從兩次“井噴”事故看政府危機管理

政府應該將防范危機作為經(jīng)常性工作，要構(gòu)建良性激勵機制，不能“默默無聞避免危機得不到獎勵，轟轟烈烈解決危機成為英雄”，一定要采取切實措施完善預警機制，使其落到實處并加以執(zhí)行。

[案例]

3月25日，中石油重慶開縣高橋鎮(zhèn)羅家2號井發(fā)生天然氣泄漏事故，泄露的天然氣從河底及附近山體縫隙冒出。近五千民眾被疏散，事件并未造成人員傷亡。

這次發(fā)生泄露事故的羅家2號井位于開縣高橋鎮(zhèn)小陽村一組，該井和2003年發(fā)生“12·23”特大“井噴”事故的羅家16號井處在同一井場。在2003年12月23日的那場災難中，導致243人因硫化氫中毒而死亡。

通過對兩次“井噴”事故的比較，我們就可以看出政府在公共危機來臨時應該如何應對。

[解讀]

危機管理四大要素

信息——危機事件通常都具有突發(fā)性特征，來勢兇猛，整個事件的發(fā)展變化迅速，有時甚至無章可循或無先例參考，而且由于信息不暢、不全面、不及時，其發(fā)展與后果往往帶有不確定性。所以，危機事件發(fā)生時，保證信息及時通暢，就可以減少人員傷亡和經(jīng)濟損失。

2003年“12·23”特大“井噴”事故發(fā)生時，正值冬夜，老百姓通常都睡得比較早，有的村民可能沒有聽到晚上的動靜；有的聽到動靜時已有中毒跡象，全身動彈不得；有的還不知道怎么一回事，就在一瞬間被強烈刺激的毒氣奪取了無辜的生命。2003年的特大“井噴”事故導致大批人員中毒死亡，而且距離井口越近的村莊死亡人數(shù)越多，就是因為信息不暢，群眾獲知信息不及時造成的。

2003年井噴事故之后，開縣大力改善受災區(qū)域的通訊、交通等基礎設施條件，在今年井漏事故中發(fā)揮了重要作用。目前，井場周圍40%以上的村民都裝上了有線電話，也實現(xiàn)無線通訊覆蓋；路修好后，從井場所在的高橋鎮(zhèn)到開縣縣城由3小時縮短為1小時。

今年3月25日8時，高橋鎮(zhèn)政府接到井場天然氣泄漏的通知后，立即通知周圍群眾轉(zhuǎn)移。正是信息及時通暢，群眾在第一時間得到通知，才使得這次事故沒有造成人員傷亡。

預案——2006年1月8日，國務院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》。在危機處理的時候，政府有組織優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、強制優(yōu)勢，所以在危機管理中，政府需要發(fā)揮核心作用。

在對2003年“12·23”特大“井噴”事故的調(diào)查中，《暸望東方周刊》發(fā)現(xiàn)，當?shù)刂惺凸救藛T在講述事故氣井搶險的過程中，“預案”兩個字從來沒有出現(xiàn)過，甚至沒有出現(xiàn)在搶險情況的匯報材料上。

而2006年3月25日上午，重慶開縣政府獲知井噴消息后，迅速啟動應急預案，分別成立了應急指揮部和現(xiàn)場指揮部，疏散民眾1萬余人。包括國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局局長李毅中、重慶市委書記汪洋、市長王鴻舉、中石油、重慶市的主要負責人趕赴事故現(xiàn)場；以及鉆井、打撈、泥漿、滅火等方面的五六十位專家趕到現(xiàn)場進行壓井技術(shù)方案的論證，這一切努力有效遏止了事態(tài)的擴大。

反應——危機管理的快速反應機制要求，一旦發(fā)生危機，時間因素極為關(guān)鍵，對于政府的危機管理和決策者來說，最重要的就是果斷采取措施，動用各種所需的社會資源，迅速控制危機局勢，盡快恢復社會秩序。

2003年的“12·23”井噴時間是晚上9時55分，但開縣縣政府證實，他們接到鉆井隊的報告已是晚上11時25分，中間間隔了1個半小時。鉆井隊在事故發(fā)生的第一時間里，也沒有通知距離僅僅不到1公里的高橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府，直到晚上11點多鐘鉆井隊才派人來告訴他們。

事故發(fā)生后，鉆井隊先是通知自己所屬的單位，然后打電話給重慶市政府和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，之后重慶市將這一消息再告之開縣縣政府，開縣縣政府再通知事故所在地——高橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府。如此一來，距離災難現(xiàn)場最近的鎮(zhèn)政府反而最晚獲知災情。顯然，如果井噴后，鉆井隊能向當?shù)卣焖偻▓螅谷罕姳M早撤離，便可以最大限度減少事故傷亡人數(shù)。

2006年3月25日事故發(fā)生后，7時左右，重慶開縣政府迅速將井口附近方圓1公里內(nèi)7千多名群眾轉(zhuǎn)移到安全地帶，疏散到了鄰近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1公里之外的部分群眾也自發(fā)進行了撤離，沒有發(fā)生人員中毒死亡情況。

協(xié)調(diào)——危機管理研究表明：中國目前危機處理系統(tǒng)中的最大問題是部門協(xié)調(diào)問題。其中既包括橫向部門的協(xié)調(diào)問題，也包括縱向部門間的協(xié)調(diào)問題。只有完善協(xié)調(diào)機制，才能把危機事件對公共利益的損害程度降低到最小，從根本上改革和完善我國現(xiàn)有的公共治理結(jié)構(gòu)。

2006年的“3·25”井噴事故發(fā)生后，開縣政府組織80輛大型客車疏散轉(zhuǎn)移群眾，疏散到縣城的群眾被集中安置在5個安置點，每個安置點都設立了食宿、醫(yī)療、安保小組，確保群眾在吃、住、醫(yī)、安全等方面得到保障。這次不僅詳細通知了事故核心區(qū)，危險區(qū)和安全區(qū)的范圍，還設了醫(yī)務室，看病拿藥都不用錢，有問題也隨時找得到干部解決。

重慶市衛(wèi)生局及時組織專家和醫(yī)務人員參與事件處置工作；市環(huán)保局、氣象局組織專門人員，加強對環(huán)境、水質(zhì)、空氣的監(jiān)測；有關(guān)部門同時對開縣其他安全工作進行了全方位部署。

[啟示]

預警教育與防范機制

研究危機管理的目的，就是“使用少量錢預防，而不是花大量的錢治療?！鳖A警教育就是為危機所做的準備。其中社會情景模擬練習是預警教育的重要環(huán)節(jié)，在這個過程中要培養(yǎng)政府和公眾的危機意識，以及應對危機的心理和物質(zhì)準備。

2003年的“12·23”特大“井噴”事故，井口附近的居民絲毫不知道這口井噴出來的氣體會帶來滅頂之災，鉆井隊從來沒有告訴當?shù)厝罕娙绾畏婪队卸練怏w。井口周圍的居民也不了解這個天天伴著他們生活的高高井架到底意味著什么。

在2003年的“井噴”事故中，死難者絕大多數(shù)是當?shù)鼐用?，總?43位死難者中，當?shù)鼐用裼?41人。這些無辜群眾生前沒有受過任何毒氣污染防護教育，遭到毒氣侵襲后沒有人及時幫助他們采取自我保護措施。直到組織撤退時，當?shù)剡€有部分居民因不知事態(tài)而不愿離開家園。缺乏必要的安全知識教育，是這起事故損失慘重的重要原因。

有關(guān)資料表明，當問及“你知道天然氣有危害嗎？”只有一個居住在離井口十多公里的村民表示，知道天然氣有毒，因為聽說天然氣中毒熏死過人。其他村民皆對此一無所知。

那么，在危機過程中，普通民眾應該怎樣確定自己的角色呢？一是積極了解突發(fā)公共事件的性質(zhì)，以及實時的信息，并理解自己在這個事件當中處于什么樣的位置，采取自己的行動：一方面配合政府，幫助國家處理突發(fā)公共事件；第二方面根據(jù)自己的情況采取有效行動，保護自己同時又幫助政府。二是在平時就應該多了解各式各樣的危機事件。

2003年12月23日的一場井噴事故，奪走了高橋鎮(zhèn)243條生命，但這并沒有阻止高橋境內(nèi)天然氣井增長的速度。目前高橋境內(nèi)的天然氣井已增加到8口，而且近幾年還有更多的氣井要鉆。所以政府應該將防范危機作為經(jīng)常性的工作，要構(gòu)建良性激勵機制，不能“默默無聞避免危機得不到獎勵，轟轟烈烈解決危機成為英雄”，一定要采取切實措施完善預警機制，使其落到實處并加以執(zhí)行。

（作者單位：四川大學公共管理學院）