中國(guó)政府層級(jí)調(diào)整的工具性選擇及邏輯起點(diǎn)

摘 要：中國(guó)政府層級(jí)安排帶有很強(qiáng)的工具理性，經(jīng)濟(jì)體制的改革使得政府層級(jí)安排再一次面臨新的選擇，行政區(qū)邊界的模糊和擴(kuò)大已成為趨勢(shì)。行政區(qū)邊界擴(kuò)大的基本條件是相關(guān)政府主體的地位對(duì)等，新的制度設(shè)計(jì)堅(jiān)持的原則應(yīng)是如何使參與者各方都有積極性。

關(guān)鍵詞：政府層級(jí)調(diào)整；“省管縣”；“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”

中圖分類(lèi)號(hào)：D035．1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004—1605(2006)12—0052一03

中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，行政體制改革雖然一直與經(jīng)濟(jì)體制改革同步進(jìn)行，但行政體制改革卻表現(xiàn)出了異常的復(fù)雜性和艱巨性。比如，政府自1982年始，每隔5年開(kāi)展一次自上而下的“政府瘦身運(yùn)動(dòng)”，旨在轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和人員，遺憾的是時(shí)至今日該問(wèn)題仍然在困擾著我們。政府其實(shí)已經(jīng)意識(shí)到，橫向的政府職能轉(zhuǎn)變必須輔之以縱向的政府層級(jí)調(diào)整。

一、政府層級(jí)調(diào)整的工具性

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量使政府層級(jí)安排帶有很強(qiáng)的工具理性。建國(guó)以來(lái)，中國(guó)政府層級(jí)一直處于變化之中，其中，影響最大的當(dāng)屬“市管縣”體制。始于1982年的“市管縣”體制，迎合了當(dāng)時(shí)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)合治、加快中國(guó)城市化進(jìn)程、改變城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的需要。當(dāng)時(shí)的中國(guó)雖然已經(jīng)開(kāi)始了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索，但政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的最大特征依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。問(wèn)題是那時(shí)候的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不是嚴(yán)格意義上的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，給原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)注入了“商品經(jīng)濟(jì)”的元素，農(nóng)民以及農(nóng)民企業(yè)家為了銷(xiāo)售產(chǎn)品，用行動(dòng)提出了打破城鄉(xiāng)行政區(qū)分割、建立邊界開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)區(qū)的要求。

當(dāng)時(shí)二元分割經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的城市在產(chǎn)品的流通領(lǐng)域首先面臨著商品經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，問(wèn)題是城市國(guó)有企業(yè)的管理仍然必須服從于政府的計(jì)劃和安排，當(dāng)時(shí)的政府不僅是企業(yè)的組織者、管理者，更是經(jīng)營(yíng)者，整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行強(qiáng)烈依賴(lài)政府的計(jì)劃。在這樣的“政企關(guān)系”和“政社關(guān)系”下，城市行政區(qū)的概念依然強(qiáng)烈，行政區(qū)與行政區(qū)之間的邊界依然清晰，由農(nóng)村發(fā)起的處于雛形的“經(jīng)濟(jì)區(qū)”在當(dāng)時(shí)依賴(lài)于城市“行政區(qū)”對(duì)其的包容和接納，但這種包容和接納是沒(méi)有辦法拒絕的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的力量是無(wú)法阻擋的。

“市管縣”體制實(shí)際上就是在當(dāng)時(shí)狀態(tài)下的一種無(wú)奈的選擇，它從誕生之初就注定了其存在的暫時(shí)性。之所以選擇“市管縣”，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)全國(guó)絕大部分縣的經(jīng)濟(jì)力量還相對(duì)薄弱，還依賴(lài)城市對(duì)它的拉動(dòng)。但這種拉動(dòng)實(shí)際效果是非常有限的。而“市管縣”體制存在時(shí)間的長(zhǎng)短主要取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力量。

其次，行政區(qū)邊界的放大成為政府層級(jí)調(diào)整的新的選擇。“市管縣”體制的衰退到了20世紀(jì)90年代初終于開(kāi)始了，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境在經(jīng)歷了10來(lái)年的從計(jì)劃到市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型之后對(duì)政治體制和行政體制提出了新的要求。傳統(tǒng)的行政體制已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，有了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的企業(yè)為了生存和發(fā)展的需要主動(dòng)突破了傳統(tǒng)行政區(qū)的邊界，開(kāi)始在更大的區(qū)域中實(shí)現(xiàn)資源的整合。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的紐帶一旦形成，人們對(duì)于行政區(qū)的依賴(lài)自然減少，人為的行政紐帶失去了其存在的價(jià)值和理由。尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，“市管縣”體制反而成了阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的障礙。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行規(guī)則改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成和日益擴(kuò)大，行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的約束力下降，縱向的分配型經(jīng)濟(jì)向橫向的聯(lián)合型經(jīng)濟(jì)延伸，城市與周?chē)鷧^(qū)域之間開(kāi)始存在天然的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，這種天然產(chǎn)生的橫向聯(lián)系使政府層級(jí)安排再次面臨選擇。這一次的選擇比1982年的選擇更為被動(dòng)，化被動(dòng)為主動(dòng)的惟一辦法即擴(kuò)大行政區(qū)邊界，迎合經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界擴(kuò)大的需要。

二、政府層級(jí)調(diào)整的關(guān)鍵要素分析

行政區(qū)邊界的擴(kuò)大是為了迎合經(jīng)濟(jì)區(qū)不斷擴(kuò)大的需要，只有這樣才能發(fā)揮行政工具理性的積極作用。關(guān)鍵的是行政區(qū)邊界擴(kuò)大會(huì)面臨怎樣的困境，在什么樣的條件下才可以擴(kuò)大行政區(qū)的邊界。

首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以行政區(qū)為中心的制度安排造成相關(guān)政府主體的地位不對(duì)等。我國(guó)的憲法規(guī)定中國(guó)的地方政府層級(jí)設(shè)置為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，但自1982年以來(lái)，實(shí)際上大部分地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行“市管縣”改革，所以實(shí)際的層級(jí)設(shè)置是省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。撤地設(shè)市的“市管縣”改革就是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制背景下展開(kāi)的，這一改革使原來(lái)同屬于地區(qū)一級(jí)的市和縣有了明確的等級(jí)關(guān)系，很顯然在這樣的制度背景下，市和縣作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，其地位是完全不對(duì)等的，能維持這種不對(duì)等相安無(wú)事的條件就是市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)過(guò)縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。至于省和鄉(xiāng)因?yàn)樘幱谒膫€(gè)層級(jí)的兩端，而且在職能分工上和市、縣有著較大差異，只有市、縣在職能分工上具有驚人的相似性，這也是理論界和政府改革一直在市、縣兩級(jí)做文章的原因。

其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政區(qū)邊界擴(kuò)大的基本條件是相關(guān)政府主體的地位平等。為了迎合經(jīng)濟(jì)區(qū)日益擴(kuò)大的需要，政府層級(jí)改革的方向是壓縮政府層級(jí)、擴(kuò)大行政區(qū)的邊界，以便于各種經(jīng)濟(jì)主體在可能的范圍內(nèi)最優(yōu)化地整合資源，最終用市場(chǎng)行為替代政府行為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。然而，市場(chǎng)能得以正常運(yùn)行的首要條件是市場(chǎng)主體的地位平等，如果這時(shí)候還固守著“科層組織”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路，勢(shì)必造成兩個(gè)極端，一個(gè)是“市吃縣”、“市刮縣”、“市卡縣”的“零和博弈”現(xiàn)象；另一個(gè)是市和縣之間的“同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象。前者在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)比較嚴(yán)重，而后者在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比較嚴(yán)重，對(duì)于零和博弈的問(wèn)題學(xué)術(shù)界論述較多，本文重點(diǎn)關(guān)注后者。

假定地級(jí)市與所轄縣之間都面臨著“協(xié)同合作”和“同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)”這兩種選擇，根據(jù)理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，地級(jí)市的最優(yōu)戰(zhàn)略應(yīng)該是選擇“同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)”；同理可以推斷出所轄縣的最優(yōu)選擇也是“同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)”。很顯然是雙方各自的理性選擇過(guò)程造成了集體選擇的非理性結(jié)果，這一結(jié)論在現(xiàn)實(shí)的市、縣博弈中可見(jiàn)一斑。上述“同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象在一些縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)尤為嚴(yán)重，當(dāng)縣具備足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與市抗衡時(shí)，重復(fù)建設(shè)、“同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象會(huì)隨之升級(jí)。

上述由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引發(fā)的問(wèn)題還必須用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路來(lái)解決問(wèn)題，這就需要站在公平和均衡的出發(fā)點(diǎn)上進(jìn)行制度的重新設(shè)計(jì)，在新一輪制度設(shè)計(jì)中政府應(yīng)該堅(jiān)持的原則是使得參與者各方都有積極性來(lái)達(dá)成利益上的均衡。

這樣就不難得出結(jié)論，市、縣的均衡發(fā)展只有走“協(xié)同合作”之路，而“協(xié)同合作”的條件有三：一是“協(xié)同合作”的對(duì)象必須擁有絕對(duì)的地域優(yōu)勢(shì)，這樣可以在最短時(shí)間內(nèi)讓合作雙方完成必要的資源交換；二是“協(xié)同合作”的對(duì)象必須具備明顯的功能差異，這樣才使合作雙方具備雙贏的可能；三是合作雙方必須具備平等的法律地位，如果這一關(guān)鍵條件不具備，合作雙方依然會(huì)重新陷入“零和博弈”或是“同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)”的泥潭。

三、政府層級(jí)調(diào)整的邏輯起點(diǎn)

筆者通過(guò)本文第一、二兩部分的分析，已經(jīng)得出了政府層級(jí)改革大的工具性理由和總的方向，問(wèn)題是以“省管縣”為大的方向的政府層級(jí)體制改革涉及到地方政府各個(gè)層級(jí)的方方面面，如果對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題缺乏考慮，可能非但不能解決現(xiàn)有矛盾，還會(huì)引發(fā)新的問(wèn)題。

首先，“省管縣”體制的運(yùn)行可能帶來(lái)的問(wèn)題?！笆」芸h”的弊端在于：一是省將面臨巨大的財(cái)政壓力。“省管縣”后，由省直接管轄的縣級(jí)單位會(huì)大幅度增加，這就可能出現(xiàn)一些省管理幅度過(guò)大，導(dǎo)致有的省在管理上無(wú)力作為。中國(guó)省級(jí)行政單位的管理幅度很不均衡，一般來(lái)說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)省下轄縣較少，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)省下轄縣較多，如四川省下轄180個(gè)縣，河北省下轄172個(gè)縣，全國(guó)平均每個(gè)省級(jí)行政單位轄89個(gè)縣。二是可能催生新的省轄縣與省轄縣的“同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)”。我們?cè)诒疚牡牡诙糠忠呀?jīng)利用博弈論的相關(guān)原理分析過(guò)了在“市管縣”體制下的市縣博弈的“囚徒困境”，當(dāng)市這一層次壓平以后，各省轄縣之間又自然成為同一層級(jí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，這依然可能帶來(lái)新的縣與縣之間的“同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)”，資源不能得到最優(yōu)配置的問(wèn)題依然可能得不到解決。三是“省管縣”導(dǎo)致部分縣與原來(lái)隸屬的省轄市徹底脫鉤，這樣勢(shì)必催生脫鉤的縣與原來(lái)省轄市之間更為激烈的矛盾，這種矛盾導(dǎo)致的最為嚴(yán)重的問(wèn)題是原來(lái)的省轄市可能逐步失去自己一直以來(lái)的中心城市的地位，而這肯定背離“省管縣”的初衷。中心城市的作用在整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用是巨大的，從浙江省近十幾年來(lái)嘗試的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革中，我們可以看到，浙江縣域經(jīng)濟(jì)普遍較強(qiáng)，但其中心城市的作用不明顯，中心城市的弱化帶來(lái)的最大的弊端是經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有規(guī)模效應(yīng)。

其次，“省管縣”體制得以良好運(yùn)行的關(guān)鍵和邏輯起點(diǎn)?？v向上“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和合并鄉(xiāng)(鎮(zhèn))同時(shí)進(jìn)行，擴(kuò)大省級(jí)以下地方建制規(guī)模，減少省直接管轄縣級(jí)行政單位的數(shù)量?！皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革自1992年就由浙江省率先推行，旨在積極增強(qiáng)縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為“省管縣”做準(zhǔn)備。地方自治的方式包括制度自治和財(cái)政自治，制度自治是一種形式上的自治，只有財(cái)政自治才是實(shí)質(zhì)上的自治。筆者認(rèn)為，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的關(guān)鍵是要使縣能夠在制度上和實(shí)質(zhì)上都擺脫市的制約。在制度上自治的關(guān)鍵是人事任命權(quán)，要將縣主要領(lǐng)導(dǎo)，尤其是正職的任命權(quán)上收到省一級(jí)；在實(shí)質(zhì)上自治的關(guān)鍵是縣財(cái)政直接對(duì)省負(fù)責(zé)。如果說(shuō)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是從上往下放權(quán)的話(huà)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并則是由下往上交權(quán)。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革、工商、稅務(wù)等實(shí)行垂直管理、部分地區(qū)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革措施的推行，鄉(xiāng)政府作為一級(jí)政府的職能大大縮減，如果還維持現(xiàn)有的規(guī)模已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)需要。由于目前農(nóng)村民間治理力量的薄弱和憲法對(duì)鄉(xiāng)的合法認(rèn)定，鄉(xiāng)政府退出歷史舞臺(tái)時(shí)機(jī)尚未成熟，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并要加快步伐，在城市化程度高的縣，甚至可以根據(jù)實(shí)際情況將幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個(gè)縣屬的區(qū)。只有從上下兩方面并進(jìn)才可以快速增強(qiáng)縣的經(jīng)濟(jì)勢(shì)力，必要的時(shí)候合并縣，為減少省下轄行政單位的數(shù)量做準(zhǔn)備。

橫向上增設(shè)直轄市，時(shí)機(jī)成熟時(shí)適當(dāng)劃小省區(qū)范圍。據(jù)1996年統(tǒng)計(jì)，中國(guó)人口聚居規(guī)模在200萬(wàn)(指市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口)以上的特大城市已達(dá)10個(gè)，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)證明，特大城市作為國(guó)家或大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心具有一般中小城市所不可替代的作用，一定數(shù)量的中央直轄市對(duì)國(guó)家和跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及政治上的安定都有重要作用。中國(guó)目前直轄市的數(shù)量太少，東北、西北、華中和華南都沒(méi)有直轄市，這樣就很難形成以特大城市為龍頭的大城市帶來(lái)對(duì)周邊城市形成資源的極化和擴(kuò)散效應(yīng)。2003年，中國(guó)GDP總量為116898．4億元，上海地區(qū)生產(chǎn)總值為6025．8億元，約占全國(guó)總量的5．15％；北京地區(qū)生產(chǎn)總值為3611．9億元，約占全國(guó)GDP總量的3．19％。上海和北京對(duì)周邊地區(qū)的影響是有目共睹。根據(jù)中國(guó)著名區(qū)劃專(zhuān)家劉君德教授的研究，東北的大連、西北的西安、華中的武漢、華南的廣州比較有條件升格為直轄市。另外，省制改革也迫在眉睫，對(duì)于中國(guó)增設(shè)一級(jí)行政區(qū)的建議，中外的專(zhuān)家學(xué)者多有建議和論證，早在尼克松1972年訪華時(shí)，他就提議中國(guó)應(yīng)該大大增加一級(jí)行政區(qū)的數(shù)目，以和管轄幅度擴(kuò)大相對(duì)應(yīng)。國(guó)內(nèi)也有學(xué)者提出中國(guó)的一級(jí)政區(qū)也就是省的數(shù)目應(yīng)該在50～60個(gè)，每個(gè)省管轄的縣應(yīng)該在40個(gè)左右。

在區(qū)域和區(qū)域的聯(lián)合方面，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系和地理環(huán)境，組建直屬于省(區(qū))政府的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一地方政府聯(lián)合體(聯(lián)合委員會(huì))，主要是對(duì)于地區(qū)之間的一些共同問(wèn)題，如：城市規(guī)劃、漁業(yè)管理、森林消防、水土保護(hù)、道路交通建設(shè)，及一些跨行政區(qū)(縣、市)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，進(jìn)行協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃、管理和實(shí)施。它與所跨越的行政區(qū)不存在上下隸屬關(guān)系，但在特定領(lǐng)域具有決策權(quán)，類(lèi)似于國(guó)外的單一性地方政府。對(duì)于這一做法，美國(guó)等國(guó)家有非常成功的經(jīng)驗(yàn)。如美國(guó)的紐約州與新澤西州口岸管理局、特拉華流域委員會(huì)、田納西河流域管理局(TVA)等，在區(qū)域資源開(kāi)發(fā)利用、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作上還是發(fā)揮了重要的作用。中國(guó)如果選擇這樣的嘗試可能對(duì)很多關(guān)鍵問(wèn)題的解決會(huì)打開(kāi)新的思路。

總之，政府層級(jí)調(diào)整的扁平化將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，涉及到方方面面利益的重新整合和調(diào)整，選擇合適的起點(diǎn)，配之以科學(xué)的程序和方法將是成功的關(guān)鍵。

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華