“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制存在的問題和對(duì)策

田伏虎　閻世笙　孫剛成

摘要：“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的實(shí)施意義極其重大。但是，在“稅費(fèi)改革”背景下開始實(shí)施這一管理體制卻遇到了很多問題。深入研究這些問題，因地制宜、積極探討解決問題的出路和對(duì)策，有望對(duì)這一體制的有效實(shí)施起到拋磚引玉之功。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育；以縣為主；教育投入

中圖分類號(hào)：G40058文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002－0845(2006)10－0034－02

一、“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制實(shí)施中出現(xiàn)的問題

1．許多縣難以承受農(nóng)村義務(wù)教育的重任

在稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)主要來源于三個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥款；二是向農(nóng)民征收的“三提五統(tǒng)”中的“教育附加費(fèi)”；三是向農(nóng)民征收的“教育集資”［1］。稅費(fèi)改革和“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制實(shí)行后，西部地區(qū)的大部分縣區(qū)和中部地區(qū)的一些貧困縣，縣級(jí)財(cái)政極其困難，個(gè)別地方財(cái)政收入只有100多萬，無法支撐應(yīng)該分擔(dān)的教育投入義務(wù)，難以足額籌集教育事業(yè)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資仍然不能按時(shí)足額發(fā)放，致使原本就很難支撐的農(nóng)村義務(wù)教育雪上加霜。

2．許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦學(xué)積極性明顯下降

實(shí)行“以縣為主”的管理體制之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)普遍感到對(duì)義務(wù)教育沒有責(zé)任了。他們把發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任完全推給上級(jí)政府，不再像原來那樣重視教育了。許多縣原來規(guī)定“學(xué)校危房改造、維修、建設(shè)等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”，現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村直接把改造危房的責(zé)任推給學(xué)校，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再過問改善辦學(xué)條件的事，致使學(xué)校條件每況愈下［2］。

3.農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍素質(zhì)偏低，且數(shù)量不足

目前，農(nóng)村仍有部分代課教師，這些教師學(xué)歷層次低，素質(zhì)也較差。另外，農(nóng)村學(xué)校工作條件差，教師待遇低，致使農(nóng)村中小學(xué)骨干教師大量流向城市，而且?guī)煼对盒５漠厴I(yè)生不愿意到農(nóng)村中小學(xué)任教，這樣就造成了農(nóng)村中小學(xué)教師素質(zhì)偏低、且數(shù)量不足。

二、“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的出路

1．依據(jù)我國地區(qū)發(fā)展的不均衡性，慎重考慮“以縣為主”管理體制的適用范圍

從《國家八七扶貧計(jì)劃》中的578個(gè)貧困縣來看，我國貧困地區(qū)集中分布于西南、西北和中部的部分省區(qū)，其中云南、陜西、貴州、甘肅、河北、山西、四川、內(nèi)蒙古、廣西、河南、新疆和湖北等12個(gè)省區(qū)的貧困縣占了全國總數(shù)的78．55％［3］。這些貧困地區(qū)的共同特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)落后、交通不發(fā)達(dá)，但各個(gè)貧困區(qū)域之間個(gè)別差異顯著，甚至一個(gè)區(qū)域之內(nèi)也不盡相同。以致有人說我國包括“四個(gè)世界”，即東部發(fā)達(dá)地區(qū)、中部地區(qū)、西部落后地區(qū)和“特別貧困地區(qū)”。所以就貧團(tuán)地區(qū)的狀況看，簡單地將我國劃分為東部、中部和西部三種類型地區(qū)，進(jìn)而制定一些大政方針并統(tǒng)一實(shí)施，難免會(huì)產(chǎn)生許多問題。

“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育大政方針是應(yīng)該肯定的。而且這種教育管理體制實(shí)質(zhì)是要求我們將大的區(qū)域類別分解到“縣”，根據(jù)各縣的具體情況，因地制宜，建立適合各縣特點(diǎn)的管理體制。另外，全國農(nóng)村教育工作會(huì)議出臺(tái)農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”政策主要是針對(duì)欠發(fā)教師工資問題而言的，如果有的地方并無拖欠教師工資現(xiàn)象，一刀切“以縣為主”將很可能弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)教育投入的責(zé)任，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)教育投資的積極性。

2.盡快建立符合不同類型地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政分擔(dān)體制［４］

(1)東部發(fā)達(dá)省份：農(nóng)村義務(wù)教育投入試行按生均成本進(jìn)行分擔(dān)。東部發(fā)達(dá)地區(qū)各省(市)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好，其農(nóng)村義務(wù)教育完全可以以省(市)為單位，城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌規(guī)劃教育事業(yè)，城鄉(xiāng)一視同仁，按照生均教育成本分擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)。

(2)中部地區(qū)：農(nóng)村義務(wù)教育投入試行按人均GDP分類分擔(dān)。中部地區(qū)人口多，省情、縣情差別較大。以人均GDP為基本依據(jù)，科學(xué)制定農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)辦法還是可行的。在執(zhí)行國家統(tǒng)一生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和工資水平的前提下，中央財(cái)政可以對(duì)中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行經(jīng)費(fèi)包干，同時(shí)可以用轉(zhuǎn)移支付的方式承擔(dān)一定比例的教師工資。

(3)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)：農(nóng)村義務(wù)教育試行按經(jīng)費(fèi)需求的性質(zhì)分擔(dān)。西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，多數(shù)縣縣級(jí)財(cái)力薄弱，據(jù)調(diào)查，在部分國家級(jí)貧困縣中，縣財(cái)政每年收入的全部都不夠支付教師的工資，更無從顧及教育事業(yè)的其他投入。筆者建議，在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村義務(wù)教育試行按經(jīng)費(fèi)需求的性質(zhì)分擔(dān)：由國家發(fā)放教師工資，并配套地方補(bǔ)貼，經(jīng)費(fèi)投入約占60％左右；省(自治區(qū))政府負(fù)責(zé)建設(shè)校舍和學(xué)校設(shè)施經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)投入約占20％左右；縣級(jí)政府負(fù)責(zé)公用經(jīng)費(fèi)，配儀器，保設(shè)備，添置圖書資料，經(jīng)費(fèi)投入約占15％左右；鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)責(zé)維護(hù)學(xué)校設(shè)施，經(jīng)費(fèi)投入約占5％左右。這樣就可以大大穩(wěn)定農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍。而地、縣、鄉(xiāng)財(cái)政用于教師工資的部分轉(zhuǎn)向?qū)W(xué)?；九渲煤途S護(hù)后，會(huì)便于國家和省級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)地、縣、鄉(xiāng)農(nóng)村教育辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)情況的督導(dǎo)檢查。這樣，地、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府辦好農(nóng)村教育的積極性就可以充分發(fā)揮出來，農(nóng)村教育問題也就可以解決了。

(4)特別貧困地區(qū)：農(nóng)村義務(wù)教育投入試行完全由中央和省級(jí)財(cái)政分擔(dān)。中央和地方分稅以來，中央財(cái)政得到了極大增強(qiáng)，現(xiàn)在中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政已經(jīng)完全有能力承擔(dān)對(duì)特別貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的投入了。如果中央財(cái)政在省級(jí)財(cái)政的配合下將特別貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育投入的責(zé)任完全承擔(dān)起來，不再要求貧困地區(qū)配套資金，這將會(huì)大大鼓舞特別貧困地區(qū)農(nóng)民的士氣，激發(fā)他們生產(chǎn)的積極性，產(chǎn)生良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

三、“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改進(jìn)中應(yīng)采取的措施

1．建立教育經(jīng)費(fèi)使用管理的監(jiān)督機(jī)制

(1)確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入。要想確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，必須做到以下幾點(diǎn)：一是依法規(guī)范和保證財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長，政府財(cái)政預(yù)算按“三個(gè)增長”的要求安排和劃撥教育經(jīng)費(fèi)，做到年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例達(dá)到4％，并首先保證義務(wù)教育需要。二是落實(shí)《教育法》規(guī)定的“各級(jí)政府的教育經(jīng)費(fèi)支出，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則，在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)”，切實(shí)做到教育經(jīng)費(fèi)單列，實(shí)現(xiàn)教育事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。并明確各級(jí)政府向同級(jí)人大或其常委會(huì)專題報(bào)告年度義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的制度，以加強(qiáng)人大對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督職權(quán)。三是加強(qiáng)執(zhí)法力度，采取有力措施，足額征收用于教育的稅收，并按規(guī)定劃撥給教育部門［5］。

(2)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付。目前，我國實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付是參考農(nóng)村教育附加定的基數(shù)，并不是以農(nóng)村教育的發(fā)展需要為前提來定的，而且當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付的程序比較混亂。所以，我們必須在重新核定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的基礎(chǔ)上，明確轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和用途，嚴(yán)格程序，規(guī)定兌現(xiàn)時(shí)間，制定保障措施，一級(jí)抓一級(jí)，盡快建立規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政逐級(jí)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

(3)建立和完善監(jiān)督機(jī)制。在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)上要建立既有權(quán)力又有權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來保證義務(wù)教育的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和快速發(fā)展，每年定期督察兩次，不定期督察一至三次，并堅(jiān)決做到一有反映，隨時(shí)督察。在教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、管理和使用方面，賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)以知情權(quán)，使各級(jí)政府的教育行為均受到監(jiān)督，盡快建立起一種上下級(jí)政府間相互監(jiān)督的透明機(jī)制，為農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展提供制度保障。

2．進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的辦學(xué)義務(wù)與責(zé)任，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的辦學(xué)優(yōu)勢(shì)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家的一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，義務(wù)教育政府辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有責(zé)任的。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的辦學(xué)優(yōu)勢(shì)在于就近和熟悉情況，能更好地做好家長工作，組織學(xué)齡兒童及時(shí)入學(xué)、控制輟學(xué)率和維護(hù)學(xué)校正常教學(xué)秩序。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)要保證農(nóng)村義務(wù)教育的實(shí)施，按照法定程序改善辦學(xué)條件，及時(shí)進(jìn)行危房改造，維護(hù)學(xué)校正常秩序，做好學(xué)校新建、擴(kuò)建、改建、遷建所需用地等工作；村民委員會(huì)作為村民自治組織，有權(quán)根據(jù)群眾意愿辦好包括教育在內(nèi)的各種公益事業(yè)，并通過“一事一議”解決農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)中教育發(fā)展的問題，將農(nóng)民群眾對(duì)教育的要求和對(duì)教育的支持付諸實(shí)踐［6］。

3．依據(jù)實(shí)際情況，重新核定農(nóng)村教師編制

我們調(diào)查看到，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)點(diǎn)分散、班額小、年級(jí)齊全、課程門類齊全等因素造成教師編制比較緊張。有的課無人教，或一個(gè)教師教幾門課，甚至一個(gè)教師采取“復(fù)式教學(xué)法”教幾個(gè)年級(jí)的多門課程。另外，在農(nóng)村，我們除了要求教育要保證其質(zhì)量外，還提倡農(nóng)村教育為“三農(nóng)”服務(wù)，提倡“三教結(jié)合”、“農(nóng)科教統(tǒng)籌”，等等。如此繁重的任務(wù)，不僅需要農(nóng)村教師參與，還需要農(nóng)村教師唱主角。所以農(nóng)村教師編制總量應(yīng)當(dāng)根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生源變化和學(xué)校布局調(diào)整等情況定期調(diào)整，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，并在生師比配置標(biāo)準(zhǔn)上適當(dāng)多于城市學(xué)校。

4．加快政府決策向立法程序推進(jìn)的步伐

國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，明確提出農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“以縣為主”的管理體制。這是國家在新形勢(shì)下針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育出現(xiàn)的新情況、新問題而做出的重大決策。但如果從法理的角度講，法律是高于政府文件的，已有的法律法規(guī)在立法機(jī)構(gòu)尚未宣布停止執(zhí)行或廢止之前，仍然有效力，政府文件如果和法律發(fā)生抵觸或矛盾，要以法律為準(zhǔn)。鑒于此，我們必須盡快修訂《教育法》和《義務(wù)教育法》中與此相抵觸或矛盾的部分，將有關(guān)政策提升到法律高度，轉(zhuǎn)化為人民的意愿和國家的意志，為完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制創(chuàng)造良好的法律環(huán)境［7］。

另外，只有用法律形式科學(xué)規(guī)范各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任和義務(wù)，才能從源頭上保障農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，防止農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)被挪用、克扣現(xiàn)象的發(fā)生。為此，許多“兩會(huì)”代表呼吁建立《義務(wù)教育投入法》和《義務(wù)教育投入保障條例》等法律法規(guī)，從法律角度明確各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的投入責(zé)任、投入比例和獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)村義務(wù)教育的投入與管理有法可依、有章可循。

參考文獻(xiàn)：

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［6］謝延龍．農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”管理體制存在的問題及對(duì)策［J］．內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)：教育科學(xué)版，2004(6)：37-39．

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〔責(zé)任編輯：李貴林〕