論撤點并校的深層矛盾及其平衡

蘭珍莉　李森

摘要 隨著我國農(nóng)村人口出生率的下降以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村學(xué)齡人口相應(yīng)下降，在此背景下國家出臺了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整（撤點并校）的政策。當(dāng)撤點并校工作步入深水區(qū)后，由撤并而引發(fā)的一系列問題與負(fù)面效應(yīng)也相繼顯露，使撤點并校的合理性受到質(zhì)疑，出現(xiàn)了“撤”“存”之爭。隨著撤點并校的深入，其背后隱藏的深層矛盾進(jìn)一步顯露。要贏得撤點并?！白詈笠还铩钡膭倮?，需要地方教育行政部門在以人為本的原則指導(dǎo)下，以高度的社會責(zé)任感，化解現(xiàn)階段撤點并校的困境。

關(guān)鍵詞 撤點并校 農(nóng)村義務(wù)教育 學(xué)校發(fā)展 布局調(diào)整

隨著我國農(nóng)村人口出生率的下降以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村學(xué)齡人口相應(yīng)下降，在此背景下國家出臺了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整（撤點并校）的政策。當(dāng)撤點并校工作步入深水區(qū)后，由撤并而引發(fā)的一系列問題與負(fù)面效應(yīng)也相繼顯露，使撤點并校的合理性受到質(zhì)疑，出現(xiàn)了關(guān)于農(nóng)村學(xué)校是“撤并”還是“存留”的爭論。2012年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》進(jìn)一步規(guī)范了撤點并校行為。2013到2015年國家以改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件為抓手，提出了底線要求和專項督導(dǎo)辦法。撤點并校政策已實施十幾年了，做好撤點并校攻堅工作應(yīng)該以現(xiàn)階段撤點并?，F(xiàn)實困境和深層矛盾的探討為研究的邏輯起點。

一、撤點并校后期農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展的現(xiàn)實困境

撤點并校后，不同地理條件有不同撤并效果?，F(xiàn)階段的問題主要集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、交通閉塞的地區(qū)。經(jīng)過國家近幾年政策和資金上的扶持，上學(xué)安全和寄宿條件差等普遍問題得到很大的改善。而后撤點并校時代制約其成效的關(guān)鍵問題亦愈加凸顯。

1.撤點并校后，教學(xué)壓力有增無減

首先，撤點并校后，學(xué)生相對集中，教學(xué)管理難度增大，特別是鎮(zhèn)、縣地區(qū)表現(xiàn)明顯。這無疑增加了教師對學(xué)生學(xué)習(xí)和生活的管理壓力。特別是寄宿制學(xué)校的教師在面對繁重的教學(xué)任務(wù)的同時，還肩負(fù)起了關(guān)心學(xué)生人身安全、飲食安全等任務(wù)，增加了教師的工作負(fù)擔(dān)和心理壓力，導(dǎo)致部分教師產(chǎn)生職業(yè)倦怠。

其次，教師隊伍結(jié)構(gòu)性失調(diào)嚴(yán)重，教師工作負(fù)擔(dān)加重。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，撤點并校后，許多農(nóng)村中小學(xué)教師仍然處于相對短缺的狀態(tài)，這種短缺并不是說學(xué)校教師數(shù)量總體不足，而是指某些學(xué)科專任教師的缺乏。教師的學(xué)科比例出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失調(diào)，導(dǎo)致學(xué)校不能開足開齊國家要求的學(xué)科課程。對于寄宿生而言，也缺乏專門的老師為他們安排科學(xué)、豐富的課余生活。

2.環(huán)境變遷，教師和學(xué)生認(rèn)同感缺失

首先，教師發(fā)展空間狹窄，對學(xué)校認(rèn)同感不強(qiáng)。撤點并校后，教師的培訓(xùn)機(jī)會有所增加。但是教師們認(rèn)為發(fā)展空間并沒有變大。盡管多數(shù)教師認(rèn)為在新的環(huán)境里，自己的教學(xué)態(tài)度更加積極，更能充分感受到教學(xué)的樂趣，但依然有不少教師表示條件允許的話，會離開現(xiàn)在的學(xué)校。

其次，鄉(xiāng)村文化斷裂，學(xué)生鄉(xiāng)土認(rèn)同迷失。撤點并校后，由于學(xué)生遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村生活環(huán)境，對于鄉(xiāng)間的自然生趣、民間故事等漸漸陌生，鄉(xiāng)村學(xué)生不再與鄉(xiāng)土親近。學(xué)生上學(xué)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校后，校舍閑置，鄉(xiāng)村教學(xué)實景消失。學(xué)校知識無法通過學(xué)生、教師流入鄉(xiāng)村，村民們對知識的向往與尊重也隨之漸失。

二、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整后產(chǎn)生的深層矛盾

從農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整現(xiàn)階段的困境看，其存在的問題逐步復(fù)雜化：由最初外顯為學(xué)生上學(xué)途中的交通安全、學(xué)校內(nèi)的食宿問題等，進(jìn)一步發(fā)展為教學(xué)壓力增大、鄉(xiāng)村文化認(rèn)同等內(nèi)在深層問題。這正是撤點并校步入深水區(qū)的寫照。要針對這些問題提出有效的解決策略，就需探尋撤點并校困境出現(xiàn)的深層矛盾。

1.理想與現(xiàn)實之間的矛盾

2001年，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（下文簡稱《決定》）在肯定基礎(chǔ)教育成就的同時也指出其存在的問題，強(qiáng)調(diào)“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局”，以實現(xiàn)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》（下文簡稱《綱要》）中對科技和教育發(fā)展提出的主要目標(biāo)。隨后，各省相繼進(jìn)行了“撤點并?！毙袆印Ｗ源?，全國范圍內(nèi)展開了大規(guī)模的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的熱潮。相關(guān)資料表明：從2001年到2010年，我國農(nóng)村小學(xué)由55萬所減少到26萬所，總量減少了一半多?？陀^上講，撤點并校使教育資源合理配置利用效率提高，師資隊伍進(jìn)一步優(yōu)化，使農(nóng)村學(xué)生享受到了優(yōu)質(zhì)教育和一定的教育公平。但是，通過調(diào)查數(shù)據(jù)可見，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)撤點并校非但未起到促進(jìn)基礎(chǔ)教育健康發(fā)展的作用，反而造成新的“上學(xué)難”問題。

《決定》中指明了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整要“按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局，農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并”。《綱要》中“第十章”也提出了“按照有所為、有所不為”的方針進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整?？梢姡瑖覍r(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的指導(dǎo)原則凸顯出撤點并校的頂層設(shè)計是美好的，目的是為了推進(jìn)基礎(chǔ)教育改革健康發(fā)展。其中“方便學(xué)生就近入學(xué)”“有所為、有所不為”的原則就是指導(dǎo)各地要因地制宜地進(jìn)行撤點并校。但由于“一些地方政府對農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策的理解片面”，盲目追求資源利用效率，不顧教育現(xiàn)實，使撤點并校美好初衷蒙上了一層迷霧，導(dǎo)致撤點并校在“最后一公里”中出現(xiàn)了毀譽(yù)參半的評價。這種只重效率不重效果的做法隱藏著理想和現(xiàn)實的矛盾，從而使教育政策頂層美好愿景在著陸的最后一公里中，由于輕視或忽視對原則的堅守，導(dǎo)致撤點并校在人性的終極關(guān)懷上最終缺失。

2.公平與效率之間的矛盾

公平是教育行政部門作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的價值目標(biāo)之一。同時，教育行政部門還要堅持以最小的成本達(dá)成高質(zhì)量和高水平的教育服務(wù)的目標(biāo)。所以，公平和效率是教育行政部門的政策目標(biāo)。公平主要包括機(jī)會公平、條件公平和結(jié)果公平。政策追求的目標(biāo)一般是確保機(jī)會公平和防止結(jié)果的過度不公平。但正因如此，我們常常忽略了公平中的條件公平。撤點并校為了達(dá)到農(nóng)村教育資源的合理配置和最大發(fā)揮，撤并資源配置不合理、效率不高的學(xué)校是應(yīng)該的，但一些地區(qū)在不考慮地區(qū)內(nèi)學(xué)生家庭條件的情況下盲目撤并，增加了家庭負(fù)擔(dān)。政府權(quán)力的背后是相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。家庭在履行子女受教育義務(wù)的同時，相關(guān)政府必須承擔(dān)提供相應(yīng)條件的義務(wù)。這個條件既應(yīng)包括提供基本的學(xué)校教學(xué)條件，還應(yīng)包括提供相應(yīng)的便利措施。偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校是政府一度提供的良好教育便利條件的最佳體現(xiàn)，在撤點并校的背景下被取消，這正反映出政府政策中條件公平的缺失。調(diào)查顯示出的上學(xué)難、班額增加、食宿條件不達(dá)標(biāo)、教師壓力大等新問題都是撤并不合理的反映，是公平條件欠缺、盲目追求效率的力證。

效率是指產(chǎn)出與投入之間的比率，高效率就是指用最少的投入獲得最大產(chǎn)出。帕累托準(zhǔn)則是經(jīng)濟(jì)學(xué)中衡量經(jīng)濟(jì)效率的一般準(zhǔn)則。所謂帕累托效率是指社會資源的配置在不使任何人境況變壞的情況下，也不能再使某些人的處境變好。這是一種最優(yōu)改進(jìn)，但現(xiàn)實往往只是次優(yōu)改進(jìn)，即在一部分人處境變好的同時，也會使另一部分人的處境變壞，但總體上利大于弊。就撤點并校的調(diào)查結(jié)果看，已有的政策在偏遠(yuǎn)地區(qū)的實施效果并沒有很好地起到調(diào)節(jié)作用，不但沒有使農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)被撤學(xué)校的學(xué)生得到很好的改善，合并后的學(xué)校由于條件不足表現(xiàn)為班額大、教師教學(xué)壓力大，效果不增反減，凸顯出教育公平和效率處理不當(dāng)而導(dǎo)致矛盾加劇。

3.長期利益與短期利益之間的矛盾

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨在探索經(jīng)濟(jì)增長之謎的時候發(fā)現(xiàn)，二戰(zhàn)后德國、日本等一些在戰(zhàn)爭中遭到重創(chuàng)的國家都奇跡般地發(fā)展起來，另一些自然資源嚴(yán)重缺乏的國家也獲得了經(jīng)濟(jì)上的成功。舒爾茨認(rèn)為，以往的相關(guān)研究一定漏掉了重要的生產(chǎn)要素，他指出這個要素就是人力資本。舒爾茨應(yīng)用收益法對美國1929-1957年間經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)教育對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到了33%，這個結(jié)果被廣泛接受。但是，人力資本的取得不是無代價的，需要通過一定方式的投資才能形成。舒爾茨進(jìn)一步給出了人力資本形成的方式：教育、培訓(xùn)、醫(yī)療保健和遷移等。

我國今天處在社會轉(zhuǎn)型時期，人力資本的重要作用和意義已愈加凸顯。人力資本理論給我們展現(xiàn)了教育投入的重要作用，暗示著未來社會的競爭主要是人力資本的競爭，而人力資本的競爭最根本的是要靠教育投人。我國在教育投資總量偏低的情況下，還存在著教育投入的地區(qū)差異，而教育投入的地區(qū)差異必然帶來人力資本存量的地區(qū)差異。撤點并校的初衷是為了實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展，其手段是通過資源調(diào)整和合理配置來加以實現(xiàn)的。從目前的情況看，部分地區(qū)實現(xiàn)了整合的短期目標(biāo)，但是從人力資本作為一個地區(qū)發(fā)展的新的核心要素看，撤點并校并非是最佳選擇。從調(diào)查來看，撤點并校后，教師和學(xué)生面對改變了的環(huán)境，特別是學(xué)生遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村生活環(huán)境，在一定程度上講，是撤走了鄉(xiāng)村文化繼承與傳播的中介。由于農(nóng)村學(xué)校的消失，造成了農(nóng)村文化輻射功能的逐漸消亡和學(xué)生鄉(xiāng)土認(rèn)同的迷失。長期發(fā)展下去，將最終拉大城鄉(xiāng)人力資本存量差距，減弱鄉(xiāng)村的競爭力和吸引力。因此，撤點并校中存在著短期利益和長期利益之間的沖突，如何選擇，將成為教育人的重要抉擇。

三、撤點并校后農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

縱觀撤點并校中的理想與現(xiàn)實、公平與效率、長期利益與短期利益的矛盾，最終都匯集到一點：地方教育行政部門。在撤點并校相關(guān)政策頒布和實施已十幾年，地方教育行政部門的戰(zhàn)略選擇是贏得撤點并校最后一公里勝利的關(guān)鍵。地方教育行政部門應(yīng)該把撤點并校頂層設(shè)計的目標(biāo)作為起點，地區(qū)長期利益作為結(jié)果，并在地區(qū)發(fā)展水平上以條件公平作為過程保障，對以上內(nèi)容進(jìn)行綜合考量，實現(xiàn)撤點并校原初的美好理想。據(jù)此，撤點并校戰(zhàn)略選擇可以由起點、過程和結(jié)果三部分組成。其中起點是最初理想的堅持，結(jié)果是最初理想實施的效果，起點和結(jié)果都體現(xiàn)在對原則的堅持。而理想和結(jié)果之間的過程，則是策略選擇的展現(xiàn)。結(jié)合撤點并校的現(xiàn)實困境和深層矛盾，撤點并?！白詈笠还铩钡膭倮枰龊谩耙粋€原則”和“兩條路徑”的戰(zhàn)略選擇。

1.“以人為本”是撤點并校的戰(zhàn)略原則

由于我國幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展水平差距巨大，地方教育部門決策的制訂確有困難，但是我國傳統(tǒng)管理經(jīng)驗已經(jīng)證實多樣性的地方管理方式更適合我國實際情況。撤點并校中部分地區(qū)不顧地區(qū)差異和實際情況的盲目撤并是忽略多樣性的體現(xiàn)，避免這種盲目撤并的關(guān)鍵是地方教育行政部門應(yīng)明確一切價值的主體是人，秉持“以人為本”的管理哲學(xué)理念，把“以人為本”原則作為撤點并校的戰(zhàn)略原則。2012年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》（下簡稱《意見》）的頒布，對撤點并校中存在的交通安全、寄宿條件等問題作出指導(dǎo)，提出加強(qiáng)撤點并校布局和程序的監(jiān)督等等。但是，我們往往忽視了《意見》中還有一條：“已經(jīng)撤并的學(xué)校或教學(xué)點，確有必要的由當(dāng)?shù)厝嗣裾M(jìn)行規(guī)劃、按程序予以恢復(fù)。”對“確有必要”可有兩種不同的解讀：一種是地方教育行政部門理性承認(rèn)自己的撤并行為有不當(dāng)，恢復(fù)；另一種是地方教育行政部門認(rèn)識到自己的撤并行為有不當(dāng)，但是處于某種心理，仍一意孤行在“確有必要”掩護(hù)下繼續(xù)堅持撤并現(xiàn)狀不予恢復(fù)。

地方教育行政部門的決策是撤點并校的關(guān)鍵，怎樣面對曾經(jīng)的撤并結(jié)果、現(xiàn)在的撤并行為和未來的撤并方向，將是教育政策“最后一公里”的著陸點，是地方教育行政部門社會責(zé)任的體現(xiàn)。當(dāng)國家層面已出臺《意見》表明其責(zé)任和擔(dān)當(dāng)?shù)臅r候，地方教育行政部門更應(yīng)該作出“合理調(diào)控戰(zhàn)略”，在“以人為本”的根本原則指導(dǎo)下，以有目的、有計劃性的人為調(diào)控去縮小撤點并校中理想與現(xiàn)實、公平與效率、長期利益與短期利益之間的矛盾。因此，當(dāng)?shù)胤浇逃姓块T認(rèn)識到自身曾經(jīng)的撤并行為失當(dāng)時，應(yīng)該勇敢地承擔(dān)責(zé)任，從整體和發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，大膽恢復(fù)，為地區(qū)人才儲備和后期的長足發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.緩解教學(xué)壓力和建設(shè)鄉(xiāng)村文化是撤點并校的戰(zhàn)略路徑

由于撤點并校政策已實施十幾年了，相關(guān)規(guī)定和措施也較為完備。通過調(diào)查，現(xiàn)階段的薄弱點主要集中在教學(xué)壓力和鄉(xiāng)村文化建設(shè)方面。

首先，多元路徑緩解教學(xué)壓力。在撤點并校“最后一公里”中，地方教育行政部門應(yīng)該在堅持“以人為本”的基礎(chǔ)上，尋找教育公平與效率之間的平衡點，從本地區(qū)長期利益出發(fā)，建立激勵型教師補(bǔ)充機(jī)制和“高集中低分散”辦學(xué)模式，以條件公平為農(nóng)村教育質(zhì)量的改善和教學(xué)壓力的緩解提供穩(wěn)定的師資保障。地方教育行政部門可以對農(nóng)村中小學(xué)教師制定特殊的編制政策和擴(kuò)大招教比例，吸引師范院校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)任教。出臺骨干教師的優(yōu)惠政策，設(shè)立農(nóng)村邊遠(yuǎn)和艱苦地區(qū)中小學(xué)教師特殊津貼制度，從而使農(nóng)村任教的骨干教師能夠安心工作，確保農(nóng)村教師隊伍穩(wěn)定。探索“高集中低分散”辦學(xué)模式，緩解教學(xué)管理難度。撤點并校后一些學(xué)校的班額過大，生源良莠不齊，增加了教師教學(xué)管理難度，教學(xué)質(zhì)量難以保證。為緩解這些矛盾，可以探索“高集中低分散”辦學(xué)模式，保留或恢復(fù)小學(xué)低年級（1-3年級）教學(xué)點，確保年齡較小的孩子能夠就近入學(xué)，把曾經(jīng)投入大量人力和財力建成的閑置或廢棄農(nóng)村學(xué)校再次利用起來，開展小班化教學(xué)；對于具備自理能力的年齡稍大的學(xué)生，可以到相對集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校上學(xué)，使學(xué)生合理的分流。學(xué)生既能享受到較好的教育資源，同時減少了浪費，緩解合并學(xué)校班額過大的壓力。

其次，保持教育與鄉(xiāng)村文化的聯(lián)系，加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)。鄉(xiāng)村文化體現(xiàn)在農(nóng)民與其生活環(huán)境是不可分割的共同體，農(nóng)民與其創(chuàng)造形成的鄉(xiāng)村文化及變化著的生存環(huán)境是相互依存的。我們應(yīng)正確看待鄉(xiāng)村文化在整個民族文化中的價值和地位，自覺利用鄉(xiāng)村社會的教化功能，積極構(gòu)建鄉(xiāng)村教育大系統(tǒng)，切實打破學(xué)校教育與鄉(xiāng)村文化相隔離的封閉狀態(tài)，努力形成鄉(xiāng)村學(xué)校傳承鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村文化助推鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展的互動局面。通過挖掘鄉(xiāng)村地域文化中豐富的教育資源，有效利用鄉(xiāng)村文化環(huán)境，形成校本教材和地方課程，傳承民歌、民俗、民間故事和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德，加大輿論宣傳和家校合作等途徑，保持學(xué)校教育與鄉(xiāng)村文化的天然聯(lián)系，以便從學(xué)校教育層面加強(qiáng)學(xué)生對鄉(xiāng)村文化的認(rèn)同。對于已撤并學(xué)校的閑置校舍要加強(qiáng)利用，繼續(xù)發(fā)揮原來農(nóng)村學(xué)校的傳承與凝聚功能。具體來說，閑置校舍可以用來開展鄉(xiāng)民的職業(yè)技術(shù)教育或幼兒教育，也可以將閑置的校舍改造為村莊文化廣場。當(dāng)鄉(xiāng)村文化建立后，鄉(xiāng)村將以其巨大的凝聚力和吸引力吸引著村民，讓從小生活其間的學(xué)生產(chǎn)生認(rèn)同感，為鄉(xiāng)村的發(fā)展儲備人才，增強(qiáng)鄉(xiāng)村的競爭力。

[責(zé)任編輯 關(guān)燕云]