貫徹民主集中制亟待解決的幾個問題

摘 要：當前阻礙民主集中制貫徹落實的消極因素主要有：不允許講真話的霸道作風；以形式上的民主掩蓋實質(zhì)上的不民主；看“一把手”眼色說話的庸俗風氣；言行不一、口是心非的“兩面派”行為。解決這些問題，既要靠提高認識，也要加快確保民主集中制貫徹執(zhí)行的制度建設(shè)，還要加強檢查監(jiān)督，尤其是對“一把手”的專項監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：民主集中制；貫徹執(zhí)行；阻礙因素

中圖分類號：D26

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1605(2006)08/09-0072-03

作者簡介：管淮(1952- )，女，江蘇鹽城人，南京審計學院教授，主要研究方向為黨的建設(shè)。

黨的十六大通過的新黨章，把堅持民主集中制作為黨的建設(shè)必須堅決實現(xiàn)的四項基本要求之一。這一基本要求能否得到實現(xiàn)，關(guān)系到黨的建設(shè)的全局，對黨的執(zhí)政能力建設(shè)和黨的先進性建設(shè)有著至關(guān)重要的影響。我們黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制原則組織起來的統(tǒng)一整體，民主集中制是黨的根本組織制度和領(lǐng)導制度。黨的各級組織，特別是黨的各級領(lǐng)導班子及其成員堅決貫徹執(zhí)行民主集中制，是充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，發(fā)揮黨組織和廣大黨員積極性、創(chuàng)造性的需要；是實行正確的集中，保證全黨行動一致，保證黨的決定得到迅速有效貫徹執(zhí)行的需要。為了進一步貫徹落實民主集中制，這些年來，黨中央制定了一系列重要文件，對堅持民主集中制原則作出了具體明確的規(guī)定，對推進民主集中制的貫徹落實發(fā)揮了很好的作用。然而，在黨的各級組織中，仍存在不少阻礙民主集中制貫徹執(zhí)行的消極因素，主要表現(xiàn)有：

其一，不允許講真話的霸道作風。貫徹執(zhí)行民主集中制，有一個根本的問題不能回避，那就是黨內(nèi)民主問題。民主集中制本來就是“民主”屬性的集中制，偏離黨內(nèi)民主，民主集中制在執(zhí)行過程中就會被異化成只集中不民主的集權(quán)制。應(yīng)該看到，目前少數(shù)地方和部門的負責人，特別是黨政“一把手”，民主意識淡薄，霸道作風嚴重。有的“一把手”在一些重大問題的決策、重要干部的任用、重要項目的審批、大額資金的使用上，不商量、不討論，個人說了算；有的領(lǐng)導班子在討論決定問題時，都由“一把手”先定調(diào)子，別人不能有不同意見，他的話就是“圣旨”，必須照辦；有的領(lǐng)導干部以“絕對權(quán)威”自居，在他管轄的范圍內(nèi)，要“一個聲音喊到底”，不準有一點“雜音”，誰敢于講真話、說實話，觸犯了他的尊嚴，誰就會被戴上“不服從領(lǐng)導”、“搞不團結(jié)”的帽子。這種唯我獨尊，熱衷于搞“家長制”、“一言堂”的霸道作風，嚴重損害黨一貫倡導的民主作風，致使領(lǐng)導班子成員和黨員的主體地位被排斥，言路被堵塞，民主權(quán)利被侵犯，積極性被挫傷，黨組織的凝聚力、號召力、戰(zhàn)斗力被弱化，與黨中央關(guān)于加強黨的先進性建設(shè)的要求背道而馳。

如何革除這種霸道作風，保證民主集中制的貫徹執(zhí)行呢?首先，要強化領(lǐng)導干部的民主意識，通過經(jīng)常性的民主集中制教育，使黨的領(lǐng)導干部，特別是領(lǐng)導班子的“一把手”認識到，黨員干部不論職位高低，在人格上、政治上一律平等；越是領(lǐng)導干部，越是“一把手”，越要自覺地用民主集中制這一根本原則來規(guī)范自己的行為。其次，要把民主集中制的制度建設(shè)擺上突出位置。必須進一步完善和執(zhí)行集體議事決策、集體領(lǐng)導等工作規(guī)章，健全議事決策權(quán)限、議事決策程序等相關(guān)制度，對黨的全委會、常委會、書記辦公會的職權(quán)職責、組織原則、議事規(guī)則、決策程序、會議活動、紀律要求等，都作出具體明確的規(guī)定。再次，上級黨組織要加強對民主集中制執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督?？刹扇÷爡R報、查資料、個別談話、民主測評、參加班子民主生活會等多種形式，對下級組織貫徹執(zhí)行民主集中制的情況進行綜合評定，從中發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正。對那些民主意識淡薄、嚴重違背民主集中制原則的“一把手”，不但不能提拔重用，屢教不改的還要免職或調(diào)離，造成嚴重后果的要給予黨紀處分。另外，目前對“一把手”的監(jiān)督還缺乏一個系統(tǒng)的、專門的規(guī)定，應(yīng)盡快著手制定專項監(jiān)督條例?？傊?，必須采取多種措施，促使“一把手”加強民主作風建設(shè)，“營造黨內(nèi)不同意見平等討論的環(huán)境，鼓勵和保護黨員講真話、講心里話”，以保證民主集中制的貫徹執(zhí)行。

其二，以形式上的民主掩蓋實質(zhì)上的不民主。其主要表現(xiàn)是：有些地方和單位，表面上是按黨章規(guī)定辦事的，凡屬重大問題都由黨委集體討論作出決定，該走的程序都走了，該開的會都開了，該討論的問題都討論了，而且在討論問題時也允許大家“暢所欲言、各抒己見”，但最后的“集中”，卻并不采納多數(shù)人的意見，而是由“一把手”按自己的意見“拍板”，變成了“大家紛紛發(fā)言是民主，最后書記個人意見為集中”。這種表面的、形式上的“民主”和違背多數(shù)人意志的“集中”，決不是真正意義上的民主集中制，而是對民主集中制的嚴重扭曲。

要防止和改變上述狀況，就必須從根本上摒棄兩種錯誤的看法和做法：一種是把“民主”與“集中”割裂開來；另一種是以“集中正確的意見”為由否定“少數(shù)服從多數(shù)”。長期以來，在對民主集中制原則的理解上，一直存在著“民主+集中=民主集中制”的認識誤區(qū)。這種認識的錯誤在于，將民主集中制的過程理解為：先民主，后集中；大家討論發(fā)言是民主，書記最后表態(tài)是集中，這就把“民主”與“集中”割裂開來了。實際上，民主集中制在實踐中的運用，是“民主”與“集中”有機統(tǒng)一的過程。黨組織成員“民主”討論問題，是書記“集中”的基礎(chǔ)和前提；書記“集中”多數(shù)人的意見，是“民主”的程序和結(jié)果。民主集中制的“民主”，不只是體現(xiàn)在黨組織的成員有討論問題、發(fā)表意見的權(quán)利，更重要的是體現(xiàn)在集中多數(shù)人的意見，而非少數(shù)人甚至個別人說了算。黨章規(guī)定：“黨組織討論決定問題，必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。決定重要問題，要進行表決?！比绻h組織成員雖能充分發(fā)表意見，但最后的“集中”卻是“一把手”個人決斷，那么，無論在討論問題時民主氛圍有多濃厚，也稱不上是真正意義上的民主集中制。另外，在實踐中常常有這樣的認識，即民主集中制必須“集中正確的意見”，而按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，集中起來的意見不一定正確，這就把黨的民主集中制與黨所倡導的辯證唯物主義認識論混同起來了。辯證唯物主義認識論認為，每一項決策或主張是否具有真理性，只能由實踐來檢驗，不能由多數(shù)人的意志來判定；而民主集中制原則則強調(diào)，每一項決策是否具有合法性，關(guān)鍵取決于是否按少數(shù)服從多數(shù)的原則作出。如果在民主集中制問題上倡導集中正確意見，而不是集中多數(shù)人的意見，則必然導致某些人以“真理有時會掌握在少數(shù)人手里”為由，踐踏集體意志，實行個人專斷。從而就會出現(xiàn)這種情況：作為領(lǐng)導班子“一把手”，不管什么問題，只要是提交班子成員集體討論過了，則無論集中的是多數(shù)人的意見還是少數(shù)人的意見，甚至是“一把手”的個人意見，他都可以說沒有違背民主集中制原則，都是在“集中正確意見”。如果讓這種做表面文章的形式主義的“民主”發(fā)展下去，個人專斷的現(xiàn)象就不可能真正得到克服，黨內(nèi)民主議事和決策的氛圍就不可能真正得到培育和增強，民主集中制就不可能真正得到有效貫徹執(zhí)行。筆者認為，針對這種情況，有必要作出以下規(guī)定：(1)領(lǐng)導班子討論決定重要問題的會議記錄，必須經(jīng)全體與會者簽字認可；(2)紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織部門必須定期調(diào)閱監(jiān)督范圍內(nèi)的領(lǐng)導班子會議記錄；(3)凡是領(lǐng)導班子沒有按照多數(shù)成員的意見作出決定的事項，必須向上級黨組織提交專題報告，并在一定范圍內(nèi)向一般黨員干部通報；(4)縣處級以上黨政領(lǐng)導班子研究重要問題的會議，可錄像備查。`

其三，看“一把手”眼色說話的庸俗風氣。民主集中制貫徹執(zhí)行得好不好，不僅取決于領(lǐng)導班子的“一把手”能否發(fā)揚民主作風，允許人講真話、說實話，集中多數(shù)人的意見，而且取決于班子全體成員能否切實行使自己的民主權(quán)利，敢于講真話、說實話，敢于堅持自己的意見。從實際情況來看，一些領(lǐng)導班子成員在貫徹執(zhí)行民主集中制問題上缺乏應(yīng)有的政治責任感，缺乏民主意識，缺乏行使民主權(quán)利的勇氣，不愿或不敢講真話、說實話，已經(jīng)成為民主集中制得不到很好貫徹執(zhí)行的重要原因。這些人或者存有“崇權(quán)心理”，在“一把手”的權(quán)威面前唯唯諾諾，不敢越雷池一步；或者有意討好、逢迎，什么事都與“一把手”保持一致，希望得到青睞和重用；或者有明哲保身思想，不敢得罪“一把手”，擔心被打擊報復(fù)，等等。由此，在少數(shù)地方和單位逐漸形成了領(lǐng)導班子成員都看“一把手”眼色說話的庸俗風氣。這種庸俗風氣，客觀上又助長和鼓勵了“一把手”的霸道作風，而且相互作用，愈演愈烈，嚴重危害民主集中制的貫徹執(zhí)行。

要清除這種庸俗風氣，在思想認識上，要強化領(lǐng)導班子“副職”的責任意識和履行民主權(quán)利的意識。必須明確，領(lǐng)導班子討論決定重大問題，是班子每個成員的共同責任，不能因為強調(diào)“一把手”負總責，“副職”就以為自己責任不大，或者可以不負責任。職務(wù)雖有正、副之別，但對黨和人民負責的標準不能有高、低之分。而且，領(lǐng)導班子的“副職”與“一把手”享有同樣的民主權(quán)利，必須充分履行自己的民主權(quán)利，否則就是不負責任，就是失職，甚至是瀆職，要受到追究。在制度執(zhí)行上，要防止因為強調(diào)“一把手”的作用而放松對班子“副職”的要求。作為一級領(lǐng)導班子，與民主集中制相關(guān)的制度執(zhí)行得好壞，固然與“一把手”能否帶頭關(guān)系極大，但必須防止出現(xiàn)另一種傾向，即班子“副職”消極地向“一把手”看齊，在“一把手”違反制度的情況下，自己也跟著違反，這就失去了辨別是非的標準和自己的行為準則。目前，一些單位貫徹執(zhí)行民主集中制出現(xiàn)這樣那樣的問題，有的不是因為缺少制度，也不是制度不適應(yīng)市場經(jīng)濟的新形勢，而是這些單位的領(lǐng)導班子，從“一把手”到其他成員，都有章不依，有軌不循；許多制度說在嘴邊，掛在墻上，執(zhí)行不執(zhí)行又是一回事。要解決這個問題，不僅需要加強對“一把手”執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查，而且需要加強對班子“副職”執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查，二者不可偏廢。在干部任用上，要改變領(lǐng)導班子成員的仕途命運都掌握在“一把手”手中的不正常現(xiàn)象。上級黨組織要善于發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)班子“副職”中有獨到見解，敢于堅持黨性原則，敢講真話、實話、直話的領(lǐng)導干部。對那些喜歡講恭維話、喜歡拍馬屁的所謂“溫順型”、“聽話型”的干部，決不能重用。從根本上說，只有深化干部人事制度改革，有效限制“一把手”的用人權(quán)限，打破班子成員對于“一把手”的人身依附關(guān)系，這個問題的解決才有可能。

其四，言行不一、口是心非的“兩面派”作風。黨章明確規(guī)定：“黨的下級組織必須堅決執(zhí)行上級組織的決定。”下級服從上級，全黨服從中央，這是各級黨組織和全體黨員最重要的政治紀律。但目前有少數(shù)領(lǐng)導干部，往往只是在口頭上講“與黨中央保持一致”，要做到“令行禁止”，而行動上則各行其是，各自為政，搞“上有政策，下有對策”；口頭上講“局部服從全局”，維護黨和國家的全局利益，而實際上卻把地方、部門的利益看得比全局利益更重，甚至不惜損害全局利益去維護小團體或個人利益；口頭上講“個人服從組織”，實際上是陽奉陰違、另搞一套，致使集體討論作出的決定、決議無法實行。如果讓這類現(xiàn)象繼續(xù)下去，這些地方和部門不僅搞不好改革與發(fā)展的各項工作，甚至連維護本地區(qū)、本部門的穩(wěn)定都會成為問題。

要下大力氣杜絕這種口是心非、言行不一的“兩面派”行為，各級領(lǐng)導干部應(yīng)從國家和人民的根本利益和長遠利益出發(fā)，自覺克服本位主義、地方保護主義思想；要增強組織紀律觀念，增強執(zhí)行黨的路線、方針、政策的自覺性。各級黨組織要嚴肅黨的政治紀律，對嚴重違反政治紀律的人和事，要堅決給予查處。特別是對那些兩面派作風嚴重，弄虛作假，造成嚴重后果的，要嚴加懲處。這些年來，“令不行、禁不止”和“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象為什么在有些地方屢禁不止，一個重要原因便是執(zhí)行政治紀律不嚴。在執(zhí)紀辦案上，只偏重于對貪污受賄等個人“上腰包”的經(jīng)濟案件的查處，而對個人無經(jīng)濟問題但卻嚴重違反政治紀律的案件則查處不力，有時還會以“出發(fā)點是為地方和部門謀利益”為理由而姑息遷就。這種現(xiàn)象的存在和蔓延，嚴重破壞了民主集中制的貫徹執(zhí)行，必須堅決加以糾正。

責任編輯：王清明