決策不是領(lǐng)導(dǎo)者的專利

目前，地方政府決策的公共參與程度較低，決策的利益相關(guān)方與社會(huì)公眾的理性博弈空間還很逼仄，這些注定了地方政府決策的偏差性質(zhì)。

“公共”流于社會(huì)公眾的哀怨，決策淪為地方領(lǐng)導(dǎo)的專利，從2006年十大地方公共決策鏡鑒評(píng)選結(jié)果來看，地方政府決策的公共性與科學(xué)性都還亟需提高。

首先，地方政府自身公共性程度的低下決定了決策公共性程度不高。近年彌漫全國的GDP思維對(duì)于地方政府的決策制約力度，可以說是有增無減。只要是有利于地方政府治理區(qū)域GDP增長的項(xiàng)目，就成為調(diào)動(dòng)地方政府決策思維活躍性的決策。內(nèi)蒙古新豐電廠的“頂風(fēng)作案”，河南鄭州的違法征地，貴州匯通世華“高科技產(chǎn)業(yè)”的破產(chǎn)，無不折射出地方政府急于做大GDP的決策慣性。缺乏GDP增長這個(gè)指數(shù)，我們似乎就沒有判斷政府決策是否正當(dāng)合理的依據(jù)了。這是一個(gè)缺乏公共性支撐的政府必然遭遇的尷尬。在整個(gè)政府制度框架沒有改革的情況下，恐怕地方政府由GDP決斷政策的基本格局還無法破局。

其次，地方政府運(yùn)作的程序紊亂是地方政府無法擺正“公共”與“決策”兩者之間的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的公共決策。政府決策程序的有序化既顯示為一套井然有序的決策體制，又顯示為遞進(jìn)性和目標(biāo)性相統(tǒng)一的決策進(jìn)程，更顯示為決策程序不僅保障了公共參與、公共動(dòng)機(jī)，又保障了決策主觀性克制的有效性。從這樣的視角看開去，地方政府決策的體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有滿足公共決策的底線要求。地方政府的決策基本上是首長拍板制，沒有一個(gè)相互制約保證決策理性的制衡安排。同時(shí)，地方政府決策的公共參與程度還相當(dāng)?shù)?，決策的利益相關(guān)方與社會(huì)公眾的理性博弈空間非常逼仄，注定了地方政府決策的偏差性質(zhì)。南通火車站的“改擴(kuò)建”案例，就反映了缺乏程序控制的地方政府決策的缺陷。

再次，地方政府決策的部門化局面，使地方政府決策無法保持一致性、權(quán)威性，進(jìn)而喪失公共性。本來，地方政府決策應(yīng)當(dāng)保持部門間的一致性和協(xié)調(diào)性。長期以來，地方政府部門不惜損害政府作為整體組織結(jié)構(gòu)的權(quán)威性，僅僅從自己部門的利益出發(fā)制定并執(zhí)行政策。這就必然造成地方政府各組成部門間的利益差異，更進(jìn)一步造成政府影響下的社會(huì)不安。這是今天地方政府治下相當(dāng)多的政策失當(dāng)最為直接的原因。深圳市城管隊(duì)員的扒褲事件，廣西玉林的傳銷熱問題，反映的就是地方政府間利益差異導(dǎo)致的社會(huì)問題。

最后，政府與市場(chǎng)、與社會(huì)爭利的顯在與潛在動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致地方政府決策失誤、認(rèn)同下降?，F(xiàn)代社會(huì)的合理結(jié)構(gòu)是國家、市場(chǎng)社會(huì)組織間的良性互動(dòng)。不論哪個(gè)級(jí)別的政府組織，都應(yīng)當(dāng)以自己的依法行政支撐其一片法治天空，讓市場(chǎng)能夠按照價(jià)格機(jī)制有效、順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，讓社會(huì)組織按照業(yè)緣、地緣和趣緣組織起來有效自治。但是，地方政府常常為了顯示自己的單一功效，不把市場(chǎng)原則與社會(huì)組織放在眼里。對(duì)于一些地方政府的決策來講，只要政府基于主觀意圖去行使政府權(quán)力，那么市場(chǎng)與社會(huì)就必須屈從政府的權(quán)力指揮棒。如此，市場(chǎng)與社會(huì)就此成為政府顯示能力的犧牲品。山東濟(jì)寧市政府的殺狗令，山西方山縣政府的禁網(wǎng)令，都顯示了一個(gè)“自私”的政府如何不愿意與市場(chǎng)、社會(huì)和諧相處的狀態(tài)。

試圖保證地方政府決策的公共性，俾使地方政府公共決策的民主性與科學(xué)性均有起碼的保障。一方面，以權(quán)力體系的制度化規(guī)范保證政府決策的法治化，另一方面，以國家、市場(chǎng)與社會(huì)的積極互動(dòng)保證政府決策的公共性。再一方面，以程序化保證政府決策的科學(xué)性，將謀劃與決斷有效分離又有效制衡。這樣，地方政府決策的公共性與科學(xué)性就會(huì)有根本的保障。也才能避免將地方政府的“公共決策”拆為“公共”與“決策”的兩節(jié)，也才能夠?qū)⒐矝Q策限定在保障公共利益，提供公共服務(wù)，提升公共福利的“現(xiàn)代”范圍內(nèi)。

（作者系中山大學(xué)公共管理學(xué)院院長）