對(duì)制定社會(huì)救助法的思考

摘 要：社會(huì)救助法首先是個(gè)社會(huì)法，應(yīng)以社會(huì)為本，處理好公平與效率、政府與社會(huì)、城鄉(xiāng)與區(qū)域之間的關(guān)系，在憲法規(guī)范、民事法律、行政法律和刑事法律四個(gè)層面，系統(tǒng)化地構(gòu)建社會(huì)救助法的違法制裁機(jī)制，以保證該法的實(shí)施。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助法；公平；效率

中圖分類號(hào)：DF391．3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004—1605(2006)12—0031一03

一、社會(huì)救助法立法的性質(zhì)定位

社會(huì)救助法是一個(gè)社會(huì)法，現(xiàn)在制定社會(huì)救助法恰逢其時(shí)；

一是順應(yīng)世界法律發(fā)展的潮流。20世紀(jì)后半期世界法律發(fā)展的趨勢(shì)是法律的社會(huì)化和社會(huì)的法律化，其中一個(gè)顯著特點(diǎn)是，由自由資本主義時(shí)代的私法本位，和許多社會(huì)主義國(guó)家的公法本位逐漸讓位于社會(huì)法本位這一潮流，社會(huì)救濟(jì)法無(wú)疑應(yīng)該是社會(huì)法的首要立法，也是一個(gè)前提立法，因?yàn)樗巧鐣?huì)保障的最后一道門檻。社會(huì)保障法律體系這是政府為矯治市場(chǎng)失靈而伸出的第三只手，在社會(huì)保障法中，一般分為社會(huì)救助法、社會(huì)險(xiǎn)法、社會(huì)福利法和社會(huì)優(yōu)撫法。我們認(rèn)為社會(huì)救助法的社會(huì)性更強(qiáng)，因?yàn)橄鄬?duì)于社會(huì)救助法而言，社會(huì)保險(xiǎn)法是主要針對(duì)市場(chǎng)的保障法，它是建立在有職業(yè)者范疇為解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和住房的風(fēng)險(xiǎn)的。而社會(huì)救助法并不要求救助對(duì)象的職業(yè)性和對(duì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌的個(gè)人義務(wù)；對(duì)于社會(huì)福利法而言，社會(huì)救助法是雪中送炭，而社會(huì)福利法是錦上添花；對(duì)于社會(huì)優(yōu)撫法而言，社會(huì)救助法與其方式相似，都是無(wú)償給予，但社會(huì)優(yōu)撫是建立在受撫者或其親屬對(duì)于國(guó)家或社會(huì)有貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，其社會(huì)的普遍性相對(duì)較弱。因此可以說(shuō)，社會(huì)救助法是真正的社會(huì)保障底線中的底線，是公民生存權(quán)的最后一道門檻。

二是順應(yīng)了構(gòu)建和諧社會(huì)的潮流。和諧社會(huì)的著力點(diǎn)是社會(huì)，著眼點(diǎn)是均衡。在財(cái)富分配上，應(yīng)該建立一次分配依靠市場(chǎng)注重效率，再次分配依靠政府注重公平，三次分配依靠社會(huì)注重均衡。所以社會(huì)救助法的最根本的使命是通過(guò)均衡的分配方式解決社會(huì)財(cái)富分配失衡的問(wèn)題。基于這樣的特點(diǎn)，社會(huì)救助法在救助方式或手段上可以利用市場(chǎng)化手段降低成本，提高效率；在救助的程序上主要由人大通過(guò)立法提供規(guī)則，由政府來(lái)執(zhí)行或監(jiān)管，而救助的經(jīng)濟(jì)來(lái)源即要由政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支出，同時(shí)還應(yīng)充分考慮社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)等捐助，以便社會(huì)救助的范疇和層次更廣更高。這是消解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)分配不公、階層分化、社會(huì)矛盾加劇的一道重要的減壓閥，既有利保障生活無(wú)著者的生存權(quán)，同時(shí)也是對(duì)社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體免遭潛在的暴力對(duì)抗的平安閥。

既然是一個(gè)社會(huì)法，立法過(guò)程中一定要糾正以前立法中曾經(jīng)產(chǎn)生過(guò)的一些消極的東西。

一是要變政府本位為社會(huì)本位。要注意社會(huì)救助法不是政府施舍法，因此政府的位置一定要界定清楚：這是法律賦予政府的義務(wù)，而不能簡(jiǎn)單地把社會(huì)救助看成是政府的權(quán)力或權(quán)利。現(xiàn)行的社會(huì)救助的法律法規(guī)在這一方面存在許多問(wèn)題，包括城市低保、農(nóng)村特困和城市生活無(wú)著者的救助在內(nèi)的現(xiàn)行的救助法規(guī)，往往以政府部門的權(quán)能為基礎(chǔ)，并以政府部門為主要執(zhí)法主體。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使人的流動(dòng)成為經(jīng)常性現(xiàn)象，社會(huì)救助中經(jīng)常出現(xiàn)部門間職能交叉，權(quán)力重復(fù)設(shè)置，法律法規(guī)效力單一，內(nèi)容沖突，地區(qū)、行業(yè)分割，每地每行業(yè)權(quán)利義務(wù)和職能的不對(duì)等，社會(huì)救助的法律法規(guī)凸顯依法治國(guó)方略在社會(huì)救助中的疲軟和非善治，嚴(yán)重滯后于社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的法律需求。立法是構(gòu)筑社會(huì)救助體系最為關(guān)鍵的要素之一，因此，加快社會(huì)救助的立法成為建設(shè)中國(guó)新型救助體系，完善適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)立法的當(dāng)務(wù)之急。

二是要變公法本位、私法本位為社會(huì)法本位。社會(huì)救助是國(guó)家(政府)的職能，救助對(duì)象和救助機(jī)關(guān)的法律地位不平等，救助的標(biāo)準(zhǔn)和程序等也不可能由雙方平等協(xié)商而達(dá)成合意，社會(huì)救助當(dāng)事人不可以生存權(quán)為由抗御國(guó)家權(quán)力。強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人地位平等和私權(quán)自治的民法是很難統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)救助的。在權(quán)利救濟(jì)方面，刑法作為“后盾立法”，主要調(diào)整社會(huì)救助中產(chǎn)生的刑事法律關(guān)系，如基于社會(huì)救助關(guān)系主體、社會(huì)救助資金、社會(huì)救助程序等而產(chǎn)生的刑法規(guī)范問(wèn)題。這類規(guī)范在刑法中并不多。而社會(huì)救助適用訴訟法，必須以相對(duì)完善的實(shí)體規(guī)定為基礎(chǔ)，即社會(huì)救助違反什么樣的法律規(guī)范、何種權(quán)利受到侵害，通過(guò)哪些途徑救濟(jì)等應(yīng)當(dāng)有明確規(guī)定。社會(huì)救助法不可能在公法抑或私法領(lǐng)域產(chǎn)生其基本框架，或者在內(nèi)容上被兼容，即便公法私法化，私法公法化也是如此。

二、社會(huì)救助法立法的價(jià)值取向

一是效率與公平的關(guān)系。應(yīng)該說(shuō)社會(huì)救助基本的出發(fā)點(diǎn)不是效率，也不是公平，至少說(shuō)在小范疇內(nèi)不是公平和效率，救助制度的單向性與權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等這一傳統(tǒng)的法理有明顯的區(qū)別。但并不是說(shuō)不需要考慮公平和效率的問(wèn)題。那么社會(huì)救助制度到底該怎樣考慮效率與公平的關(guān)系呢?筆者認(rèn)為首先要考慮的是整個(gè)大的制度，社會(huì)救助的程度要以影響市場(chǎng)的效率為底線，現(xiàn)在許多西歐和北歐國(guó)家社會(huì)福利主義的消極影響應(yīng)該避免。一個(gè)不太準(zhǔn)確的說(shuō)法，社會(huì)法考慮的“劫富濟(jì)貧”，社會(huì)救濟(jì)法是濟(jì)貧的法，它的立法必須與“劫富”的法相配套，高收入者的收入調(diào)節(jié)，國(guó)家財(cái)富的社會(huì)化分配都應(yīng)在人大的考慮之列，但恐怕不是這次立法所能解決的。

二是政府與社會(huì)的關(guān)系。政府的義務(wù)容易界定，社會(huì)的義務(wù)比較難以界定。對(duì)于政府而言，社會(huì)救助法是一種義務(wù)，既然是一種義務(wù)，就必須具有規(guī)范性的強(qiáng)制手段和違法的制裁手段。對(duì)于社會(huì)特別是社會(huì)弱勢(shì)群體而言，社會(huì)救助法是一種權(quán)利。既然是權(quán)利，權(quán)利受到侵害必有救濟(jì)，所以社會(huì)救助法中一定要有簡(jiǎn)單適用的司法程序來(lái)讓救助對(duì)象保護(hù)自己的合法權(quán)益，不能把受到救助是份外的，感恩戴德，受不到救助是應(yīng)該是，無(wú)計(jì)可施。

三是城鄉(xiāng)和區(qū)域間的關(guān)系。社會(huì)救助法的保障性立法價(jià)值，決定了其針對(duì)性的對(duì)象應(yīng)該具有平等性，但客觀的現(xiàn)實(shí)是我們城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的巨大差異。既然社會(huì)保障法是“均貧富”的法律，就不該加劇城鄉(xiāng)間和區(qū)域間的差異，而應(yīng)該盡量縮小這種差異。當(dāng)然這是從大的方向上來(lái)說(shuō)的，從具體情況來(lái)看，一個(gè)人的生活質(zhì)量實(shí)際上是與他的消費(fèi)需求和生活環(huán)境相關(guān)的。具體地說(shuō)，同樣的救助標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同地區(qū)不同人群的滿足度是不同的，立法不能不考慮這個(gè)因素，但也不能過(guò)多地考慮這個(gè)因素。現(xiàn)在的社會(huì)救助按地區(qū)分為四類，相差較大，特別是廣大農(nóng)村的社會(huì)救助在相當(dāng)大程度是既不符合生活最低需求，也沒(méi)有做到無(wú)縫覆蓋，這不僅屬于政府提供的公共產(chǎn)品不足，更是社會(huì)公共產(chǎn)品缺失的表現(xiàn)。

四是立法的原則性和靈活性的關(guān)系。鑒于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚處于不斷完善之中，許多深層次的問(wèn)題尚未得以解決甚至還未觸及。所以社會(huì)救助立法無(wú)論從外圍立法環(huán)境上看，還是從內(nèi)部法律體系結(jié)構(gòu)來(lái)看，都不可能一蹴而就，一勞永逸，這就對(duì)我們的立法提出了很高的要求，既要考慮立法的科學(xué)性，又要適用現(xiàn)實(shí)的國(guó)情。具體地說(shuō)，社會(huì)救助法的立法既要留有后門，又要防止漏洞。考慮我國(guó)社會(huì)救助工作的實(shí)際情況和發(fā)展需要，社會(huì)救助法律框架設(shè)計(jì)時(shí)，在確立核心規(guī)范，保持法律基本穩(wěn)定的前提下，同時(shí)預(yù)留出適度調(diào)整空間，兼顧穩(wěn)定性與開(kāi)放性、變動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)法律的自動(dòng)調(diào)整。

三、社會(huì)救助法的體系和內(nèi)容

關(guān)于立法體系：統(tǒng)一法典還是分散立法?社會(huì)救助法治，一是不能搞統(tǒng)一的社會(huì)救助法。所謂統(tǒng)一的社會(huì)救助法有兩種理解，一種是條文簡(jiǎn)練，僅為原則性規(guī)定的“憲法式”的法律規(guī)范，另一種是內(nèi)容翔實(shí)，條文多而全的社會(huì)救助法典。本文所指為后者。至于前者，我們認(rèn)為，簡(jiǎn)單的疊加或抽象忽略了社會(huì)救助業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和多樣化，無(wú)助于公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。立法、執(zhí)法和司法，甚至學(xué)理研究，均不可趨之。社會(huì)救助的內(nèi)容寬泛，具體操作有非常大的區(qū)別，加之當(dāng)前社會(huì)救助的法制化程度低，很難用一部法律把各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)范起來(lái)。以法治的旗號(hào)勉強(qiáng)地把社會(huì)救助的各項(xiàng)業(yè)務(wù)用法律語(yǔ)言拼湊在一起，無(wú)異于拔苗助長(zhǎng)。制定統(tǒng)一的社會(huì)救助法典，目前條件不成熟，也沒(méi)有必要。

在立法體系上，可以考慮常態(tài)的社會(huì)救助和非常態(tài)的社會(huì)救助等。常態(tài)的就是生活保障法，包括最低生活保障法和專業(yè)救助法，如醫(yī)療救助、住房救助、教育救助；非常態(tài)指急難救助法，包括災(zāi)難救助法和危急救助法；再者大力推動(dòng)城鄉(xiāng)居民最低生活保障、農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶救助、災(zāi)害救助、醫(yī)療教育住房救助、法律援助等各領(lǐng)域的高標(biāo)準(zhǔn)立法。應(yīng)當(dāng)制定我國(guó)社會(huì)救助立法的中長(zhǎng)期規(guī)劃，以保障特定群體基本權(quán)利為核心和基石，兼顧各單行法間的協(xié)調(diào)，完善社會(huì)救助的各項(xiàng)法律制度。最后除考慮一般的物質(zhì)救助外，為構(gòu)建和諧社會(huì)，化解社會(huì)矛盾，還需要提出精神溝通和疏導(dǎo)撫慰等形式的救助。

在立法進(jìn)度上，社會(huì)救助的各項(xiàng)單行法是十分急迫的，應(yīng)當(dāng)齊頭并進(jìn)，沒(méi)有主次和輕重之分。這在實(shí)際操作和學(xué)理上都是可行的。在法律位階上，以法律為主干，完備適用要件，形成憲法——法律——法規(guī)的救助法律體系。避免以下位法，尤其是欠完備的政府規(guī)章實(shí)施上位法一一規(guī)章作為行政政策(授權(quán)的例外)的表現(xiàn)，必須符合憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定。有關(guān)社會(huì)救助的規(guī)章要避免和克服“擴(kuò)大或者縮小上位法規(guī)定的管理事項(xiàng)范圍、增加或者減少上位法規(guī)定的種類、提高或者降低上位法規(guī)定的幅度；違反上位法規(guī)定，或者自行設(shè)定增加管理相對(duì)人義務(wù)的內(nèi)容，或者自行設(shè)定降低或者減少管理相對(duì)人合法利益的內(nèi)容”的問(wèn)題；避免法律的細(xì)則化，產(chǎn)生復(fù)雜的“副法”，跳不出“基本法還不如單行法，單行法還不如國(guó)務(wù)院的法規(guī)，國(guó)務(wù)院的法規(guī)還不如一個(gè)鄉(xiāng)政府的決定，鄉(xiāng)政府的一個(gè)文件似乎可以超越憲法”的怪圈。

在立法技術(shù)上，社會(huì)救助法主要要考慮好這樣幾層關(guān)系：首先是主體與主導(dǎo)的關(guān)系。社會(huì)救助法的主體應(yīng)該是社會(huì)(社會(huì)中介組織、慈善機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、志愿者)；但執(zhí)法活動(dòng)的主導(dǎo)是政府(提供財(cái)政、強(qiáng)制)。其次，社會(huì)救助法的主要依據(jù)既要以我國(guó)的憲法作為根本依據(jù)，同時(shí)又要充分考慮我國(guó)對(duì)《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化國(guó)際公約》的承諾義務(wù)，立足于公民最基本的生存保障，但不能僅僅限于這個(gè)基點(diǎn)而不考慮發(fā)展。立法時(shí)既要考慮中央財(cái)政和全國(guó)的普遍情況，又要給各地不同的現(xiàn)實(shí)留出法律空間。在注意維持法律的公平性下防止一刀切的簡(jiǎn)單公平。

四、社會(huì)救助法的適用與實(shí)施

法律的生命在于適用，而一個(gè)法律能否適用關(guān)鍵在于其制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)和具有強(qiáng)制性。因此為保證社會(huì)救濟(jì)法的適用效果，必須在憲法規(guī)范、民事法律、行政法律和刑事法律四個(gè)層面系統(tǒng)化地構(gòu)建社會(huì)救助法的違法制裁機(jī)制。即社會(huì)救助違反什么樣的法律規(guī)范、何種權(quán)利受到侵害、通過(guò)哪些途徑救濟(jì)等應(yīng)當(dāng)有明確規(guī)定。

社會(huì)救助法是實(shí)體法和程序法的統(tǒng)一?，F(xiàn)代社會(huì)，獲得救助是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，政府在其中負(fù)有嚴(yán)格的責(zé)任。有關(guān)社會(huì)救助的權(quán)力的實(shí)施和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)及其救濟(jì)，不僅是行政行為和司法行為，而且有嚴(yán)格的程序和過(guò)程。因此，社會(huì)救助法不僅是規(guī)范社會(huì)救助法律關(guān)系主體享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，還必須規(guī)定主體資格、救助程序、權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)方式等。由于社會(huì)救助法既非公法，不具有先定力，又非私法，不具有契約性。因此社會(huì)救助法的訴訟途徑在法律中應(yīng)該有創(chuàng)新。以往的婦女兒童權(quán)益保護(hù)法、農(nóng)民權(quán)益保障法等由于其可訴性上的不完整導(dǎo)致法律適用效果打折扣的教訓(xùn)值得汲取。

社會(huì)救助法應(yīng)該充分考慮執(zhí)法成本與效益的關(guān)系。這是個(gè)世界性的難題。對(duì)救助對(duì)象的確定與甄別，恐怕不能單靠一個(gè)社會(huì)救助法就能夠解決的，還得要有實(shí)施細(xì)則，包括一些細(xì)節(jié)問(wèn)題，比如對(duì)收入水平的有資格鑒定的主體，除了要有公章之外，還得有個(gè)人簽字，在目前社會(huì)誠(chéng)信不足和公共精神缺失的情況下，只有與個(gè)人利益與責(zé)任相聯(lián)的程序，才會(huì)引起相關(guān)人員的重視。

責(zé)任編輯：錢國(guó)華

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