績(jī)效評(píng)估：公務(wù)員培訓(xùn)中重要但未被重視的視域

摘 要：在公務(wù)員培訓(xùn)過(guò)程中，培訓(xùn)的質(zhì)量以及結(jié)果的有效性與合理應(yīng)用等方面都存在著諸多問(wèn)題。很大程度上講，這都與公務(wù)員培訓(xùn)缺乏一個(gè)有效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制有很大關(guān)系。引入合理可行的公務(wù)員培訓(xùn)績(jī)效評(píng)估機(jī)制已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；培訓(xùn)；績(jī)效評(píng)估

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2006）02-0022-03

作者簡(jiǎn)介：季春東（1975- ），男，山東臨沂人，中共江蘇省委黨校行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)楣膊块T(mén)人力資源管理。

本文試從績(jī)效評(píng)估的重要性入手，運(yùn)用相關(guān)的人力資本理論及新公共管理的理論等，闡釋將績(jī)效評(píng)估應(yīng)用于我國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)的必要性。

一、知識(shí)經(jīng)濟(jì)背景下公務(wù)員培訓(xùn)中引入績(jī)效評(píng)估是時(shí)代發(fā)展的必然

人類(lèi)跨入新世紀(jì)后，在全球化及信息化大背景下，勞動(dòng)力資本化已成為知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代資本變動(dòng)的一種重要趨勢(shì)。強(qiáng)化人力資本，提高人力資本的效率已顯得愈益迫切。世界各國(guó)都把人力資本提高作為一項(xiàng)重要的工作內(nèi)容。然而，人力資本是需要不斷的進(jìn)行投資才能獲得提高并成為一切生產(chǎn)力中最重要資源的。

績(jī)效評(píng)估是人力資源管理中的一個(gè)中心職能，因?yàn)樗怯稍S多的人力資源管理行為的投入所組成，它和培訓(xùn)、增資、解雇等人力資源管理過(guò)程等都有直接的關(guān)系。盡管評(píng)估自身是重要的，更由于它參與到如此眾多的人力資源管理行為中使它成為一項(xiàng)關(guān)鍵的職能?？?jī)效手段是指用于評(píng)估個(gè)人工作、團(tuán)隊(duì)組織水平有否效果的諸多措施。一般看法認(rèn)為，生產(chǎn)力=產(chǎn)出量/投入量。培訓(xùn)作為提高組織生產(chǎn)力的關(guān)鍵因素之一，如何更有效地發(fā)揮作用和更有針對(duì)性地采取措施和手段，并提高人力資本投資的收益率，不僅是人力資本理論的要求，同時(shí)更是提高公共管理效率建設(shè)效能政府的需要。

二、政府再造背景下公務(wù)員培訓(xùn)中引入績(jī)效評(píng)估機(jī)制是建設(shè)效能政府和廉潔政府的需要

肇始于上世紀(jì)末的政府再造，或稱(chēng)為新公共管理運(yùn)動(dòng)，對(duì)提高政府效率以及更好地服務(wù)公眾，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了巨大影響。其精髓在于讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，以顧客需要為導(dǎo)向，關(guān)注結(jié)果而不是過(guò)程，以企業(yè)精神改造公共部門(mén)等。改革政府大師奧斯本和普拉斯特里克在他們?cè)O(shè)計(jì)的政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略中指出，在后果戰(zhàn)略中運(yùn)用廣泛的績(jī)效管理，采用諸如獎(jiǎng)勵(lì)、精神補(bǔ)償、獎(jiǎng)金、增益分享、共享節(jié)余、績(jī)效工資、績(jī)效合同等工具進(jìn)行績(jī)效管理，并提倡用客觀的績(jī)效去評(píng)價(jià)員工的表現(xiàn)，提倡以結(jié)果為導(dǎo)向?qū)φM(jìn)行再造。他們指出，績(jī)效評(píng)估可用于任何公共組織，但同時(shí)也指出，在某些公共組織中運(yùn)用起來(lái)肯定要困難得多，這主要取決于對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)估的難度。^［１］我們認(rèn)為，對(duì)公務(wù)員培訓(xùn)部門(mén)及培訓(xùn)效果的評(píng)估便屬于較難之列。這是因?yàn)椋嘤?xùn)是為了解決問(wèn)題或把工作做的更好而傳遞和接受信息的過(guò)程，它至少包括以下四個(gè)步驟：分析需求；設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)培訓(xùn)資料；傳遞培訓(xùn)開(kāi)發(fā)計(jì)劃；評(píng)估結(jié)果和反復(fù)指導(dǎo)。這是一個(gè)極為復(fù)雜的反饋過(guò)程。但績(jī)效管理在其他領(lǐng)域中應(yīng)用的成功，如1993年，美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室進(jìn)行了一項(xiàng)將績(jī)效評(píng)估應(yīng)用于預(yù)算過(guò)程的分析，以及始于1999年美國(guó)政府的預(yù)算包含了一項(xiàng)績(jī)效計(jì)劃。新西蘭政府在為部長(zhǎng)提供建議的部門(mén)成功地運(yùn)用了績(jī)效管理。這些成功的做法無(wú)疑為我們?cè)诠珓?wù)員培訓(xùn)過(guò)程中引入績(jī)效評(píng)估提供了成功范例和參照。采取這樣的措施也是從根本上扭轉(zhuǎn)公務(wù)員培訓(xùn)過(guò)程中效率不高、成果不顯著且培訓(xùn)與使用脫節(jié)等不合理、不正?，F(xiàn)象。

重視人力資源是新公共管理理論對(duì)政府再造描述的六個(gè)方面之一，同時(shí)衡量政府績(jī)效的一個(gè)重要目標(biāo)便是行政成本，簡(jiǎn)單講，就是應(yīng)用于行政活動(dòng)的成本。行政成本的總量與行政績(jī)效是緊密相連的。因而便有有效行政成本與無(wú)效行政成本之分。公務(wù)員培訓(xùn)方面的費(fèi)用開(kāi)支構(gòu)成了行政成本支出的重要內(nèi)容，盡可能地使培訓(xùn)費(fèi)用成為有效成本而非無(wú)為耗費(fèi)，因此理應(yīng)由培訓(xùn)績(jī)效衡量這一環(huán)節(jié)來(lái)承擔(dān)。

三、國(guó)內(nèi)外公務(wù)員培訓(xùn)中績(jī)效評(píng)估應(yīng)用情況分析

西方國(guó)家伴隨著政府再造運(yùn)動(dòng)，在公務(wù)員培訓(xùn)系統(tǒng)中開(kāi)始應(yīng)用績(jī)效評(píng)估的相關(guān)方法對(duì)培訓(xùn)的效果進(jìn)行評(píng)估，以期能夠使培訓(xùn)更加有效并使用于培訓(xùn)方面的投入能夠發(fā)揮較為有效的作用。

美國(guó)在公共管理中十分重視人員的培訓(xùn)，目的是把人力資源轉(zhuǎn)化為人力資本，并認(rèn)為這是公共管理的核心。從培訓(xùn)內(nèi)容的針對(duì)性、方式的多樣性及有效性等三個(gè)方面加以考量，主要在有效性方面予以評(píng)估。但即便如此，這種措施還是相當(dāng)簡(jiǎn)化的（僅僅評(píng)估培訓(xùn)結(jié)束后十三周的效率），且沒(méi)有提供這一項(xiàng)目從長(zhǎng)期看有關(guān)邊際影響的數(shù)據(jù)。在培訓(xùn)績(jī)效衡量方面也還有較大的改進(jìn)余地和較長(zhǎng)路要走。

加拿大在公務(wù)員培訓(xùn)過(guò)程中重視培訓(xùn)的每一環(huán)節(jié)，確保提高質(zhì)量。培訓(xùn)中注重課程設(shè)計(jì)科學(xué)化，并將量化評(píng)估貫穿始終。具體包括：培訓(xùn)對(duì)象需求評(píng)估，課程效率評(píng)估，效益評(píng)估等。效益評(píng)估主要包括四個(gè)層次：課程結(jié)束后學(xué)員對(duì)效果進(jìn)行正式評(píng)估；培訓(xùn)結(jié)束半年后，學(xué)員對(duì)應(yīng)用效果進(jìn)行評(píng)估；學(xué)員的上級(jí)、同事對(duì)培訓(xùn)的實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)估；對(duì)培訓(xùn)課程給政府和各部門(mén)所帶來(lái)的影響進(jìn)行評(píng)估。加拿大在公務(wù)員培訓(xùn)過(guò)程中實(shí)施了全方位績(jī)效管理，這在很大程度上借鑒了我們后面要提到的企業(yè)管理中應(yīng)用廣泛的360度評(píng)估法，也為這一類(lèi)的相關(guān)方法在公共管理中成功應(yīng)用提供了范例。

法國(guó)在公務(wù)員培訓(xùn)中引入市場(chǎng)機(jī)制，政府成為培訓(xùn)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)者，各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為了謀求生存和發(fā)展，都努力提高培訓(xùn)績(jī)效，取得了較為理想的效果。在法國(guó)，培訓(xùn)被認(rèn)為是最重要的投資之一，因此績(jī)效的衡量和人力資本收益率被認(rèn)為是相當(dāng)重要的人力資源評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)。

我國(guó)在培訓(xùn)方面的主要問(wèn)題是培訓(xùn)的組織管理工作不到位，沒(méi)有建立起科學(xué)的培訓(xùn)效果評(píng)估機(jī)制。我國(guó)政府公職人員的考績(jī)主要定位于行政性目的，并且制度本身不具備基本條件，因此考績(jī)難以做到科學(xué)化。這樣，自然不可能有真正意義上的公務(wù)員培訓(xùn)績(jī)效評(píng)估。對(duì)培訓(xùn)的效用評(píng)估放大并使之流于形式或形同虛設(shè)也就不足為怪。國(guó)內(nèi)有些地區(qū)，在公務(wù)員培訓(xùn)結(jié)果使用方面以及對(duì)公務(wù)員培訓(xùn)量化考核方面的制度化建設(shè)的探索已經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)，如上海浦東在公務(wù)員培訓(xùn)中試行學(xué)分制，每位公務(wù)員每年80學(xué)分，共性化培訓(xùn)及個(gè)性化培訓(xùn)各占一半學(xué)分，并且干部培訓(xùn)檔案實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化。這是提高公務(wù)員培訓(xùn)效果，避免培訓(xùn)績(jī)效評(píng)估流于形式的一種有效探索。山東青島在公務(wù)員考核中，能量化的指標(biāo)都量化，包括末位的培訓(xùn)等。這種做法雖然有從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端之嫌，但在當(dāng)前公務(wù)員考核和培訓(xùn)等的績(jī)效評(píng)估大都流于形式的特殊時(shí)期，還是應(yīng)當(dāng)加以肯定的。

四、一般管理的培訓(xùn)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐為公務(wù)員培訓(xùn)績(jī)效評(píng)估的有效開(kāi)展提供了經(jīng)驗(yàn)參考和行動(dòng)指南

人力資本理論和新公共管理理論的催化，我國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)的現(xiàn)狀和與國(guó)外對(duì)比的不足等，使得有效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制的建立和貫徹實(shí)施成為迫切需要。惟有通過(guò)良好的績(jī)效評(píng)估體系，培訓(xùn)才能真正提高公務(wù)員能力，并增強(qiáng)整個(gè)政府系統(tǒng)活力。

在管理實(shí)踐中，培訓(xùn)計(jì)劃所希望取得的目標(biāo)是不同的，但總的來(lái)看，主要有短期內(nèi)能夠生產(chǎn)出更高質(zhì)量的產(chǎn)品，減少事故的發(fā)生，執(zhí)行一個(gè)更加以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)系統(tǒng)，提供更加有效率和質(zhì)量的服務(wù)，以及更能合理、合法、有效地遵守國(guó)家和當(dāng)?shù)卣母黜?xiàng)法令政策等。系統(tǒng)評(píng)估能夠提供可以導(dǎo)致有意義改進(jìn)、并能夠保證組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的信息。顯而易見(jiàn)，評(píng)估應(yīng)包括確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)用這些標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)培訓(xùn)成果及工作績(jī)效的變化，為評(píng)價(jià)培訓(xùn)及開(kāi)發(fā)人力資源方面的努力，有兩項(xiàng)事情需要考慮。首先，設(shè)想培訓(xùn)成果應(yīng)考慮到衡量方面。傳統(tǒng)而言，受訓(xùn)者的反應(yīng)、學(xué)習(xí)、行為、績(jī)效成果都已被考慮在嚴(yán)格的評(píng)價(jià)之中。另一個(gè)應(yīng)當(dāng)予以主要關(guān)注的是研究設(shè)計(jì)所具有的內(nèi)在和外在有效性程度。內(nèi)在有效性是指在我們的評(píng)價(jià)研究環(huán)境中，我們可以得出培訓(xùn)已取得預(yù)期效果的程度；外在有效性是指在一次評(píng)價(jià)研究中培訓(xùn)的效果能夠一般推廣到整個(gè)組織內(nèi)后實(shí)踐的程度。

應(yīng)當(dāng)看到，培訓(xùn)績(jī)效評(píng)估畢竟是一個(gè)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尤其是公務(wù)員培訓(xùn)的績(jī)效評(píng)估，由于牽涉到公共性和不同于完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響的特點(diǎn)等，決定了其更為困難和復(fù)雜。科克帕里克一般的提出了培訓(xùn)評(píng)估的四種水平反應(yīng)：反應(yīng)；評(píng)估學(xué)習(xí)；評(píng)估行為；評(píng)估效果。漢布林把培訓(xùn)的過(guò)程定義為任何獲取與培訓(xùn)方案影響有關(guān)的以及參照此信息評(píng)估培訓(xùn)價(jià)值的行為。評(píng)估決定著是否值得和需要何種改進(jìn)以促進(jìn)培訓(xùn)更加有效。^［２］耗費(fèi)巨大財(cái)政資源由各級(jí)政府買(mǎi)單的公務(wù)員培訓(xùn)更應(yīng)牢固樹(shù)立這一理念，尤其是在我國(guó)已有超半數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府已經(jīng)瀕臨破產(chǎn)的嚴(yán)峻情況下，更應(yīng)在這一問(wèn)題上節(jié)約有限的財(cái)政資源或提高培訓(xùn)的產(chǎn)出效率。

五、結(jié)論和需要厘清的幾個(gè)問(wèn)題

公務(wù)員培訓(xùn)績(jī)效評(píng)估理念在實(shí)施過(guò)程中未能深刻確立，或縱然已經(jīng)確立但更多的是流于形式已是不爭(zhēng)的事實(shí)。盡快確立一種有效的適合我國(guó)特點(diǎn)的公務(wù)員培訓(xùn)績(jī)效評(píng)估體系，并有效付諸實(shí)施，已成為改進(jìn)公務(wù)員績(jī)效管理，建設(shè)效能、廉潔的公共服務(wù)型政府的必然要求。

從管理的一般原理看，績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)既包括培訓(xùn)過(guò)程結(jié)束后的評(píng)估，又包括受訓(xùn)后工作中表現(xiàn)評(píng)估。這當(dāng)中既包括對(duì)受訓(xùn)人的評(píng)估，也應(yīng)當(dāng)有對(duì)培訓(xùn)承辦組織的評(píng)估。而且惟有正確的符合客觀實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估才具有意義，錯(cuò)誤的標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估的無(wú)可爭(zhēng)議的失敗。公共性及其他方面的獨(dú)特性又使公務(wù)員培訓(xùn)中的績(jī)效評(píng)估具有更為復(fù)雜的特點(diǎn)，比如績(jī)效評(píng)估不能用于資源的分配，不能完全以績(jī)效的優(yōu)劣與否作為分配培訓(xùn)資源和培訓(xùn)任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。這是由政府的公益性及盧梭所說(shuō)的“政治的生命的原則就在于主權(quán)的權(quán)威”所決定的。所有這些都不是利益和效率法則所能解決了的。公共管理領(lǐng)域中真正鼓舞人心的是，使政府權(quán)威變成人類(lèi)目標(biāo)的推動(dòng)者，這是一個(gè)神奇而又實(shí)際的任務(wù)。因?yàn)檫@一任務(wù)引發(fā)的特殊方面可以明確的自由的開(kāi)始。公務(wù)員培訓(xùn)中績(jī)效評(píng)估自然存在這樣的問(wèn)題。在績(jī)效評(píng)估后資源分配方面政府不僅應(yīng)當(dāng)考慮到效率與提高的需要，更應(yīng)該將之與政府維護(hù)公共利益的本性緊密相聯(lián)。由于以上的諸多原因的影響，公務(wù)員培訓(xùn)中績(jī)效評(píng)估機(jī)制的整體確立，并不斷根植于中國(guó)博大精深的傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)而穩(wěn)健發(fā)展，必將是一個(gè)較為長(zhǎng)期的過(guò)程，當(dāng)前的首要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是牢固的樹(shù)立績(jī)效管理的理念。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：黃 杰