增強人大監(jiān)督實效的思考

摘 要：加強和改進人大的監(jiān)督工作，必須改變?nèi)舜笫跈?quán)與監(jiān)督兩方面職責履行存在的失衡狀態(tài)，建立健全對權(quán)力監(jiān)督制約機制，進一步解決人大監(jiān)督有法可依、執(zhí)法必嚴的問題，理順執(zhí)政黨與人大之間的關系，宣傳普及人大的相關知識，完善人大代表履職的保障措施，提高人民代表依法監(jiān)督的素質(zhì)能力。

關鍵詞：人民代表大會；監(jiān)督；思考

中圖分類號：D624 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605(2006)03-0055-02

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的政權(quán)組織形式。人大有立法權(quán)、重大問題決定權(quán)、選舉任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)四項基本權(quán)力。人民代表大會及其常務委員會作為國家權(quán)力機關的監(jiān)督，是代表國家和人民進行的具有法律效力的監(jiān)督。人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督的目的，是支持和促進“一府兩院”做好工作，確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權(quán)和司法權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護。近年來人大監(jiān)督工作已經(jīng)被放到與立法同等重要的位置，與立法相比相對薄弱的局面有了明顯改觀。但是從目前的情況看，監(jiān)督比立法的難度要大得多，主要表現(xiàn)在以下五個方面：

一是監(jiān)督的法規(guī)不健全。憲法和法律對人大及其常委會的監(jiān)督職權(quán)雖有規(guī)定，但比較原則，監(jiān)督的范圍、程序、監(jiān)督者與被監(jiān)督者的責任等規(guī)定不夠具體，可操作性不強，現(xiàn)行的監(jiān)督法律法規(guī)結(jié)構(gòu)不盡合理，注重設置行為模式，忽視設置后果模式，缺乏對法律法規(guī)的糾錯機制。

二是監(jiān)督的程序不完善。監(jiān)督程序缺乏剛性規(guī)定，規(guī)避的空間過大。如知情權(quán)缺乏法律程序的支持，人大有選舉任免權(quán)，但是對選舉任免的候選人的具體情況，常常因為人事組織部門過于保密而知之甚少，或者領導已經(jīng)內(nèi)定，人大的選舉任免權(quán)在一些地方形同虛設。

三是監(jiān)督的責任不明確。法律雖然規(guī)定了監(jiān)督者實施監(jiān)督的權(quán)力，被監(jiān)督者必須自覺接受監(jiān)督，但是沒有明確規(guī)定監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙方各負的法律責任，處置、懲戒程序缺位，人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體制中處于主導地位，但現(xiàn)實強調(diào)與其他監(jiān)督形式相結(jié)合，人大監(jiān)督具有一定的隨意性和軟弱性。

四是監(jiān)督主體素質(zhì)不適應。人大機關普遍存在著三偏現(xiàn)象，即年齡偏老、編制偏少、待遇偏低。專業(yè)結(jié)構(gòu)上，熟悉黨政工作的人員較多，懂法律、經(jīng)濟等人才較少。部分組成人員或議政能力不強，人云亦云，沒有自己的獨立見解；或地方部門情結(jié)過重，參政議政時不能出以公心，不能堅持原則。

五是監(jiān)督力度不平等?！耙桓畠稍骸痹趹椃ㄖ械牡匚皇瞧降鹊?，然而在實際政治生活中政府機關的權(quán)力相對較大，導致了人大及其常委會對兩院監(jiān)督多，對政府監(jiān)督少；對下級監(jiān)督多，對同級監(jiān)督少；對具體活動監(jiān)督多，對重大事項監(jiān)督少；對一般負責人監(jiān)督多，對主要負責人監(jiān)督少。

如何建立健全對權(quán)力監(jiān)督制約機制，使人大的監(jiān)督收到好的法律效果和社會效果？筆者建議如下：

1.進一步解決人大監(jiān)督有法可依、執(zhí)法必嚴的問題。以憲法和有關法律為依據(jù)，盡快制定和出臺監(jiān)督法，其內(nèi)容不應該側(cè)重于法律授權(quán)，而應該注重于監(jiān)督程序的規(guī)定，限制自由裁量權(quán)，建立監(jiān)督責任制。人大監(jiān)督的程序立法，應重點解決監(jiān)督機制的動力和壓力問題。應考慮監(jiān)督提起的條件、監(jiān)督組織安排和責任、監(jiān)督手段選擇等方面的要求，提高人大監(jiān)督相關程序的可操作性，使人大監(jiān)督工作法律化、規(guī)范化，確保人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)力能落到實處。

2.進一步理順執(zhí)政黨與人大之間的關系。首先，必須堅持黨的領導，這是人大工作必須遵循的根本政治原則。其次，必須確保人大在國家權(quán)力中的至上性。黨的領導是政治領導，黨的意志要變成國家意志必須經(jīng)過國家的立法機關，通過一定的法律程序。黨不能代行國家權(quán)力機關的職權(quán)，要保證人大積極主動地、獨立負責地工作。再次，黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動，如果超越憲法和法律的范圍，人大可以行使監(jiān)督權(quán)。

3.進一步宣傳、普及人大的相關知識?？梢岳酶骷壐黝悓W校開設“人民代表大會制度”課程，盡可能地讓更多的人接受人大制度有關知識的學習和教育，使公眾懂得人民代表大會制度具有不可替代的巨大的生命力和優(yōu)越性。

4.進一步完善人民代表履行職務的保障措施。（1）切實解決人民代表履職的困難。國外的議員是專職的，時間、人員、經(jīng)費有保證，行使權(quán)力有法律保障，值得我們借鑒與研究。（2）切實解決人民代表兼職過多問題。近年來，不少黨政職能部門聘請人民代表擔任本部門的工作監(jiān)督員。這對于拓寬代表知情知政渠道，更好地發(fā)揮代表作用，監(jiān)督有關部門改進工作，確實能夠起到一定的作用。但是如果一個人民代表兼職過多，勢必影響代表聯(lián)系選民，執(zhí)行職務。另一方面，如果代表被自己不熟悉的部門聘任為監(jiān)督員，因受工作經(jīng)歷、所學專業(yè)及時間精力等因素的限制，又發(fā)揮不了監(jiān)督作用。因此，有關部門在確定“監(jiān)督員”之前應當與所在地人大常委會溝通協(xié)商，以便統(tǒng)籌兼顧。

5.進一步提高人民代表依法監(jiān)督的素質(zhì)能力。（1）代表構(gòu)成要合理，人民代表應是各利益階層的代言人，從總體講目前人民代表的構(gòu)成基本符合各個階層的利益需求。但領導干部和軍人偏多、農(nóng)民和工人代表偏少的現(xiàn)象是一個不爭的事實。世界上不少國家都主張通過法律禁止官員成為議員，因為官員同時是人民代表或議員，這就類似于既是運動員又是裁判員的角色混淆，既影響人大向“一府兩院”授權(quán)的合法性，更使人大對“一府兩院”的監(jiān)督無法落實。（2）代表素質(zhì)要優(yōu)化。人民代表不是一種榮譽稱號，也不是政治待遇，而是一種崇高的政治職務。合格的人民代表應具有堅定的人民立場，堅定的公仆意識和強烈的責任感、神圣的使命感；具有較高的文化水平和一定的專業(yè)知識，適應人民代表工作的需要；具有較強的社會活動和參政議政能力，熱愛人民代表工作，有甘為人民利益鞠躬盡瘁的精神；具有敏銳的洞察能力、深刻的分析能力、準確的判斷能力和出色的表達能力。（3）代表要接受監(jiān)督。加強監(jiān)督代表行為的制度建設，以法規(guī)的形式，明示當選人民代表的條件，完善人民對人民代表監(jiān)督制約的必要條件；從法律上賦予代表資格審查委員會對選舉前代表候選人資格審查的權(quán)力，從源頭上遏制代表不合格的現(xiàn)象；建立代表行為懲戒制度，對代表的瀆職和不作為行為進行懲罰，對人民代表瀆職行為的懲戒機構(gòu)主要是選民大會、人大常委會機關、審判機關；推行代表公示制度和述職制度，增加選民對代表的了解。（4）代表應密切聯(lián)系選民。人民代表自身要牢固樹立群眾觀念和責任意識，依法履職，不負重托；人大常委會要加強對代表活動尤其是聯(lián)系選民活動的組織、指導和支持建立相關的保障、激勵機制，完善代表制度，不斷提高代表選舉、履職、監(jiān)督等方面的科學化、民主化、制度化水平，為人民代表密切聯(lián)系群眾、發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

參考文獻：

［1］周叔蓮：《20年中國國有企業(yè)改革經(jīng)驗的理論分析》，載《中國社會科學院研究生院學報》2000年第3期。

責任編輯：黃 杰