廣州“雙禁”在單向決策中走向失衡

廣州禁摩又禁電，禁令如山，議論風(fēng)生?！半p禁”沖擊波迅速波及全國，摩托車與電動車何去何從，不再僅僅是廣州一個城市所關(guān)注的公共問題：“禁”還是“放”？禁止之后怎么辦？放開之后怎么管？公共交通如何建設(shè)？

[城市·城事]

載入史冊的公共政策大討論

2006年11月5日，廣州正式宣布：11月15日起，廣州全面禁止電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車上路行駛，對此類車不予登記發(fā)牌。從12月1日開始，在廣州駕駛電動自行車上路將面臨處罰。進一步，從2007年元旦開始，廣州市中心區(qū)將全面禁止摩托車行駛。

廣州從1991年開始就已有“限摩”的明顯信號，也不是第一個禁摩、禁電的城市，群眾早有心理預(yù)期。但是，“雙禁”還是成為廣州市最熱的詞匯，與“雙禁”有直接或間接聯(lián)系的利益相關(guān)人，都紛紛登場，發(fā)表自己的看法，其中，有的觀點相當尖銳和激烈，“要和市長算算賬”。報紙、雜志、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體更是“全軍出動”，大篇幅展開討論，“雙禁”沖擊波迅速波及全國，摩托車與電動車何去何從，不再僅僅是廣州一個城市所關(guān)注的公共問題。圍繞“禁”還是“放”？禁止之后怎么辦？放開之后怎么管？公共交通如何建設(shè)？……一系列問題的爭論，被稱為是“載入史冊的公共政策大討論”。

通過這一場至今還在演繹的紛爭，決策制定背后各種利益集團的博弈也浮出水面。本刊約請行業(yè)協(xié)會負責(zé)人、行政管理專家、政府官員，進行了多層面地剖析。

[交鋒]

信息不對稱下的

決策漠視

何小華

2004年5月1日，《道路交通安全法》正式實施，電動自行車的法律地位得到明確，從那時到“禁電”開始實施為止，廣東省自行車行業(yè)協(xié)會與廣州市有關(guān)部門的交往可以大體分成三方面：

一是從2004年秋到2005年秋。協(xié)會召開了兩次論壇，探討在廣州應(yīng)當如何管理電動自行車。協(xié)會可以把遠在北京、上海的一些專家學(xué)者請到廣州，但卻無法把近在身旁的廣州市有關(guān)部門的人士請到會場。

二是從2006年5月23日到12月1日。協(xié)會多次分別到廣州市多個有關(guān)部門，呈交協(xié)會對如何管理電動自行車的書面建議或意見，但是所有的建議或意見均“泥牛入?！?。

三是2006年5月底到6月中。廣州市交警先后組織了三次“征求意見座談會”，分別為“市民座談會”、“專家學(xué)者座談會”、“部分市人大代表、政協(xié)委員、公交地鐵、市政府各部門代表座談會”。其中，就是沒有電動自行車的生產(chǎn)廠家、銷售商家和消費者的代表。行業(yè)協(xié)會的代表是“不請自去”，才得以在第三次座談會上發(fā)表了部分看法。

在這兩年多來與廣州市政府部門交往的歷程中，從政府的實際表現(xiàn)當中，行業(yè)協(xié)會的感受最主要有兩點：首先，作為草根行業(yè)，作為一個城市中下層市民的一部分，利益被忽略得令人費解，甚至是一種公然的漠視。其次，行業(yè)協(xié)會與政府部門的溝通，何其困難。協(xié)會之所以東奔西跑，上下呼吁，不管是參加行業(yè)大會，或是接受媒體采訪，或是啟動法律程序，求的就是一個講道理的地方！

不論是“禁”或“行”，對電動自行車，對廣大消費者，對自行車行業(yè)而言，都是一項從交通工具切入、事關(guān)城市管理的公共政策問題。制定公共政策的目的是對公共利益進行科學(xué)有效的管理，而管理就是要追求公共利益最大化。一項新的公共政策是優(yōu)是劣，最終要看它出臺后，對公共利益的最大化是增進或是減退。

任何公共政策的調(diào)整，都會涉及公共利益中諸多元中的每一元，如果只在意其中一元而忽視其它，公共利益的總體一定不可能最大化。在社會的公共利益當中，任何一部分的合法利益，哪怕是處在極邊緣的，從全局看似乎無足輕重的利益，如果它受到了傷害，公共利益的最大化一定是減退的。因此，任何“取”或“棄”都不能為求簡單而“一刀切”，特別是對“棄”。還有非常重要、必不可少的一點是，做出讓步的一方，損失應(yīng)當?shù)玫胶侠硌a償，絕不能要求任何合法利益“自我犧牲”?！罢ā辈拍堋叭撕汀保蛷V州的“禁電”而言，如果當初在行業(yè)協(xié)會主動溝通之后有關(guān)部門不是不予理睬，今天的局面很可能是另一番樣子。廣州“禁電”到現(xiàn)在兩個月，已經(jīng)產(chǎn)生的問題就充分說明了這一點。

（作者單位：廣東省自行車行業(yè)協(xié)會）

[縱深]

“雙禁”經(jīng)得起

公共政策拷問嗎？

顧麗梅

廣州禁摩又禁電，禁令如山，議論風(fēng)生。客觀地講，“雙禁”是一項很難的決策，因為城市道路是稀缺資源，只有高效率使用才符合最廣大人民群眾的利益。而且，從公正性的角度看，城市道路歸全體市民所有，摩托車和電動車的用戶被剝奪道路使用權(quán)，對此，政府應(yīng)該有個說法，不能回避。

“禁”字背后所表現(xiàn)出的利益多元化和復(fù)雜性，呈現(xiàn)出公共政策從制定到實施的許多實質(zhì)性問題。透過這個案例，我們可以發(fā)現(xiàn)若干值得關(guān)注的問題：

首先，公民失語與政策公正性。公民最大和最“應(yīng)得”的權(quán)利就是政策參與權(quán)。拒絕讓大多數(shù)人參與，僅僅由幾個掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)人來作出決策，已經(jīng)不再被人們所接受。政策制定是充分博弈的結(jié)果，一項政策只有建立在公民選擇的基礎(chǔ)上，在執(zhí)行的時候才會更順利，成本更低，因為這樣的政策在執(zhí)行過程中往往會得到公民更多的配合。否則，這些決策沒有任何意義，面對的必將會是公眾的冷漠，廣州的“雙禁”恰恰證明了這一點。價格調(diào)整尚需要聽證，對于涉及到公民出行的根本大事，自然也必須有公民的聲音和參與。即使開過聽證會，如果聽證僅僅是“花邊”，不能被決策吸納，很難讓人相信政策的程序合法化，自然會降低公民對于政策的合法性認同，非議在所難免。廣州“雙禁”決策中，公民如果有更多實質(zhì)性的參與，相信政策會以公眾更能接受的形式出現(xiàn)。

其次，缺乏制度配套與糾錯。禁止之后，怎么出行？廣州是禁在先，公交車資源替代在后，這不能不說是決策中的失誤。從禁摩政策看，無非是想把道路讓出來給汽車用，顯然是對弱勢群體的歧視。更嚴重的是，一部分人轉(zhuǎn)向買汽車，道路更堵；一部分人不得不擠公交，公交更擠。進一步講，選擇摩托車與電動車出行是公民的自由，政府為什么不允許上路？還有，摩托車、電動車的用戶，都是相對貧窮一點的，有的摩的師傅干脆是以摩托車為生，都是城市的中低階層。禁止之后十萬以上的摩的司機將失業(yè)，還有摩修摩配從業(yè)人員都將面臨失業(yè)與轉(zhuǎn)行，他們何去何從？一個眾所周知的事實是：政府不可能一夜之間人為創(chuàng)造出數(shù)十萬個就業(yè)崗位！

再次，政策正當性與合法化缺失。廣州“雙禁”的理由之一是改善城市治安，的確，廣州的飛車黨影響很惡劣，但是禁摩真的可以達到治安的目的，筆者難以茍同。正如有市民憤慨的那樣：“飛賊還通過手機聯(lián)系，禁不禁？搶劫如果開著汽車，禁不禁？恐怖分子開著飛機撞大樓，禁不禁？有的媒體報道，禁摩以后，治安狀況好轉(zhuǎn)云云，這樣的宣傳，比禁摩還要招數(shù)低劣，人民會想信嗎？犯罪分子在，造成犯罪的因素在，搶劫的方式也會創(chuàng)新。”至于摩托車“七宗罪”、電動車“十宗罪”等等，更是不駁就倒，夠不成禁止的理由。正如有評論概括的那樣，“雙禁”就是政府的“懶政”。

最后，政策執(zhí)行成本高昂。廣州禁摩的成本非同一般：從摩托車的直接成本看，50多萬輛摩托車，以一輛摩托車為2000元為計，公民因“禁摩”的直接損失為：50萬x2000元=10億元。其次，摩托車或電動車的每人每公里對道路資源的占用遠遠小于汽車，調(diào)查顯示，“禁摩”以后，有14%的居民考慮買汽車，以一部汽車相當于6－8輛摩托車占用的道路資源計算，僅此一項，禁摩省出來的道路化為烏有。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)行政管理系）

[路徑]

廈門“坐”在公交車上

陳子能

早在10年前，廈門就取消了島外三輪車，取締島內(nèi)摩托車，在部分路段對電動自行車限行的政策。禁摩限電之后，廈門市的公交出行分擔(dān)比率約25%，遠遠高出國內(nèi)大多數(shù)城市。公交優(yōu)先是廈門社會各界的廣泛共識，廈門市多管齊下、多輪驅(qū)動，積極發(fā)展城市大公交，許多做法值得借鑒。

首先是覆蓋面廣。廈門公交在營線路159條，日發(fā)車21615班次，年客運量約5.3億人次，島內(nèi)市區(qū)以300米服務(wù)半徑計算站點服務(wù)面積率達90%。新城區(qū)建設(shè)到哪里，公交線路就延伸到那里。廈門還與漳州市合作，開通了跨行政區(qū)域的公交直通車。在城市公交快速發(fā)展的同時，加大對農(nóng)村客運公交的建設(shè)投入，全市100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和86%的行政村納入到城鄉(xiāng)客運網(wǎng)絡(luò)。

其次是夯實硬件。長期以來，廈門注重加強道路基礎(chǔ)設(shè)施和公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)快速路網(wǎng)，在集美大橋特別預(yù)留中央兩車道為快速公交BRT專用通道。通過對覆蓋中心城區(qū)的8條主干道進行綜合整治，全面優(yōu)化公交線網(wǎng)，提高公交運轉(zhuǎn)效率。改擴建場站設(shè)施，特別是公交樞紐站和首末站，推進立體公交站建設(shè)，設(shè)置港灣式公交停靠點。并且建設(shè)公交優(yōu)先通道，開辟公交專用輔道。

三是優(yōu)化服務(wù)。準確界定公用性為主、公益性為輔的公交屬性，加強成本核算，合理調(diào)節(jié)票價，堅持微利經(jīng)營，實現(xiàn)公交服務(wù)、經(jīng)營、發(fā)展的良性循環(huán)。廈門公交價格低，大部分公交只收1元，開空調(diào)的收兩元，這對人均年收入達到19000元，收入居全國大中城市第七位的廈門來說，是比較低的。對客流不足于全天候開行公交線路的區(qū)域，開通定時班線，解決居民出行問題。2006年已開通7條學(xué)生周末專線和1條廠礦專線。同時，試行開通了3條大站快運線路，其中快3線根據(jù)客流潮汐特點，實行早晚高峰單向發(fā)班。另外，針對公交車上扒手、小偷不時存在的現(xiàn)象，廈門市民自愿組成義務(wù)反扒隊，公安部門主動配合，在主要公交線路上打擊犯罪，保護乘客的財產(chǎn)和生命安全，效果非常明顯。

四是政府扶持。政府從用地規(guī)劃、收費稅收、財政補貼、通行優(yōu)先等方面對公交予以傾斜，扶持公交發(fā)展。市政府每年撥出專項資金用于新購公交車和公交站點維修費，公交車過橋一律免收過橋費，2005年財政對原公交總公司給予政策性補貼354萬元，對購置環(huán)保公交車輛補貼400萬元，免征公交城市公用附加費1125萬元，2006年發(fā)放2486萬燃油補貼給公交企業(yè)，及時緩解了公交燃油成本不斷上升的壓力。

五是創(chuàng)新體制。政府從管理體制、運行機制等多方面入手，努力提高公交競爭力。廈門將全市所有公交由市政歸口到交通委管理，將場站與運輸企業(yè)相分離，并交給專門的場站公司統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，促進公交資源的優(yōu)化配置和管理使用。打造公交“航空母艦”，組建廈門公交集團，穩(wěn)步推行公交規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，不斷增強抵御市場風(fēng)險的能力。新成立的廈門公交集團其公交線路和公交車分別占全市公交線路和車輛總數(shù)的80%和90%。同時，推行公司化經(jīng)營與公交市場化運作，將原來的27家中巴公交企業(yè)整合成6家，并且按照“一條線路只能一家公司經(jīng)營”的原則，完成中巴線路整合21條，較好地改變了中巴公交小而散的狀況，逐步取消個體經(jīng)營、掛靠經(jīng)營和承包經(jīng)營。采取以服務(wù)質(zhì)量為主要競標條件的招投標方式，實行公交線路特許經(jīng)營，打破線路終身營運制。2003年對新開的兩條線路作了招投標嘗試，2005年又采用競爭性談判方式，確定了首條公交旅游觀光巴士線路的經(jīng)營主體。

(作者單位：廈門市政府辦公廳)