淺論德國(guó)地方政府行政管理特點(diǎn)

摘 要：德國(guó)是世界上第三經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，其經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力是其卓有成效的行政管理發(fā)揮了重要的保障和促進(jìn)作用。另外，其地方政府行政管理自治、效率、人本、透明的特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)地方行政改革具有一定的啟示。

關(guān)鍵詞：德國(guó)；地方政府；行政管理；特點(diǎn)

中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2006）02-0025-03

作者簡(jiǎn)介：肖本明（1965- ），男，江蘇鹽城人，中共淮安市清河區(qū)委書(shū)記。

一

在二次大戰(zhàn)后，德國(guó)經(jīng)濟(jì)快速崛起的原因是多方面的，但毫無(wú)疑問(wèn)，其卓有成效的行政管理發(fā)揮了重要的保障和促進(jìn)作用。德國(guó)是歐盟成員國(guó)，隨著歐盟經(jīng)濟(jì)和政治的一體化發(fā)展，成員國(guó)的部分國(guó)家主權(quán)集中到歐盟，從這個(gè)意義上講，德國(guó)實(shí)行的是歐盟委員會(huì)——聯(lián)邦政府——州政府——地方政府四級(jí)行政管理體制。其中歐盟、聯(lián)邦、州都具有國(guó)家性質(zhì)，在三權(quán)分立的組織構(gòu)架中，立法權(quán)主要在歐盟和聯(lián)邦，行政權(quán)主要在州。歐盟委員會(huì)是歐盟的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，代表歐盟對(duì)外聯(lián)系和進(jìn)行貿(mào)易等方面的談判，在歐盟實(shí)施共同外交和安全政策范圍內(nèi)擁有建議權(quán)和參與權(quán)。在聯(lián)邦與州的關(guān)系上，德國(guó)的聯(lián)邦制國(guó)家制度意味著，不僅聯(lián)邦共和國(guó)是國(guó)家性質(zhì)，而且組成聯(lián)邦的16個(gè)州（其中3個(gè)為州級(jí)市）也具有國(guó)家性質(zhì)，而不是我們熟知的中央集權(quán)行政管理體制下的省，各州有自己的憲法、議會(huì)、政府、法院，在法律范圍內(nèi)擁有立法、行政、司法自主權(quán)。兩者之間有著明確的權(quán)力劃分：聯(lián)邦以立法為主，負(fù)責(zé)制定聯(lián)邦的總政策和法律，聯(lián)邦立法權(quán)置于州之上，州憲法必須與聯(lián)邦《基本法》所規(guī)定的國(guó)家制度的原則相符合。聯(lián)邦政府只承擔(dān)關(guān)系整個(gè)聯(lián)邦全局的工作和政策，如外交、海關(guān)、聯(lián)邦邊境防衛(wèi)以及聯(lián)邦國(guó)防軍等，其他絕大多數(shù)行政管理事務(wù)由州負(fù)責(zé)。

二

雖然聯(lián)邦各州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、政黨政治以及地方法具有多樣性，但各州的地方政府行政管理具有相同的鮮明特點(diǎn)：

（一）高度的地方自治。在德國(guó)，地方自治是公民自由權(quán)的表現(xiàn)。“獨(dú)立自主”、“權(quán)責(zé)相符”是地方自治的主要特征。一是自主組織自治機(jī)構(gòu)。市鎮(zhèn)通過(guò)自治章程來(lái)組織自治機(jī)構(gòu)。市鎮(zhèn)議會(huì)議員由選民直接投票選舉產(chǎn)生，市鎮(zhèn)長(zhǎng)由市鎮(zhèn)議會(huì)選舉或由選民直接選舉產(chǎn)生，州無(wú)權(quán)委派和任命；二是自主制定地方管理章程。市鎮(zhèn)有權(quán)在法律的范圍內(nèi)對(duì)地方集體的一切事務(wù)作出規(guī)定。只要這些規(guī)定不違反州的法律，州就無(wú)權(quán)否決或更改；三是自主行政。市鎮(zhèn)在州法律框架內(nèi)有行政自主權(quán)，包括屬地自主權(quán)、行政管理自主權(quán)、組織自主權(quán)、人事自主權(quán)、財(cái)政自主權(quán)、規(guī)劃自主權(quán)、立法自主權(quán)等。從法律上講，州與地方不存在上下級(jí)關(guān)系，而是一種輔助關(guān)系。州政府對(duì)地方政府的監(jiān)督僅限于法律監(jiān)督，而不是行政指揮。市鎮(zhèn)在地方事務(wù)領(lǐng)域行使職權(quán)時(shí)，如果違反歐盟、聯(lián)邦和州法律，或者拒絕州政府委托或轉(zhuǎn)移的事務(wù)，州政府可以談話提醒，或到法院控告市鎮(zhèn)政府。市鎮(zhèn)政府如認(rèn)為州政府侵犯了市鎮(zhèn)政府的權(quán)力，可以依法到憲法法院控告，以尋求公道；四是自主征收地方賦稅。與法權(quán)、事權(quán)相對(duì)應(yīng)，聯(lián)邦、州、地方在稅權(quán)上也有明確劃分，營(yíng)業(yè)稅、地產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、娛樂(lè)稅等十幾種稅權(quán)屬于地方，對(duì)地方稅權(quán)范圍內(nèi)的稅收項(xiàng)目，地方有權(quán)在法律范圍內(nèi)自主制定稅率和稅基。同時(shí)，地方還擁有對(duì)聯(lián)邦、州共享稅的收益權(quán)。

當(dāng)然在德國(guó)，一方面實(shí)行地方政府分權(quán)自治，另一方面在國(guó)家認(rèn)同、歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)等問(wèn)題上，不但沒(méi)有淡化、分化，而是更趨強(qiáng)化和高度統(tǒng)一。

（二）完善的公共管理。在德國(guó)，地方政府的主要職責(zé)是公共管理和服務(wù)，并形成了一整套注重規(guī)范、講求實(shí)效的公共管理運(yùn)行機(jī)制。突出表現(xiàn)在：一是嚴(yán)格依法行政。德國(guó)是世界上法律法規(guī)最完備的國(guó)家，據(jù)統(tǒng)計(jì)，除了州有自己的法律法規(guī)以外，僅聯(lián)邦一級(jí)就有各種法律法規(guī)4000多項(xiàng)，可以說(shuō)，在德國(guó)幾乎一切領(lǐng)域都是有法可依，有章可循的。政府行為嚴(yán)格受法律約束：開(kāi)展公共建設(shè)，都要事先與承包商簽定履約合同，并嚴(yán)格依照合同進(jìn)行管理；作出公共行政決定，都要向公眾公布并闡述其法律依據(jù)；如果行政決定涉及某個(gè)體，還要進(jìn)行個(gè)案設(shè)計(jì)，專門(mén)對(duì)其告知；如果上級(jí)作出錯(cuò)誤決策，下級(jí)可以依法訴訟上級(jí)，通過(guò)法律糾正上級(jí)的錯(cuò)誤決策。政府行政管理真正走上了法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的道路。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的法制熏陶，公民形成了良好的遵紀(jì)守法意識(shí)；二是按需設(shè)置地方行政機(jī)構(gòu)。由于各州沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，地方政府在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上具有較大的靈活性。市鎮(zhèn)根據(jù)自身實(shí)際，什么重要就可以設(shè)置什么機(jī)構(gòu)，呈現(xiàn)明顯的地方特色，使公共行政管理更具有針對(duì)性。為了加強(qiáng)對(duì)公眾的服務(wù)，現(xiàn)在，很多地方政府都設(shè)立了“公民辦公室”，提供24小時(shí)便民服務(wù)。其工作范圍從業(yè)務(wù)咨詢到辦理各種手續(xù)，幾乎囊括地方政府所有的公共服務(wù)領(lǐng)域，真正體現(xiàn)了在公民需要服務(wù)時(shí)，政府無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在的服務(wù)理念；三是直接行政管理與間接行政管理相結(jié)合。政府除了自己直接管理公共事務(wù)，還可以委托第三方進(jìn)行管理，例如公共協(xié)會(huì)或私人公司等。德國(guó)的汽車審驗(yàn)就是委托技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)來(lái)做，技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)屬民間組織，但其行使的是政府行政管理職能。這樣，有效彌補(bǔ)了政府在專業(yè)公共領(lǐng)域的管理能力不足，同時(shí)也可以節(jié)約政府的行政成本。

（三）透明的行政運(yùn)作。在德國(guó)，地方政府行政透明是建立在法制、監(jiān)督和行政者自覺(jué)三者基礎(chǔ)上的。一是法律制度創(chuàng)造行政透明。政府作出行政決定時(shí)，都要按照《行政程序法》規(guī)定，進(jìn)行聽(tīng)證。政府作出面向公民的決定時(shí)，政府都要作出公告，讓公民發(fā)表意見(jiàn)，給公民以心理準(zhǔn)備。公民有查閱涉及自己利益的有關(guān)檔案的權(quán)利，以此了解行政程序和法律依據(jù)，了解決策的過(guò)程和內(nèi)容。要書(shū)面陳述行政決定理由。如果百姓不服行政決定，可以提出反對(duì)意見(jiàn)，進(jìn)行行政復(fù)議，或提出法律訴訟。公民有權(quán)查閱涉及自己利益的有關(guān)檔案，索取個(gè)人信息；二是加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)行政透明。首先，是審計(jì)監(jiān)督。每個(gè)社區(qū)有一個(gè)社區(qū)審計(jì)局、聯(lián)邦和州審計(jì)署。審計(jì)單位是獨(dú)立的，審計(jì)政府的不經(jīng)濟(jì)（浪費(fèi)）行為；其次，是行政監(jiān)督，每個(gè)社區(qū)都有一個(gè)監(jiān)督官員，對(duì)轄區(qū)行政進(jìn)行法律監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督，且要接受上一級(jí)的監(jiān)督；再次，是公民監(jiān)督。所有政府的行為，公民都可以進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)公民覺(jué)得有不公正裁決時(shí)，可以向第三方（行政法院）提出訴訟；第四，是媒體自由。嚴(yán)格審查世界各國(guó)新聞自由狀況的維也納國(guó)際新聞研究所認(rèn)為，德國(guó)是官方尊重新聞自由的典范之一。在德國(guó)，新聞自由與民主法制一樣，被視為保障政府行政透明的一個(gè)重要基石。新聞在法律范圍內(nèi)有權(quán)對(duì)政府進(jìn)行自由監(jiān)督，記者有法律規(guī)定的信息索取源，政府必須提供給記者。三是公共宣傳展示透明。政府新聞宣傳把公民理解政府行政作為最高目標(biāo)，議會(huì)討論或辯論都是公開(kāi)進(jìn)行的，特別是市鎮(zhèn)議會(huì)開(kāi)會(huì)，都允許公眾旁聽(tīng)，有條件的甚至進(jìn)行廣播或電視直播，使公眾能直觀地了解其工作情況。政府發(fā)言人代表政府經(jīng)常接受采訪，通過(guò)新聞媒體向公眾進(jìn)行宣傳。此外，政府還通過(guò)給公民寫(xiě)公開(kāi)信、組織記者招待會(huì)、開(kāi)辦政府電子政務(wù)等途徑開(kāi)展公共宣傳，增強(qiáng)行政透明度。

（四）以人為本的行政理念。在德國(guó)，地方政府直接面向公眾，行政管理模式主要是圍繞公共服務(wù)進(jìn)行運(yùn)作，地方財(cái)政也主要用于環(huán)境建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)保障等方面，目標(biāo)就是滿足人的需要，促進(jìn)人的發(fā)展。一是高度重視環(huán)境建設(shè)和生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。針對(duì)上個(gè)世紀(jì)六七十年代嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，使德國(guó)人意識(shí)到只有保護(hù)好環(huán)境，走人與自然和諧發(fā)展的道路，才是唯一正確的出路。發(fā)展經(jīng)濟(jì)決不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，他們?cè)诖罅Πl(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)保護(hù)，為人們營(yíng)造了十分宜人的人居環(huán)境；二是大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)，促進(jìn)人的全面發(fā)展。構(gòu)建高水平的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育、成人教育等緊密銜接的終身教育體系，6-18歲的兒童、青少年接受12年義務(wù)教育，享受免費(fèi)的公立小學(xué)、中學(xué)直至高等教育；三是建立完善的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利制度。以疾病、養(yǎng)老和失業(yè)三大保險(xiǎn)為核心內(nèi)容的社會(huì)保障制度，幾乎覆蓋了全體公民。尤其重視對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障，所有最低收入和無(wú)收入的人都可以從國(guó)家那里得到住房和貨幣收入，并能達(dá)到一定的生活水平。當(dāng)然，優(yōu)越的社會(huì)保障制度一方面使德國(guó)人過(guò)著衣食無(wú)憂的生活，另一方面卻使一部分德國(guó)人養(yǎng)成了不思進(jìn)取的惰性，成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。同時(shí)高額福利制度也給德國(guó)政府背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

三

德國(guó)政府行政管理的發(fā)展呈現(xiàn)兩個(gè)明顯趨勢(shì)，一是全球化，在歐盟一體化進(jìn)程中，國(guó)家概念變得越來(lái)越開(kāi)放；二是地方化，權(quán)力逐次下放，地方擁有越來(lái)越多的行政自主權(quán)。筆者認(rèn)為，德國(guó)地方政府行政管理中先進(jìn)的理念和做法，對(duì)推動(dòng)我國(guó)地方政府行政管理改革具有很好的啟示和借鑒作用。

（一）堅(jiān)持以人為本，構(gòu)建公共服務(wù)型地方政府

德國(guó)建立服務(wù)型地方政府的成功經(jīng)驗(yàn)，使我們更加清楚地認(rèn)識(shí)到，地方政府受公眾委托掌握公共權(quán)力，直接面向群眾，面對(duì)納稅人，必須切實(shí)更新理念，加快由管理型向服務(wù)型的職能轉(zhuǎn)變。我們必須牢固樹(shù)立“人本”觀念，一切以公眾的利益為工作的方向和依歸，以保障公眾利益作為地方行政目標(biāo)和前提，不斷改善和優(yōu)化公共管理和服務(wù)，努力滿足人的需要，促進(jìn)人的全面發(fā)展。要構(gòu)建政府公共服務(wù)平臺(tái)，提高行政效率，為群眾提供便捷的公共服務(wù)；要把握改革趨勢(shì)，將私營(yíng)公司、非贏利組織等機(jī)構(gòu)引進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域，利用市場(chǎng)機(jī)制，充分整合社會(huì)資源和力量，協(xié)助政府進(jìn)一步改善公共服務(wù)的質(zhì)量。

（二）擴(kuò)大基層民主，進(jìn)一步增強(qiáng)公眾參與公共管理的意識(shí)

按照建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，社會(huì)主義民主首先是一種新型的國(guó)家制度，其核心是人民對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理。德國(guó)地方民主的成功經(jīng)驗(yàn)，使我們更加清楚地認(rèn)識(shí)到，地方政府是民主政治訓(xùn)練的場(chǎng)所，公民道德和意識(shí)培養(yǎng)的基地，只有搞好地方民主，才能促進(jìn)地方政府更加自覺(jué)地面向大眾，聽(tīng)取民意，尊重民意，實(shí)現(xiàn)民意，才能為將來(lái)實(shí)施更廣領(lǐng)域、更深層次的民主作準(zhǔn)備。擴(kuò)大我國(guó)的基層民主，關(guān)鍵是進(jìn)一步加強(qiáng)民主法制宣傳教育，培養(yǎng)全社會(huì)的民主法制意識(shí)。要建立一套完善的民意表達(dá)機(jī)制，最大限度地聽(tīng)取吸納群眾的意見(jiàn)和智慧，引導(dǎo)群眾更多地參與到政治和社會(huì)生活中來(lái)。還要進(jìn)一步擴(kuò)大地方直接選舉，在村委會(huì)直接選舉的基礎(chǔ)上，積極啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子直選試點(diǎn)，讓群眾在更高的層面上參與選舉。要進(jìn)一步加大政務(wù)公開(kāi)力度，建立公眾參與公共事務(wù)決策機(jī)制，依法充分保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要加快地方政府電子政務(wù)建設(shè)，為公眾快捷、方便地了解政府行政信息提供一個(gè)有效的平臺(tái)。

（三）擴(kuò)大地方政府行政自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性

擴(kuò)大地方政府自主權(quán)是當(dāng)前世界范圍內(nèi)國(guó)家行政改革一個(gè)總的趨勢(shì)。早在我國(guó)改革開(kāi)放之初，鄧小平就指出：“我國(guó)有這么多省、市、自治區(qū)，一個(gè)中等的省相當(dāng)于歐洲的一個(gè)大國(guó)，有必要在統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)下，在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政、外貿(mào)等方面給與更多的自主權(quán)?！蔽覈?guó)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)地方政府眾多，地區(qū)差異很大，擴(kuò)大地方政府自主權(quán)，有利于地方因地制宜地抓好自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)也有利于減少中間管理層次。擴(kuò)大地方政府自主權(quán)，關(guān)鍵是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的要求，實(shí)行上級(jí)政府與地方政府的分級(jí)管理，做到行政管理的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，即地方政府對(duì)本行政區(qū)域的事務(wù)負(fù)責(zé)，地方政府沒(méi)有能力完成的事務(wù)再交由上一級(jí)政府實(shí)施。上級(jí)政府更多地通過(guò)法律來(lái)規(guī)范、監(jiān)督和制約地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的行政行為。

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責(zé)任編輯：張功杭