深圳公交：在變革中求突破

對2005年的深圳公交業(yè)來說，深圳公交集團改制的反響不可謂不大。作為目前世界上規(guī)模最大。盈利狀況最好的巴士公司之一，香港九龍巴士控股有限公司在與深圳公交集團合資運營深港兩地的過境穿梭巴士的基礎(chǔ)上，進一步進軍深圳公交市場，參股深圳公交集團，在改制后成立的深圳巴士集團股份有限公司中持股35％。

原來的深圳公交集團是深圳市規(guī)模最大的一家城市公共交通企業(yè)，截至改制時該公司擁有124條公交線路，營運車輛3500多輛，年客運量可達到6．3億人次。深圳市領(lǐng)導(dǎo)把此次合作稱為“強強聯(lián)合”。

需要怎樣的路?

坐公車＝擠公車，這似乎已成為大家默認的現(xiàn)實。尤其是上下班的高峰期，搭公車就意味著沙丁魚似的人擠人。據(jù)深圳政府公布的信息，近年來，深圳交通量年均增長22％，遠遠高于道路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度。交通不暢已成為這個城市所有人關(guān)注的問題。

普遍的看法是，深圳的道路建設(shè)速度趕不上交通發(fā)展的需求。但在緊鄰我們的香港，全港島面積不足110萬平方公里，人口卻有700萬，真正是“彈丸之地”。然而，這里卻少見類似北京、臺北等地那種“大塞車”的通病，整體交通狀況也比深圳好得多?？梢?，要解決交通堵塞問題，關(guān)鍵不在于路要有多大、多寬。

深圳市交通局運政監(jiān)督分局俞力局長也認為，解決城市交通擁堵問題，并不是道路越多越寬越好。城市交通講究的是安全和“通達性”，百姓出行，能便捷地到達目的地是根本，并不是只講速度。公交系統(tǒng)結(jié)點很多，過了這個結(jié)點，下一個還是要等，所以應(yīng)該追求整個系統(tǒng)運行的便捷、有效性，而不是某一段路、在某幾個結(jié)點的運行效率。

壟斷與專營

長期以來，內(nèi)地的公交一直是由國家統(tǒng)一經(jīng)營管理。這種機制造成的后果正如深圳巴士集團董事長鄭偉南所說：“必然形成經(jīng)營上的依賴性，導(dǎo)致管理意識的淡化，再加上管理技術(shù)落后，便無可避免地派生出公交運力利用和企業(yè)經(jīng)濟效益的低效，同時也帶出公交運力短缺與運力浪費、公交企業(yè)資金短缺與資金浪費兩對相悖的命題，其后果必然是社會乘車難問題的加劇和企業(yè)發(fā)展困境的加劇。”

但是，公用事業(yè)的特點決定了其經(jīng)營管理必然需要“壟斷”，問題的根本在于究竟是行政“壟斷”還是市場“壟斷”。中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍教授認為，在行政壟斷下，職能部門很容易將公用事業(yè)服務(wù)與強制權(quán)聯(lián)系在一起。把公用事業(yè)交給企業(yè)去做，至少可以對消費者服務(wù)得更好一些；此外，政府往往不注重盈利，很多時候會造成成本過高，而企業(yè)則有動力降低成本，從而在價格上有利于大眾。深圳中南運輸集團的張春平總經(jīng)理在接受記者采訪時，為記者詳細分析了深圳幾家公交企業(yè)改制的不同情況。他認為，盡管幾家企業(yè)的情況各不相同，但有一點是相同的，那就是國有股都或多或少減少了在這些企業(yè)中持有的股份?！霸鹊膰畜w制適應(yīng)不了市場機制，公交行業(yè)也是一樣，國有、國營不一定適應(yīng)市場機制。”

鄭偉南一直提議實行公交經(jīng)營權(quán)的專營，他認為“公交企業(yè)的特殊性，要求必須為其提供一個穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境，才能得以穩(wěn)步發(fā)展，西方國家以及香港的成功經(jīng)驗都已充分證明了這一點”，“政府為城市公共交通這一特殊行業(yè)提供一個良好的經(jīng)營環(huán)境，并同時給予一系列的優(yōu)惠政策和扶持措施”，而“公交企業(yè)通過改善經(jīng)營管理，減輕對國家的依賴，漸次將公交企業(yè)引導(dǎo)入市場經(jīng)濟的發(fā)展軌道”。專營與原先的壟斷最大的不同就在于，專營是由政府通過投標或綜合評價，選定一家公交企業(yè)在一定區(qū)域或一定線路上實行公共交通的獨家經(jīng)營，其他非專營企業(yè)不得參與競爭，而且，政府在特許經(jīng)營授權(quán)時，必須與企業(yè)簽訂嚴格的協(xié)議，規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)以及違約懲罰。同時通過法規(guī)把制度結(jié)構(gòu)與各方面的激勵聯(lián)系起來，使企業(yè)得到有效規(guī)范，并獲取應(yīng)得利益。很明顯，這種體制更適合現(xiàn)代城市公交業(yè)發(fā)展的需求。

但事實并非如此簡單。在深圳，公交專營的試驗就并非一帆風順，比如，改制后的深圳巴士集團就在專營問題上遇到困難。深圳巴士集團企管部經(jīng)理董宏君告訴記者，該集團與政府并未簽署有關(guān)特許經(jīng)營的雙向協(xié)議，只是在授權(quán)書里寫上了企業(yè)單方面的承諾，其他兩家特許經(jīng)營企業(yè)也是如此。

政府承諾的缺乏，使巴士集團在運營中遇到了一些困難。董宏君告訴記者：“我們常說‘政府請客，企業(yè)埋單’。政府規(guī)定，學(xué)生坐公交車半價，老人、軍人、殘疾人免票，還要求我們對發(fā)動機進行環(huán)保改造，并許諾對這些給予補貼，但卻往往不能及時兌現(xiàn)。”

經(jīng)營管理機制上的矛盾還不止于此。鄭偉南就深有感觸：“我國公共交通由交通、城建兩個部門分而治之，各自發(fā)牌發(fā)證，互相爭搶管理權(quán)限，造成城市公共交通管理上的人為混亂，不利于城市公交的發(fā)展。”這恐怕不止是他個人的感觸、深圳公交集團的感觸，更是深圳所有公交企業(yè)的感觸、內(nèi)地所有公交企業(yè)的感觸。

改制，改的是什么?

深圳市政府為此次包括公交業(yè)在內(nèi)的公用事業(yè)改制定下的目標是：通過出讓國有股權(quán)，采取國際招標的方式，達到國有股減持，引進外資、健全企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)和引進國外先進管理體制的目的。而香港九龍巴士在進入后，也宣稱要將管理理念和管理模式輸入深圳巴士集團。

那么，與深圳緊鄰的香港在思想和觀念上有什么值得深圳借鑒的地方呢?

在香港．不管是政府運輸管理部門，還是各運輸企業(yè)，都有自己的一套明顯區(qū)分于別人的VI(視覺識別)系統(tǒng)，在使用上，處處強化突出自己標志和標準色，如九龍巴士紅色，新世界巴士橙色，城市巴士紅黃藍。而在深圳的街頭，除非你很細心地觀察，否則根本發(fā)現(xiàn)不了幾乎是同樣顏色的中巴是屬于不同公司的。

在深圳坐公交車的人都深有體會，坐車前需要提前準備好一把零錢，否則就會很麻煩。記者就曾經(jīng)多次因為剛好沒零錢，上車之后只好找別的乘客兌換零錢。但是有時別的乘客帶的零錢也不多，你就只能等下一站的乘客上車時再找回零錢了。

還有，深圳的公交企業(yè)其實也不是沒有便于乘車的公交IC卡，但是，知道的人卻不多，街上擠公車的人們大多還是攥著一手零錢……而在香港，像九龍巴士集團推出的八達通IC卡已成為當?shù)厝藗兂鲂械谋貍?，所有的九龍巴士也都裝上了八達通收費系統(tǒng)。

很多東西看起來微不足道，但管理上的不同恰恰就從這些具體而微小的事情上體現(xiàn)出來。

此次香港九龍巴士入股深圳公交，另一個目標是讓新成立的深圳巴士股份有限公司在香港上市。公交企業(yè)上市在香港并不少見，因為公司上市后，股票的價格漲跌與企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績密切相關(guān)。這就給上市巴士公司施加了強大的社會壓力，使其不得不加強管理，創(chuàng)造利潤，而企業(yè)的盈利又與巴士服務(wù)質(zhì)量直接相關(guān)，只有方便、快捷、服務(wù)質(zhì)量好，乘客才愿意坐你的車?？梢哉f，這也是香港政府管理公交業(yè)在經(jīng)濟效益與社會效益上找到了最佳的結(jié)合點和平衡點。但是，以中國內(nèi)地目前的公交業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，公交企業(yè)一旦上市，如果光做公交經(jīng)營的話，無疑是很危險的。這就要求公交企業(yè)必須實行多元化經(jīng)營。最近幾年，深圳的一些公交企業(yè)像深圳公交集團、中南運輸，已經(jīng)開始這方面的嘗試。深圳公交集團(現(xiàn)深圳巴士股份有限公司)已涉足廣告、房地產(chǎn)開發(fā)、商貿(mào)、旅游等行業(yè)，中南運輸也建立了汽車租賃、汽車修理、旅游等下屬企業(yè)。

伴隨爭議的變革之路

據(jù)了解，深圳當年引進戰(zhàn)略投資者采用的是“招標招募”方式。深圳市國資委企業(yè)改革處的伍先鋒處長說：“這個詞是我們自己想出來的，它在國外叫‘私募融資’”所謂“招標”，就是公開向社會表明需要引進戰(zhàn)略投資者，并強調(diào)其必須是國際知名企業(yè)，且符合嚴格的資格要求；而“招募”則是通過談判確定最后的選擇。

然而，這種方式受到了普遍質(zhì)疑，不少業(yè)內(nèi)人士和專家指責其“太不透明，太不公平”：“不公開招標，沒人知道他們談了些什么，達成了什么條件?！?/p>

2003年，深圳市政府出臺《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》、對特許經(jīng)營相關(guān)情況，包括政府監(jiān)管、價格調(diào)整程序、企業(yè)義務(wù)等作出了規(guī)范性規(guī)定，并于當年5月1日起施行。同年，市政府分別授予燃氣集團、水務(wù)集團和公交集團30年的管道煤氣、自來水供應(yīng)及污水處理和公交業(yè)務(wù)特許經(jīng)營權(quán)；另外，企業(yè)在特許經(jīng)營權(quán)到期后可申請延期兩次，每次時間為5年～10年。深圳由此成為國內(nèi)首個進行公用事業(yè)特許經(jīng)營改革的城市。

然而，兩年來，圍繞這一改革，各方人士爭議不斷，以至于為《草案》征求意見的3次座談會，幾乎都演變成了對公用事業(yè)特許經(jīng)營現(xiàn)狀的“聲討會”，會上甚至有人指責相關(guān)部門“一紙合同就把子孫后代都賣了”。

深圳綜合開發(fā)研究院戰(zhàn)略研究中心主任、研究員馮蘇寶認為：“深圳對公用事業(yè)特許經(jīng)營進行立法無疑是一項重大的改革舉措，但由于此項改革的實踐與立法舉措在決策流程安排上存在著齟齬之處，造成了立法內(nèi)容的前提性甚至是根本性的缺失。

“在2002年，深圳將供水、水務(wù)、燃氣、電力、公交等公用事業(yè)不加區(qū)分地統(tǒng)統(tǒng)放開，進行市場化改革，并進而采取“招募”方式引進了外來資金，簽下了30年或50年的經(jīng)營期限。這引起了三大問題。一是因沒有進行分類劃界而犯了公用事業(yè)改革之忌，其后果將是銳化公正、平等方面的社會倫理性問題；二是整個事態(tài)存在著既成事實與立法之間的矛盾；三是有關(guān)實踐的內(nèi)容超出了深圳以及我國法制管理的現(xiàn)實條件，例如超長的經(jīng)營期限。盡管深圳的立法當局決心采取各種監(jiān)管控制措施，在制度上堵塞各種漏洞，推動公用事業(yè)的改革向前發(fā)展，但由于上述三大問題的存在，在現(xiàn)有的“語境”中，恐怕很難通過一種修修補補的方式實現(xiàn)其抱負。

“深圳在這一領(lǐng)域已置身于一種極其復(fù)雜和困難的境地，也是一種前沿之境，要想在此項改革，特別是法制領(lǐng)域取得真正的進展，不僅要有銳意尋求突破的勇氣和魄力，更要拿出智慧和創(chuàng)造力來。”

深圳是個充滿朝氣與活力的城市。這里的發(fā)展可以用日新月異來形容。在許多方面深圳可以說比起香港甚至國外著名的大都市都不遜色。但是，這個城市的每個人都不能不承認，深圳的交通，尤其是公共交通，與緊鄰的香港以及國外都有很大的差距。便捷、舒適的交通是每個城市里所有人的希望，生活在深圳的人們自然也不例外。構(gòu)建現(xiàn)代化的城市公共交通，不僅是所有深圳人的夢想，也是所有深圳人努力的方向。深圳公交，正在變革中尋求蠶蛹化蝶的突破。

(編輯／吳云雪、陳致成)