城市弱勢(shì)群體生存現(xiàn)狀與救助機(jī)制研究

摘 要：城市弱勢(shì)群體是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的突出問(wèn)題。從南京市白下區(qū)弱勢(shì)群體的調(diào)查來(lái)看，當(dāng)前城市弱勢(shì)群體生活水平還很低，一些貧困現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重，其基本特征表現(xiàn)為收入水平低、身體健康狀況差、住房條件低劣；精神失落，埋怨情緒多等。對(duì)城市弱勢(shì)群體展開(kāi)救助必須實(shí)施再就業(yè)服務(wù)、生活救助、醫(yī)療救助、教育補(bǔ)助、社會(huì)服務(wù)與社會(huì)保障等多方面相結(jié)合的保障形式。

關(guān)鍵詞：弱勢(shì)群體；生存現(xiàn)狀；救助機(jī)制

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605(2006)03-0047-04

本文以南京市白下區(qū)為例，就城市弱勢(shì)群體生存現(xiàn)狀與救助機(jī)制做一個(gè)案研究。

一、弱勢(shì)群體的概念認(rèn)定及其分析

所謂城市弱勢(shì)群體，是指在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)的、政治的和社會(huì)的等外部原因，以及技能的、文化的、觀念的和身體的等自身原因，在生活上處于十分貧困的城鎮(zhèn)人口。目前，我國(guó)城市貧困人口大概在2200萬(wàn)至2300萬(wàn)左右，^[１]以貧困人口為主體的城市弱勢(shì)群體，是社會(huì)各界必須高度關(guān)注的重要問(wèn)題。

城市弱勢(shì)群體具有四個(gè)方面的基本特征：一是自身生存能力十分脆弱，無(wú)論是勞動(dòng)技能、克服困難的能力以及自身的體能，都難以適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化，經(jīng)不住外來(lái)的沖擊，在競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)。二是生活極度貧困。弱勢(shì)群體人均月收入一般只能勉強(qiáng)維持生計(jì)，對(duì)于就醫(yī)、子女上學(xué)等費(fèi)用支出，絕大部分下崗失業(yè)人員家庭往往沒(méi)有能力承擔(dān)。無(wú)錢(qián)看病，無(wú)力供子女上學(xué)的現(xiàn)象比較常見(jiàn)。三是地位比較低下。城市弱勢(shì)群體一般屬于救濟(jì)和援助對(duì)象，處于社會(huì)底層，在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活中很難融合進(jìn)社會(huì)主流；四是處于松散狀態(tài)。他們大多失去工作，沒(méi)有固定單位和崗位，組織化程度較低，相對(duì)自由散漫，對(duì)集體和他人的事情關(guān)注不夠。

我們將城市弱勢(shì)群體主體限定為城市下崗失業(yè)人員及低保人員，同時(shí)，對(duì)這一概念進(jìn)行了可操作性的認(rèn)定：離開(kāi)工作崗位，三個(gè)月以上沒(méi)有收入者；短暫性工作斷斷續(xù)續(xù)者，即所從事的收入性工作短暫，需要經(jīng)常重新尋找工作和頻繁地變換工作，而尋找和變換工作又較為困難者；因失去工作沒(méi)有收入來(lái)源者，因病、因老或因其他原因?qū)е律顦O端貧困無(wú)法自救者；雖有收入，但家庭人均收入仍然低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)者。構(gòu)成上述四條之一者，我們即認(rèn)定為城市弱勢(shì)群體。

我們的研究以南京市白下區(qū)內(nèi)的下崗失業(yè)和低保人員這一主要弱勢(shì)群體為研究對(duì)象，通過(guò)座談會(huì)、實(shí)地觀察、入戶訪談以及問(wèn)卷調(diào)查等多種方式，較為詳盡地了解了城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體的生存現(xiàn)狀，并就其救助運(yùn)作方式做了較為系統(tǒng)的調(diào)查和研究。

二、城市弱勢(shì)群體的現(xiàn)狀

1.城市弱勢(shì)群體的生存狀況

從白下區(qū)的調(diào)查情況看，城市弱勢(shì)群體生活水平低下，有些貧困現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重，其基本特征表現(xiàn)為收入水平低、生活極端困難、身體健康狀況堪憂、住房條件低劣。

在對(duì)白下區(qū)某社區(qū)弱勢(shì)群體的問(wèn)卷調(diào)查中，下崗失業(yè)及低保人員人均月收入統(tǒng)計(jì)為：

收入 不足300元 300-599元 600元以上

人數(shù) 173 24 3

所占百分比（%） 86.5 12.0 1.5

這表明，下崗失業(yè)及低保人員收入明顯偏低。其收入來(lái)源主要包括低保補(bǔ)助、自己擺攤或打零工、下崗補(bǔ)助和借債，其主要支出包括基本吃飯和水電氣費(fèi)、子女教育和看病，其比重占到總支出的46.0%、22.4%和16.9%。此外，在有關(guān)伙食、衣著狀況的調(diào)查中，“只能吃青菜或咸菜”的比率為47.0%。有高達(dá)90.5%的居民衣服主要來(lái)源于親友的饋贈(zèng)或自己的舊衣服。

大部分弱勢(shì)群體身體欠佳，或多或少有這樣那樣的疾病，有的甚至夫婦二人全都有病。因經(jīng)濟(jì)條件所限，他們基本是小病拖，大病熬，無(wú)法支付昂貴的診療費(fèi)用或手術(shù)費(fèi)用。在問(wèn)卷調(diào)查的200戶居民中，身體狀況很差和較差的人數(shù)達(dá)到130人，占總調(diào)查人數(shù)的65%。家庭中有殘疾或重大疾病的比率也高達(dá)42%。這一數(shù)字不僅說(shuō)明了當(dāng)前疾病是導(dǎo)致貧困的一個(gè)重要原因，也在一定程度上反映出當(dāng)前普遍存在的醫(yī)療費(fèi)用過(guò)高、醫(yī)療保障缺失的問(wèn)題還十分嚴(yán)重。

住房的擁擠和狹小也是下崗失業(yè)人員和低保人員面對(duì)的另一個(gè)較大問(wèn)題。在我們的訪談中，許多居民反映，下崗失業(yè)家庭的住房面積普遍狹小，通風(fēng)、采光、衛(wèi)生條件等都很差。有些貧困者甚至沒(méi)有“住房”，只是臨時(shí)搭建的小窩棚；有的只能寄居在父母那邊；有的干脆到郊區(qū)的農(nóng)村去租賃廉價(jià)的出租房。更讓許多人憂慮的是，由于他們的房子大多是違規(guī)房屋，面臨拆遷，而拆遷補(bǔ)償收入往往不夠他們購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的費(fèi)用，這意味著一旦拆遷下來(lái)，他們就將面臨居無(wú)住所之最基本的生存問(wèn)題。

2.弱勢(shì)群體的心理狀況：

下崗失業(yè)者大多數(shù)為經(jīng)歷過(guò)“文革”期間下放、“文革”結(jié)束后返城、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期下崗失業(yè)的過(guò)程，因此，他們的心態(tài)十分復(fù)雜。他們?cè)?jīng)作為社會(huì)財(cái)富的主要?jiǎng)?chuàng)造者，但是卻沒(méi)有伴隨經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和社會(huì)的進(jìn)步而與其他社會(huì)成員共享改革成果，因而在經(jīng)濟(jì)上有較為強(qiáng)烈的被剝奪感，政治上有失落感，生活上有窘迫感，對(duì)社會(huì)有一定的不滿。同時(shí)，艱難的再就業(yè)過(guò)程也助長(zhǎng)了他們精神失落與埋怨情緒。由于這個(gè)群體具有利益趨同性，聚合性又很強(qiáng)，往往容易引發(fā)群體事件和犯罪事件。

不過(guò)，也有部分被調(diào)查者對(duì)政府和社區(qū)服務(wù)表現(xiàn)出較高的滿意度，認(rèn)為基層政府對(duì)低保政策的落實(shí)情況較好，整個(gè)社會(huì)對(duì)下崗失業(yè)及低保人員也非常關(guān)心。這在一定程度上說(shuō)明，政府對(duì)弱勢(shì)群體是很重視的，政府在基層的社區(qū)工作得到了群眾的認(rèn)可。

3.弱勢(shì)群體面臨的主要問(wèn)題：

首先，下崗失業(yè)人員再就業(yè)困難。調(diào)查顯示，一些40、50人員招聘會(huì)往往流于形式，實(shí)際效果并不理想。同時(shí)用人單位也存在著不同程度的用人、用工歧視現(xiàn)象，沒(méi)有充分顧及到弱勢(shì)群體的就業(yè)實(shí)際。此外，政府鼓勵(lì)低保人員的自主創(chuàng)業(yè)政策效果也不明顯，小額貸款不僅不容易創(chuàng)業(yè)，同時(shí)也對(duì)下崗失業(yè)及低保人員意味著很大的風(fēng)險(xiǎn)，他們普遍創(chuàng)業(yè)能力較差，再加上貸款有各種條件限制，可行性并不高。

其次，弱勢(shì)群體普遍缺乏“兩險(xiǎn)”。調(diào)查顯示，社區(qū)中交納兩險(xiǎn)（養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)）的比率僅為14.3%，交納其中任一保險(xiǎn)的最高比率也僅為24.2%，同時(shí)除兩險(xiǎn)之外的失業(yè)保險(xiǎn)、工傷意外保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等，在我們的問(wèn)卷調(diào)查中竟無(wú)一人交納。一些參加“兩險(xiǎn)”的人員也由于下崗導(dǎo)致的生活困難，出現(xiàn)了無(wú)力繼續(xù)支付保險(xiǎn)金等困難，甚至出現(xiàn)“借債交?！钡默F(xiàn)象。

再次，低保金偏低，無(wú)法解決低保戶維持基本生活、看病、子女上學(xué)等問(wèn)題。調(diào)查中，有64.7%的低保戶認(rèn)為存在“低保金偏低，不能維持最基本生活”，也根本余不出額外的錢(qián)來(lái)看病，然而令人憂慮的是，恰恰這些下崗失業(yè)及低保人員的健康狀況最差。許多人生病從不敢去醫(yī)院就醫(yī)，實(shí)在不行就向鄰居借點(diǎn)藥。另外，子女上學(xué)負(fù)擔(dān)也是一個(gè)大問(wèn)題，特別是進(jìn)入高中及以上學(xué)歷階段，學(xué)習(xí)費(fèi)用就成了弱勢(shì)群體家庭面對(duì)的難題。

弱勢(shì)群體令人堪憂的生存狀態(tài)以及由此而產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題，嚴(yán)重影響了社會(huì)大眾共享改革開(kāi)放成果，影響改革的深入、社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也影響著黨的執(zhí)政地位的鞏固。因此，救助與保護(hù)弱勢(shì)群體是政府乃至社會(huì)各界義不容辭的責(zé)任。

三、城市弱勢(shì)群體社會(huì)救助與社會(huì)保障機(jī)制對(duì)策分析

解決城市弱勢(shì)群體問(wèn)題，是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的根本要求，對(duì)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家長(zhǎng)治久安具有十分重要的作用。我們必須構(gòu)建以政府救助為主導(dǎo)，以社會(huì)救助為支撐，以社區(qū)民眾救助網(wǎng)絡(luò)為補(bǔ)充的社會(huì)保障機(jī)制，必須貫徹政府推動(dòng)、部門(mén)協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、總體協(xié)調(diào)、分類實(shí)施的原則，形成制度健全、高效暢通、保障有力的救助體系。根據(jù)白下區(qū)的調(diào)查情況，我們認(rèn)為，構(gòu)建城市弱勢(shì)群體社會(huì)救助與社會(huì)保障機(jī)制，需要采取如下對(duì)策：

1.設(shè)定城市弱勢(shì)群體社會(huì)救助與社會(huì)保障基本框架

解決城市弱勢(shì)群體的生活與工作問(wèn)題，最為直接的手法就是實(shí)施社會(huì)救助和社會(huì)保障，設(shè)立包括崗位開(kāi)發(fā)和再就業(yè)服務(wù)、生活救助、醫(yī)療救助、教育補(bǔ)助、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)救助與社會(huì)保障等在內(nèi)的多方面相結(jié)合的基本框架。

做好針對(duì)城市中下崗職工的崗位開(kāi)發(fā)和再就業(yè)服務(wù)，就要積極開(kāi)發(fā)再就業(yè)崗位，加強(qiáng)勞動(dòng)力培訓(xùn)的針對(duì)性，完善就業(yè)市場(chǎng)，推動(dòng)大量下崗失業(yè)人員進(jìn)入第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。首先，考慮到我國(guó)城市中一些基層社區(qū)下崗失業(yè)人員年齡普遍偏大、文化偏低等特點(diǎn)，建議注重扶持和發(fā)展一些餐飲、服務(wù)等商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)以及維修等便民服務(wù)，擴(kuò)大下崗失業(yè)群體的就業(yè)面；同時(shí)，政府的培訓(xùn)工作可由“基層社區(qū)下崗失業(yè)和低保人員社會(huì)救助與社會(huì)保障協(xié)調(diào)小組”負(fù)責(zé)從宏觀上把握，這樣可以從更大的空間掌握信息，調(diào)動(dòng)資源，有利于取得良好的效果。政府應(yīng)該做到規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)，建立職業(yè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，讓所有的用工單位、所有的求職者進(jìn)入市場(chǎng)，并使所有信息一體化、公開(kāi)化，從而達(dá)到信息的最廣泛傳播、最有效的利用。

對(duì)城市弱勢(shì)群體的基本生活進(jìn)行救助，是社會(huì)救助與保障最為直接的內(nèi)容和工作。要進(jìn)一步完善最低生活保障制度，將最低生活保障制度作為一項(xiàng)制度化的社會(huì)政策，長(zhǎng)期堅(jiān)持，做到“應(yīng)保盡?！保灰哟笳摹八蜏嘏こ獭钡耐度肓Χ?，擴(kuò)大救助的對(duì)象范圍，提高救助標(biāo)準(zhǔn)，使更多的人能夠享受到政府救助的溫暖。同時(shí)，以街道為單位，系統(tǒng)地構(gòu)建社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)并充分發(fā)揮其作用。

針對(duì)低收入家庭中多有患病者，而目前醫(yī)療保險(xiǎn)還不普遍、保障水平還不高的情況，要建立多層次醫(yī)療保障體系。第一層次：政府的基本醫(yī)療保障，即以廣大下崗失業(yè)和低保人員為保障對(duì)象，由市級(jí)政府和區(qū)級(jí)政府按一定比例從財(cái)政支出保障資金，繼續(xù)扶持“惠民醫(yī)院”，為生活貧困者提供低廉的醫(yī)療和醫(yī)藥；同時(shí)專門(mén)為社區(qū)中由于重大疾病而不能自救者提供臨時(shí)救急援助。第二層次：建立完善的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。市、區(qū)有關(guān)部門(mén)，如勞動(dòng)與社會(huì)保障、衛(wèi)生以及民政等部門(mén)，要和企業(yè)單位通力合作，努力在下崗失業(yè)和低保人員中構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系。第三層次：社區(qū)救助。主要?jiǎng)訂T街道和社區(qū)各方面的力量，通過(guò)社會(huì)互助、社會(huì)服務(wù)、發(fā)展社會(huì)福利團(tuán)體和慈善機(jī)構(gòu)等形式，拓寬醫(yī)療救助的范圍。

針對(duì)弱勢(shì)群體子女教育費(fèi)用的壓力，建議一方面政府要設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)貧困家庭的子女進(jìn)行教育救助，由區(qū)民政、教育部門(mén)及街道共同實(shí)施，經(jīng)費(fèi)由區(qū)與街道兩級(jí)解決；另一方面，要支持民間教育救助活動(dòng)，培育和發(fā)展民間救助團(tuán)體，發(fā)動(dòng)社區(qū)的力量，通過(guò)經(jīng)濟(jì)支持、義務(wù)輔導(dǎo)助學(xué)等多種方式幫助貧困家庭的學(xué)生。同時(shí)，建議把教育救助機(jī)制和低保救助機(jī)制結(jié)合起來(lái)，把教育救助作為低保實(shí)施過(guò)程中需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。

2.理順城市弱勢(shì)群體社會(huì)救助與社會(huì)保障管理體制

實(shí)行政事分離的社會(huì)救助工作管理體制與運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前社會(huì)救助過(guò)程中出現(xiàn)的重復(fù)、遺漏和虛假現(xiàn)象，財(cái)力資源得不到最佳配置等問(wèn)題，無(wú)疑與社會(huì)救助的行政管理與社會(huì)服務(wù)“管辦合一”、“政事不分”有很大關(guān)系。為此，必須把行政管理（政策）和社會(huì)服務(wù)（操作）分開(kāi)，政策與資金分開(kāi)，籌集資金和使用資金分開(kāi)，管理和監(jiān)督分開(kāi)。探索社會(huì)救助操作的社會(huì)化、事業(yè)化、專業(yè)化的運(yùn)作方式，由相應(yīng)的社會(huì)救助事務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。

各部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確部門(mén)分工。市、區(qū)兩級(jí)在社會(huì)救助工作中要明確民政、勞動(dòng)與社會(huì)保障、工會(huì)、教育、婦聯(lián)、共青團(tuán)、街道等組織在社會(huì)救助和社會(huì)保障實(shí)施過(guò)程中的責(zé)任和任務(wù)。只有明確分工，才能確保各項(xiàng)救助政策和措施落實(shí)到實(shí)處，只有在分工的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)配合，才能不致使社會(huì)救助工作處于各自為政、孤立分散、整合不夠的狀態(tài)。

強(qiáng)化街道的綜合救助功能，規(guī)范社會(huì)救助管理與監(jiān)督機(jī)制。調(diào)查表明，當(dāng)前我國(guó)城市街道的綜合運(yùn)作功能還不能適應(yīng)救助和保障的實(shí)際情況，特別是在救助經(jīng)費(fèi)和救助物資的籌集、調(diào)配發(fā)放，保障對(duì)象的了解和掌握，救助金和救助物資的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，信息資源共享等方面，還存在著條塊分割、街道自主權(quán)和主動(dòng)權(quán)不大等問(wèn)題。建議在市、區(qū)社會(huì)救助和社會(huì)保障協(xié)調(diào)小組的指導(dǎo)下，建立相應(yīng)的救助工作站，專門(mén)開(kāi)展救助的綜合工作。進(jìn)一步完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮群眾團(tuán)體和專業(yè)人士以及社會(huì)知名人士的作用，聽(tīng)取其對(duì)救助工作的意見(jiàn)，并強(qiáng)化社會(huì)救助和社會(huì)保障工作的績(jī)效評(píng)估。

3.城市弱勢(shì)群體社會(huì)救助與社會(huì)保障之運(yùn)作組織構(gòu)架

設(shè)立社區(qū)社會(huì)救助和社會(huì)保障協(xié)調(diào)小組。城市弱勢(shì)群體社會(huì)救助與社會(huì)保障的具體工作，可以以城市區(qū)級(jí)政府為單位，成立社區(qū)社會(huì)救助和社會(huì)保障協(xié)調(diào)小組。由分管社會(huì)救助與社會(huì)保障的副區(qū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)，成立“社會(huì)救助和社會(huì)保障協(xié)調(diào)小組”，采取矩陣型結(jié)構(gòu)，^[２]分管副區(qū)長(zhǎng)任協(xié)調(diào)小組組長(zhǎng)，組員由各有關(guān)職能部門(mén)及相關(guān)街道負(fù)責(zé)人組成。小組內(nèi)部成員就各項(xiàng)救助內(nèi)容采取分工負(fù)責(zé)制。協(xié)調(diào)小組辦公室可兼設(shè)在區(qū)政府辦公室，負(fù)責(zé)救助工作的聯(lián)系和信息溝通與傳遞。

建立街道專業(yè)社會(huì)工作站。目前我國(guó)大部分城市城區(qū)街道都設(shè)有社區(qū)工作站，但是，這并不是嚴(yán)格意義上的專業(yè)性和職業(yè)化的社會(huì)工作。建議借鑒上海市的做法：在區(qū)設(shè)立社會(huì)工作站，街道設(shè)立社會(huì)工作組，負(fù)責(zé)專門(mén)化的、專業(yè)性的社會(huì)工作事務(wù)；由政府出資購(gòu)買服務(wù)，人員與機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)及培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)由市政府和區(qū)政府兩級(jí)財(cái)政解決；加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作人員的選配和培訓(xùn)工作。針對(duì)一些城市沒(méi)有足夠財(cái)政實(shí)力來(lái)解決經(jīng)費(fèi)和人員問(wèn)題，可以通過(guò)考慮和區(qū)“社會(huì)救助與社會(huì)保障協(xié)調(diào)小組”重疊，設(shè)立“社會(huì)工作站”的方法代替實(shí)施。二者的功能分別是，前者著重工作協(xié)調(diào)，后者著重業(yè)務(wù)和專業(yè)的指導(dǎo)。

構(gòu)建社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該包括人員、資金、物資、信息、關(guān)系、專業(yè)手法等多方面資源的整合與共享，為了充分發(fā)揮社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的作用，要設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)中心”來(lái)負(fù)責(zé)整合工作。以區(qū)和街道為單位，分別建立包括信息網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)采集、資源數(shù)據(jù)收集、各項(xiàng)救助項(xiàng)目與社會(huì)互助信息分析，以及社會(huì)團(tuán)體等在內(nèi)的“社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)中心”。該“網(wǎng)絡(luò)中心”要與現(xiàn)有的一些部門(mén)的信息采集與分析中心（如就業(yè)信息、低保人員數(shù)據(jù)等等）區(qū)分開(kāi)來(lái)，其關(guān)鍵點(diǎn)應(yīng)該凸現(xiàn)在社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)上，集中體現(xiàn)其綜合性和整體性。

參考文獻(xiàn)：

［1］江蘇省人民政府：《江蘇省循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，2005年4月22日。

［2］在江蘇華西村追蹤調(diào)研資料。

責(zé)任編輯：黃 杰