解決農(nóng)民工社會保障的思路探析

摘 要：解決農(nóng)民工社會保障問題是落實中央十六屆五中全會精神，構(gòu)建社會主義和諧社會的重要一環(huán)，必須從工傷、醫(yī)療、社會救助、養(yǎng)老保險及工資等方面，建立長效的制度機制，確保農(nóng)民工享有與城市公民同等的國民待遇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會保障；和諧社會

中圖分類號：D57 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2006）03-0051-04

黨的十六屆五中全會在強調(diào)推進社會主義和諧社會時，明確要求要“認真解決進城務(wù)工人員社會保障問題”。進城務(wù)工人員就是人們以往通常稱的農(nóng)民工（為行文將進城務(wù)工人員仍稱農(nóng)民工），農(nóng)民工是中國社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的新的結(jié)構(gòu)因素，解決他們的社會保障沒有傳統(tǒng)經(jīng)驗可供參考，工業(yè)化與城市化同步推進的西方發(fā)達國家亦不能提供關(guān)于這方面的有效借鑒，而只能靠我們在實踐中不斷探索。長期以來由于多方面因素的綜合作用，使得農(nóng)民工的相當一部分人處于流動狀態(tài)，亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)、收入不穩(wěn)定且偏低，加之其所從事的職業(yè)差異較大且變動性強，因此，在構(gòu)建面向農(nóng)民工的社會保障制度時，要按照十六屆五中全會提出的建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度的總體要求，統(tǒng)籌安排，認真解決好農(nóng)民工的社會保障問題，決不能采取“一刀切”的辦法，而只能根據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民工的需求和制度建設(shè)的可能來分類分層解決，優(yōu)先解決突出的、基本的保障問題。

從分類來說，就是要對農(nóng)民工這個概念進行細化，分類來解決農(nóng)民工的社會保障問題。對于農(nóng)民工分類，可以用不同標準來分。從流動時間長短來分類，可以分成以下三類：第一類是已經(jīng)城市化的農(nóng)民工，大約占15%到20%。他們多年來在城市工作，有穩(wěn)定的職業(yè)、穩(wěn)定的生活來源和相對固定的住所等等。這類農(nóng)民工應(yīng)該逐步地接納到城市的社會保障體系里來。第二類是以農(nóng)業(yè)為主，以務(wù)工為輔的類型。這類農(nóng)民工出來打一個月、兩個月工后，就會回農(nóng)村，所掙的錢也是一分一分地帶回家的。對這部分人，不能完全用城市的社會保障制度來覆蓋他們。第三類是處于頻繁流動狀態(tài)的。這類農(nóng)民工今年在北京，明年去上海，后年在蘇州，處于非穩(wěn)定狀態(tài)。他們將來有可能變成產(chǎn)業(yè)工人，也有可能回去再做農(nóng)民。對這類農(nóng)民工，也不能完全用農(nóng)村社會保障制度來覆蓋他們。總之，要從農(nóng)民的實際出發(fā)，既不能完全按照現(xiàn)有的城市社會保障制度來解決，也不能完全按照現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障制度來解決，應(yīng)尋找出適合不同類型農(nóng)民工的相應(yīng)的社會保障制度。

十分可喜的是，我國在這方面已有了許多探索，許多做法可以很好地總結(jié)和借鑒，特別是要總結(jié)和借鑒帶有普遍意義的、適合于全國的做法。2005年10月份全國勞動保障信息化工作會議上提出，我國將在城鎮(zhèn)用人單位和從業(yè)人員、離退休人員中大力推行一卡多能、全國通用的社會保障卡。新社?？ň哂行畔⒋鎯δ?，可記錄持卡人各個時期的信息，勞動者持卡可辦理的就醫(yī)、求職登記、領(lǐng)取養(yǎng)老金、社會救助金等各項勞動保障事務(wù)，并可查詢本人的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等情況。通過信息化工程建設(shè)和社保卡的發(fā)行，能夠切實解決就業(yè)人員地區(qū)間流動和異地社會保障經(jīng)辦服務(wù)，如異地就醫(yī)、異地養(yǎng)老的信息交換和信息共享。勞動者走到哪里，服務(wù)就應(yīng)跟到哪里，實現(xiàn)對勞動者“記錄一生、管理一生和服務(wù)一生”，讓勞動者隨時隨地能享受到社會保障服務(wù)。如果這種制度能夠覆蓋全體農(nóng)民工，農(nóng)民工也能實現(xiàn)異地就業(yè)、異地養(yǎng)老、異地就醫(yī)等勞動保障業(yè)務(wù)的“一卡通”，這在很大程度上就能使農(nóng)民工的社會保障大大進了一步。

從分層來說，就是要從不同類型農(nóng)民工的實際出發(fā)，按照輕重緩急的不同層次，有計劃、有驟地解決好農(nóng)民工的社會保障問題。

一是按照普遍性原則建立農(nóng)民工的工傷保險制度。工傷保險是國際上社會保障發(fā)展的第一序列。但是，到目前為止，我們國家納入工傷保險的才7000多萬人。工傷保險是農(nóng)民工當前最迫切的社會保障項目，也是解決好農(nóng)民社會保障的著眼點。從屢屢發(fā)生的農(nóng)民工工傷事故到規(guī)模驚人的農(nóng)民工職業(yè)病群體，以及由此而導(dǎo)致的數(shù)不清的勞資糾紛，均決定了針對農(nóng)民工的工傷保險制度應(yīng)當作為最基本的社會保障項目盡快優(yōu)先得到確立。建立工傷保險制度，這是幾乎所有建立了社會保障制度的國家普遍優(yōu)先考慮的社保項目。這種保障項目不存在賬戶積累與保險關(guān)系接轉(zhuǎn)問題，項目成本亦不是太高。對農(nóng)民工來說，這是一種迫切需要的職業(yè)傷害風險分散機制，能保證其一旦遭受職業(yè)傷害就可以得到相應(yīng)的賠償；對用人單位來說，則是建立在《勞動法》和《工傷保險條例》基礎(chǔ)之上的工傷賠償機制，費用也不高；對政府部門及負責組織賠償?shù)牟块T來說，亦較易操作。而且，由于建立起針對農(nóng)民工的工傷賠償機制，用人單位將會更加注意生產(chǎn)經(jīng)營過程中的安全衛(wèi)生保護措施。按照《工傷保險條例》，不管單位和個人是否參加工傷保險，只要農(nóng)民工出了工傷事故，就由工傷保險部門出面來受理鑒定是不是工傷，如果是，就應(yīng)由其雇主負責對他進行賠償。這在某種意義上說，也從制度層面解決了一些問題，但不夠系統(tǒng)，需要從多方面作出制度性安排。

二是建立農(nóng)民工的疾病醫(yī)療保障尤其是大病保障制度。盡管從年齡結(jié)構(gòu)上看農(nóng)民工以年輕力壯者為多，但是由于他們所從事的大多是臟、累、重、險的工作，勞動條件相對比較惡劣，生活、居住條件亦較差，患病是難以避免的。同時要看到一個發(fā)展中的社會，特別是一個高速發(fā)展的社會，它本身就慢慢走向一種風險社會了，而農(nóng)民工則是這個高風險社會中的一個高風險人群。比如說交通事故，不管是在春運期間還是在平常，交通事故受害方都是以農(nóng)民工為主。還有就是農(nóng)民工時有失蹤。此外農(nóng)民工還有隨時可能遭遇到的各種人身攻擊，包括被打、被殺、被搶、被偷等等。2002年作過一項調(diào)查中，北京有一半農(nóng)民工在外出期間生過病，生病3次以上的將近20%，廣東這個比例占到15%，全國的比例是10%。所有接受調(diào)查的農(nóng)民工，都是正在工作的人，也就是說那些因為生病而返鄉(xiāng)的人，還不在這個范圍之內(nèi)，如果都加上，比例會更大。因此，這使得疾病醫(yī)療保障尤其是大病保障制度成為農(nóng)民工的現(xiàn)實需要。小病問題不大，因為現(xiàn)在農(nóng)民工大部分年齡比較輕，身體比較好，有點小病身體也能扛。要是突然得了大病，要住院，要花幾千上萬塊錢，這種狀況下，就應(yīng)該有大病治療的保障。大病保險應(yīng)該說費用也是較低的，像深圳、珠海，個人不用交錢，由雇主交工資的1%，基本就把他的住院保障解決了。對此，可以在對農(nóng)民工進行分類的基礎(chǔ)上加以區(qū)別對待：對于那些有雇主并且職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入、已在城鎮(zhèn)居住多年的農(nóng)民工，應(yīng)實行與城鎮(zhèn)職工相同的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的醫(yī)療保險制度（其中雇主負擔社會統(tǒng)籌部分，農(nóng)民工個人繳費及雇主繳費的小部分進入農(nóng)民工的賬戶；個人賬戶用于一定比例即為大病，由社會統(tǒng)籌醫(yī)療基金負擔費用的絕大部分，其余部分仍由農(nóng)民工個人負擔）。而對于那些職業(yè)不穩(wěn)定、也無固定收入且流動性較大的農(nóng)民工，可不參加一般醫(yī)療保險，日常的醫(yī)療費用開支由個人或家庭承擔，但應(yīng)參加大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險，為其設(shè)立統(tǒng)籌賬戶，如果他們愿意參加一般醫(yī)療保險，可為其設(shè)立個人賬戶，并確保其個人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。

三是建立面向農(nóng)民工的最低生活保障以及社會救助制度。最低生活保障制度是國家基于保障公民人權(quán)的需要對特困居民實施的一種無償救助制度。農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化建設(shè)進程當中的一支不可缺少的力量，同時也是一個最容易受傷的群體，當其基本生活難以為繼時，國家有義務(wù)對其進行救助。這方面的操作盡管較為復(fù)雜、難度很大，但是政府和相關(guān)部門應(yīng)多作考慮，研究并出臺一些制度性措施。除了最低生活保障制度這一種解決農(nóng)民工基本生計的社會救助制度外，在農(nóng)民工遭遇大災(zāi)人禍時，為其提供緊急救濟；在農(nóng)民工合法權(quán)益受損或遭遇不公待遇時，為其提供法律援助；在農(nóng)民工尋求就業(yè)、創(chuàng)業(yè)時，減少相關(guān)條件限制或為他們減免行政性收費負擔等特別援助。建立一種針對性的社會救助制度，是廣大農(nóng)民工所急需的。農(nóng)民工有時可能會遇到一些意外的事件而得不到幫助，在這種情況下，社會的救助制度建立就很重要。比如失業(yè)，對農(nóng)民工的威脅會比對城里人更加嚴重。因為城市居民有最低生活保障，農(nóng)民工沒有。農(nóng)民工的收入很低，而且收入大部分是寄回家了，自己留下的僅僅是生活費，而他下個月的生活費，很大程度上要靠他下一個月的工資。一旦失業(yè)，農(nóng)民工立刻就變得衣食無助，陷入一種極大的困境，甚至絕境，因此失業(yè)問題對農(nóng)民工來說是一個極大的威脅。北京的調(diào)查顯示，100%的農(nóng)民工都有過外出期間找不到工作的時候，在廣東的調(diào)查結(jié)果沒有這么高，但是占到1/3。有人還對農(nóng)民工做了這樣一個調(diào)查，“你有沒有遇到身上沒有一分錢的時候”，其調(diào)查結(jié)果就發(fā)現(xiàn)，身上沒有一分錢的狀況都占到1/3。如果沒有一分錢，可以想像一個人怎么辦？可以建立一些應(yīng)急救助，比如說食品救助，這樣即使一個人身上沒有一分錢時，他也不至于陷入絕境，鋌而走險。農(nóng)民工在城市遇到特殊困難的時候，社會不能讓他們絕望。一個讓人絕望的社會，肯定不是一個健康的社會，所以救助是解決農(nóng)民工中有特殊困難的人的有效途徑，這個是非常必要的，錢也不多，官民結(jié)合，政府掏一點，社會各界募捐一點，問題是可以解決的。

四是建立有區(qū)別的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。對擁有比較穩(wěn)定的職業(yè)、相對固定的住所和單位且已在城鎮(zhèn)居住達到規(guī)定年限的農(nóng)民工，應(yīng)該考慮將他們納入當?shù)厣鐣B(yǎng)老保險體系，其養(yǎng)老保險費的繳納辦法可以參照城鎮(zhèn)職工的標準執(zhí)行。對于無固定職業(yè)且流動性較大的農(nóng)民工，則可以設(shè)計一種過渡性的方案，如制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費率由農(nóng)民工自愿選擇，同時規(guī)定凡雇用農(nóng)民工的用人單位必須根據(jù)農(nóng)民工所選擇的繳費率繳納相應(yīng)檔次的基本養(yǎng)老保險費。對于進入城市從事經(jīng)營性職業(yè)的自雇農(nóng)民工則可以參照城鎮(zhèn)個體工商戶的保障制度安排。同時，為所有參加社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民工建立個人賬戶。

五是建立一種專門用于保障農(nóng)民工工資的欠薪保障制度。為解決拖欠農(nóng)民工工資問題，政府和社會都作出了積極的努力，尋求制度性對策。政府解決拖欠農(nóng)民工工資問題的制度可分為規(guī)范性制度和救濟性制度。由于規(guī)范性制度在實踐中沒有得到很好的執(zhí)行，政府便把關(guān)注點放在救濟性制度上，特別是引進國外和地區(qū)有形的制度，結(jié)合中國本土化傳統(tǒng)，紛紛建立治理拖欠農(nóng)民工工資問題的欠薪保障制度。根據(jù)目前全國各地不同做法，可以概括為以下四種模式：一是欠薪保障金模式。這是指政府通過采取強制與互助原則對用人單位籌集一定的基金，用于墊付用人單位在破產(chǎn)、依法整頓或經(jīng)審計資不抵債等特定條件下拖欠農(nóng)民工的工資，并行使墊付工資追償權(quán)的一種制度。其主要是借鑒了我國臺灣地區(qū)積欠工資墊償基金制度和香港地區(qū)破產(chǎn)欠薪保障基金制度的經(jīng)驗。從性質(zhì)上來說，這是一種法律制度，因為其是靠立法加以推行的。這一制度適用范圍廣，抗市場風險能力強，同市場經(jīng)濟的進程緊密相連。二是小企業(yè)欠薪保障金制度模式。上海是這一制度的典型代表，其對象局限于小企業(yè)的農(nóng)民工。在基金的籌集方式上，是根據(jù)企業(yè)類型和用工數(shù)而異，最多不超過當?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄べY的100%的標準確定。在用途上，它不僅用于墊付農(nóng)民工的工資，而且也用于墊付企業(yè)欠繳的社保費。由于沒有立法，這一模式還不是法律制度。這一制度非常有針對性，實施效果也不錯。由于這一制度僅局限于小企業(yè)，況且沒有立法的支撐，影響其生命力。三是人工工資支付擔保模式。其規(guī)定建筑業(yè)企業(yè)在簽訂工程承包合同后，按一定標準在15日內(nèi)辦妥人工工資支付擔保金專戶開設(shè)、資金存足等手續(xù)，采用經(jīng)有關(guān)部門認可的保函、保證保險函、擔保公司保證書等方式，嚴格實行?？顚Ｓ?，一旦發(fā)生拖欠工資，由政府部門專項用于解決建筑業(yè)企業(yè)拖欠的農(nóng)民工工資。浙江省寧波是自2002年底起最早實行該制度，后在浙江省得到了推廣。這一制度同前面兩項制度相比，主要是具有誠信制度的本質(zhì)特征。因為其并不轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的所有權(quán)，同時其專門針對的建筑業(yè)企業(yè)，范圍比較狹窄。四是欠薪應(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度模式。其主要由政府財政出一部分資金，組成欠薪保障應(yīng)急基金，專門用于應(yīng)付突發(fā)性、群體性的欠薪糾紛。目前，浙江省嘉興、溫州等地已經(jīng)建立這一制度。其主要針對農(nóng)民工這一特殊群體抗市場風險能力比較弱，在行政救濟和司法救濟存在時間成本和程序復(fù)雜難以讓農(nóng)民工接受的情況下，有效地保證農(nóng)民工群體臨時性的生活救濟。

以往在農(nóng)民工欠薪的處理上多為實施救濟性制度，現(xiàn)在則要加大規(guī)范性制度實施力度。政府部門要加大干預(yù)力度，采取強有力的措施加倍處罰欠薪單位、限期整改，對惡意拖欠克扣農(nóng)民工工資并造成社會影響的用人單位可吊銷營業(yè)執(zhí)照；可以考慮雇用農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)1/3、拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象嚴重的建筑行業(yè)強制推行“工資保證金”制度。北京市針對農(nóng)民工工資被拖欠、克扣的難題，已著手采取措施，力圖從源頭得到治理和預(yù)防。北京市建委與市勞動與社會保障局正在考慮建立起一種長效機制，使農(nóng)民工工資真正做到?？顚Ｓ茫瑢脮r把農(nóng)民工費用從建設(shè)工程款中分離出來，建立農(nóng)民工工資專用賬戶，形成建設(shè)單位到農(nóng)民工的工資支付鏈，以保證建筑企業(yè)工資支付的資金流。按照這一設(shè)想，建設(shè)項目開工前，建設(shè)單位要先落實建設(shè)資金；在制作工程預(yù)算時，將人工成本費用從建設(shè)資金中分離出來形成勞務(wù)專項資金。在銀行開設(shè)專門的勞務(wù)專項資金賬戶，并向銀行申請開戶憑證，從源頭保證農(nóng)民工工資按時發(fā)放。就具體操作而言，建設(shè)單位應(yīng)當按照工期和預(yù)計用工情況初步計算出平均每月的勞務(wù)費用金額，并不低于3個月的人工成本費用金額存入專用賬戶向銀行申請存款憑證，持銀行出具的開戶和存款憑證向同級建設(shè)行政主管部門申辦建筑施工許可證。對未出具銀行開戶和存款憑證的，建設(shè)行政主管部門不予頒發(fā)建筑施工許可證。當然，這只是針對建筑業(yè)的農(nóng)民工欠薪處理制度。如果制定一些符合一般行業(yè)的農(nóng)民工欠薪制度，農(nóng)民工的工資保障就能更好地落實。

解決拖欠農(nóng)民工工資密切相關(guān)的，還必須對現(xiàn)行勞動爭議處理體制進行改革。近來涉及農(nóng)民工勞動爭議案件，呈大幅上升態(tài)勢，但由于相關(guān)法律的漏洞和滯后，對這類案件的處理卻呈現(xiàn)出“馬拉松”狀態(tài)。據(jù)廣東總工會法律顧問室的調(diào)查，勞動仲裁“塵埃落定”一般都得耗上半年時間，如果當事人對仲裁裁決不服，又不得不走上司法訴訟之路。農(nóng)民工打官司一般要經(jīng)過4至10道程序，花費時間至少要一年左右，有的要耗3至5年，甚至會變成“無尾案”。勞動法律專家指出，仲裁和訴訟的嚴重脫節(jié)，是當前勞動爭議處理中存在的主要問題：法院受理勞動爭議案件，要以勞動仲裁為前置條件，即一定要先仲裁才能再訴訟，實際上造成了仲裁環(huán)節(jié)的“多余”。他們認為，現(xiàn)行的勞動爭議處理體制應(yīng)盡快改革。一是改變現(xiàn)行的勞動爭議審判體制，或裁或訴，各自終局；二是廢除現(xiàn)行的勞動爭議處理體制，在法院內(nèi)部成立專門的勞動法庭，或者借鑒德國的做法，從中央到地方建立獨立的勞動法院，專司處理各類勞動爭議案件。

如何解決好農(nóng)民工的社會保障是一個大課題、大難題。從國家勞動和社會保障部獲悉，國家正在醞釀“一攬子”破解農(nóng)民難題的方案，這一方案由國務(wù)院政策研究室牽頭，大約20個部委參與起草，預(yù)計2006年“兩會”之前將會正式出臺。我們有充分理由相信，經(jīng)過上下共同努力，農(nóng)民工社會保障問題會得到進一步解決，和諧社會的構(gòu)建將邁出新的步伐。

責任編輯：錢國華