、“世界之窗”后的又一大人造景觀。短暫的興盛之后，“三峽集錦”走向衰落。這個耗資4000萬元的“假三峽”面臨巨大的安全隱患。

背靠鬼斧神工的三峽美景，宜昌為什么還要上馬“三峽集錦”工程？這個工程在建設之初，并非沒有進行過“可行性論證”，但是政府的投資沖動讓這樣的論證顛倒了邏輯。缺乏了質疑的初衷，喪失了專業(yè)的嚴謹，一干專家學者的唱和，掩蓋了不同意見者的聲音。

“三峽集錦”并非個案，南通推倒了一個新建僅僅兩年的火車站，重新“改擴建”，貴州省在對市場行情、產業(yè)發(fā)展、風險控制等要素都無法掌控的形勢下，盲目投資微硬盤項目，都是“論證可行”制造的劣質決策。

那么，可行性論證到底是如何淪為論證可行的？答案有兩個：一是領導意志控制論證過程。如果領導充當行家進入評審行列，左右專家意見，那么，主觀意志就代替了客觀理性的分析。當各類專家型領導粉墨登場，扮演著論證會上最有話語權的角色，可行性論證難免偏離了初衷，喪失了制度設計所賦予它的理性。二是論證專家的“職業(yè)化”趨勢，專家學者猶如演員走穴，出現(xiàn)在不同類型的論證會上，同樣幾個人，說同樣的話，只為捧場，不為論證。專家喪失了專業(yè)的傲骨，嚴謹?shù)钠犯?，成為可行性論證會上被操控的傀儡。

如果換一個視角，我們在決策之前能不能夠做“不可行性論證”呢？當政府的一項新政策、新規(guī)定，或者重點項目出臺前，在可行性計劃提出的同時，組織另外一批人員扮演“魔鬼角色”，進行反向論證，這樣的逆向思維能夠提供雙向而且集中群體智慧的參考，對不可預測的情況提前采取預案和防范措施。2005年，北京市政協(xié)委員絳云提交提案，建議試行“不可行性論證”工作機制，北京正在嘗試通過制度化的安排，進一步規(guī)范決策程序，促進政府決策的理性化程度。

公共權力：無休止界限

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才會休止”，這是孟德斯鳩在《論法的精神》中對權力的概括。

這句話中有兩個問題需要追問，一是如何為公共權力設定邊界；二是制度創(chuàng)設需要基于什么樣的人性假設。如果用2006地方公共決策中一些經典案例來解釋這兩個問題，我們會獲得理想的答案。山西方山縣，因為一位中學生“上書”縣委書記，痛陳網吧給青少年帶來的危害，書記就一紙令下關閉了全縣的網吧，他維護了一部分人的利益，但不意味著維護了公共利益。

縣委書記有沒有權力終止網吧的營業(yè)行為？網吧的無序發(fā)展帶來的社會負效應，不是因為網吧的“惡”，而是政府對于市場的監(jiān)管沒有發(fā)揮最起碼的作用，從這個意義上來說，政府要做的不是關閉網吧，而是加強監(jiān)管。

縣委書記善意的政策意圖，卻將公權力的強制性、擴張性、排他性等自然屬性發(fā)揮得淋漓盡致。然而，“后網吧時代”的方山縣非但未能徹底“消滅”網吧，反而將其徹底趕往非法生存狀態(tài)，這樣的情形下，政府想要監(jiān)控更是難上加難。

2006年發(fā)生的其他一些公共決策行為，諸如濟寧殺狗、杭州“奔的”退市，我們依稀能夠看到政府揮舞著公權力的大旗，蠶食本來屬于市場或者屬于私權利的領域。政治活動家們以一種“天然的”傾向，擴展政府行動的范圍與規(guī)模，去跨越任何可以觀察到的“公共性邊界”，公權力干預市場、公權力干預私權利，已經成為常見病。

以人類治理公共事務的經驗來說，并不是對公權力的擴張性沒有足夠的警惕，四種常見的制約權力的措施在實踐領域發(fā)揮著不同的功效。第一種是以德制權，這是最容易被中國傳統(tǒng)文化接受的方式，人們認為掌握公權力的人擁有足夠的自律精神去管束自己的行為；一種是以民制權，只有擁有健全的選民投票機制以及委托代理治理方式才能最大程度地發(fā)揮對權力的制約；第三種是以法制權，前提條件是對法律的尊重以及擁有健全的法律體系；最后一種是以權制權，就是以一種權力去制約另一種權力。在這四種方式中，哪一種最適合我們，顯然，就是“以權制權”，正是權力的制衡不夠，才會發(fā)生齊河縣33人冒充縣委書記簽字混進國家機關的怪現(xiàn)象。編制委員會理應是縣長擔任，但人事權卻在縣委書記手上，權力的失衡必然導致權力的泛濫。

因此，在制度設計中，對于權力邊界的設置，只能以另一個權力的存在為邏輯前提，這種邏輯是基于必要的“惡”的人性假設，正像坐飛機都需要安全檢查一樣，只有每個人都被假設為危險的，才是真正能夠保障安全的制度。因此，對公共決策者權力進行制約的必要性就是基于這樣一個淺顯的道理。