掛職感悟（五）

引稅之憂

對(duì)于困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何度過(guò)難關(guān)，過(guò)去我們坐在省城里雖然有所了解，但體會(huì)并不深刻。

2002年5月，我?guī)б唤M人到蕪湖縣最貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一的十連鄉(xiāng)去檢查個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，才對(duì)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何度過(guò)難關(guān)及其引稅的問(wèn)題有了直接的感知。這個(gè)十連鄉(xiāng)，雖然與縣城的直線距離只有20里地，但是，聽(tīng)說(shuō)在過(guò)去不通公路的時(shí)候，從縣城到鄉(xiāng)政府辦事常常在水路上要轉(zhuǎn)兩次船，即乘青弋江上的大船轉(zhuǎn)鄉(xiāng)間水渠的小劃船。如果不抓緊趕路，縣里干部到鄉(xiāng)政府辦事當(dāng)日不能趕回，要住宿鄉(xiāng)里。這里是青弋江的迂回之地，過(guò)去沼澤地居多，水網(wǎng)密集?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)期間，蕪湖縣城（灣沚鎮(zhèn)）為日本軍隊(duì)所占，但日本兵不敢輕易到十連鄉(xiāng)一帶。十連鄉(xiāng)一帶為陳作霖（原中紀(jì)委的負(fù)責(zé)人）的游擊大隊(duì)經(jīng)常出沒(méi)的區(qū)域。如今，公路雖然修通了，但這里經(jīng)濟(jì)仍不發(fā)達(dá)。在檢查十連鄉(xiāng)個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r中，我發(fā)現(xiàn)這個(gè)鄉(xiāng)幾乎沒(méi)有幾個(gè)象樣的企業(yè)，只有幾十個(gè)個(gè)體工商戶。而且，與城市的個(gè)體工商戶不同的是，他們的資本規(guī)模很小，全年?duì)I業(yè)額也不過(guò)幾萬(wàn)元，主要是一些村頭村尾的小雜貨店。通過(guò)對(duì)個(gè)私經(jīng)濟(jì)情況的了解，我不禁為這個(gè)鄉(xiāng)的財(cái)政狀況擔(dān)憂起來(lái)。鄉(xiāng)黨委書(shū)記告訴我，該鄉(xiāng)全年財(cái)政收入150萬(wàn)元，國(guó)稅不到20萬(wàn)元，農(nóng)業(yè)稅當(dāng)時(shí)為50多萬(wàn)元，其余為近100萬(wàn)元的地稅收入。

面對(duì)這樣的工商業(yè)狀況，我在想這100萬(wàn)元的地稅收入是如何取得的呢？在我的追問(wèn)下，鄉(xiāng)黨委書(shū)記帶著苦笑說(shuō)，主要靠“引稅”。“引稅”問(wèn)題過(guò)去我在合肥市周邊幾個(gè)縣區(qū)調(diào)查過(guò)?！耙悺本褪恰百I稅”、“爭(zhēng)取涉外稅”，就通過(guò)一定形式返還部分稅款吸引外地企業(yè)到本區(qū)域來(lái)繳納，作為本轄區(qū)征收的稅款。十連鄉(xiāng)的“引稅”主要有兩大來(lái)源。一類是本鄉(xiāng)人在外創(chuàng)辦建筑安裝公司，另一類是船舶運(yùn)輸公司。這兩類企業(yè)具有較大的流動(dòng)性，企業(yè)注冊(cè)地點(diǎn)可以在蕪湖縣，也可以在蕪湖市以及上海、蘇州等其他城市?；蛘?，這類企業(yè)在蕪湖縣注冊(cè)一個(gè)子公司。家鄉(xiāng)人在家鄉(xiāng)注冊(cè)一個(gè)公司，便可轉(zhuǎn)移部分稅收了。困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以這類企業(yè)為“財(cái)神”，動(dòng)員他們?cè)诩亦l(xiāng)納稅。這樣一來(lái)，他們既能解決家鄉(xiāng)的困難，又能獲得巨額的獎(jiǎng)勵(lì)，還能在家鄉(xiāng)掙得光彩的面子。這類企業(yè)的業(yè)主大多是樂(lè)于接受“引稅”的。而且，困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間在“引稅”上頗有競(jìng)爭(zhēng)，甚至經(jīng)濟(jì)狀況較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有時(shí)也加入了這一競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)。企業(yè)的業(yè)主更樂(lè)于在其中“漁利”。引稅競(jìng)爭(zhēng)使獎(jiǎng)勵(lì)額占稅收額的比重逐漸攀升。合肥與蕪湖雖然在地理位置相距不小，但這一比重似乎接近，大概是在競(jìng)爭(zhēng)中取得的均衡點(diǎn)吧。在困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)做黨委書(shū)記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，實(shí)際上“引稅”是檢驗(yàn)他們的工作能力的一個(gè)重要方面。如果這種能力過(guò)差，他們的上下級(jí)都會(huì)有怨言。

“引稅”看起來(lái)是暫時(shí)解決了當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不足和收支缺口問(wèn)題，實(shí)際上是違反了稅收管理規(guī)定，造成稅收成本上升和國(guó)家稅收流失。但是，我感到面對(duì)像十連鄉(xiāng)這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年義務(wù)教育的財(cái)政支出就需要130萬(wàn)元，我們又怎能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)去求全責(zé)備呢？引稅問(wèn)題，本身暴露出我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制上存在的諸多缺陷。首先是稅收制度設(shè)計(jì)上的缺陷。其次，是財(cái)政分級(jí)包干體制的缺陷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，作為我國(guó)財(cái)政級(jí)次最低的一端，如果經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，又要完全負(fù)責(zé)義務(wù)教育等公共服務(wù)的支出費(fèi)用，巨大的財(cái)政缺口，讓縣鄉(xiāng)基層政府領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)了過(guò)重的財(cái)政壓力。從另一個(gè)角度看，引稅是一種從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的稅源轉(zhuǎn)移，盡管不合法，但卻以一種獨(dú)特方式，平衡著我國(guó)地區(qū)之間的財(cái)政收入差距。如果要完全杜絕這一現(xiàn)象，其難度和成本十分巨大。

組建擔(dān)保公司之慎

自1999年以來(lái)，全國(guó)各地陸續(xù)出現(xiàn)了信用擔(dān)保中心和擔(dān)保公司，對(duì)緩解中小企業(yè)“融資難”大有裨益。浙江省搶在全國(guó)之先，所有縣區(qū)都組建有數(shù)目不等的擔(dān)保機(jī)構(gòu)。這一風(fēng)氣也影響了蕪湖縣。

我到蕪湖縣掛職不久，就在一次個(gè)私經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)組會(huì)議上研究到此事。擔(dān)保機(jī)構(gòu)的建設(shè)方案是：由縣財(cái)政出資100萬(wàn)元，縣工商聯(lián)會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)各出資10萬(wàn)元，常務(wù)理事各出資5萬(wàn)元，計(jì)劃大約歸集300萬(wàn)元，建立蕪湖縣中小企業(yè)信用擔(dān)?；穑蝗缓?，委托縣工商聯(lián)會(huì)長(zhǎng)組建擔(dān)保公司?？h工商聯(lián)會(huì)長(zhǎng)兼任董事長(zhǎng)和法人代表，再面向社會(huì)聘任總經(jīng)理及其他職員。

在這次個(gè)私經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)組會(huì)議上，我提出這個(gè)方案不成熟，不同意立即表決。當(dāng)時(shí)，參加會(huì)議的幾位領(lǐng)導(dǎo)都很吃驚。他們認(rèn)為，縣長(zhǎng)已經(jīng)初步答應(yīng)財(cái)政出資，不借此機(jī)會(huì)十分可惜。我建議推遲決定這個(gè)方案，是因?yàn)樗旧泶嬖谌毕?，讓縣工商聯(lián)會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、常務(wù)理事平均分配出資帶有強(qiáng)迫性，不利于資本金的真正到位。更重要的是，我感覺(jué)到參加會(huì)議的人員對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足。

首先，和過(guò)去一樣，他們過(guò)低估計(jì)了信用擔(dān)保可能給財(cái)政出資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，一年前蕪湖縣就發(fā)生過(guò)一件類似的事情。省財(cái)政廳下達(dá)給蕪湖縣扶持民營(yíng)企業(yè)的借款180萬(wàn)元，要求縣財(cái)政擔(dān)保。這筆資金性質(zhì)是無(wú)息借款，要求一年歸還，滾動(dòng)使用。這筆資金由縣工商聯(lián)很快發(fā)放下去，但到期后歸還者卻寥寥無(wú)幾。中小企業(yè)信用擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)比財(cái)政借款要大，安徽某市信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)成立不足2年，就將數(shù)千萬(wàn)元擔(dān)保基金損失貽盡。

其次，他們認(rèn)為擔(dān)保貸款可以優(yōu)先為自己的企業(yè)擴(kuò)大融資，不了解中小企業(yè)信用擔(dān)保的性質(zhì)。為了幫助個(gè)私經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)組成員加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保事業(yè)的認(rèn)識(shí)，我組織他們到桐城市參觀和調(diào)研。桐城市工商聯(lián)組建有一個(gè)擔(dān)保公司。這個(gè)民生擔(dān)保公司的董事長(zhǎng)就是桐城市工商聯(lián)的會(huì)長(zhǎng)。民生擔(dān)保公司的董事長(zhǎng)給我們一行介紹經(jīng)驗(yàn)時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了民生擔(dān)保公司能夠持續(xù)經(jīng)營(yíng)幾年的一個(gè)重要原因，就是公司章程中規(guī)定股東單位不準(zhǔn)要求本公司為其融資擔(dān)保。這條規(guī)定對(duì)蕪湖縣去調(diào)研的人員震動(dòng)不小。他們明白了組建信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，目的不是給自身融資，而是為了幫助多數(shù)中小企業(yè)解決融資問(wèn)題，為了改善整個(gè)縣區(qū)的信用環(huán)境。

經(jīng)過(guò)一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的反復(fù)認(rèn)識(shí)，后來(lái)蕪湖縣有了第一家信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)。這個(gè)擔(dān)保公司是“民辦官助”性質(zhì)。縣財(cái)政出了很少量的引導(dǎo)資金，其余上千萬(wàn)元是民營(yíng)企業(yè)的出資。

建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系是世界上實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家扶持中小企業(yè)發(fā)展的通行做法，是政府綜合運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要措施，是強(qiáng)化信用管理，化解和規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)、改善中小企業(yè)融資環(huán)境的必要手段。我感到在中國(guó)國(guó)情之下，縣級(jí)政府建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系相當(dāng)為難。從理論上說(shuō)，中小企業(yè)信用擔(dān)保應(yīng)當(dāng)由政府供應(yīng)。但財(cái)力有限，完全供給幾乎不可能。而且信用擔(dān)保易于受政府行政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，出現(xiàn)“行政指令擔(dān)?！钡膯?wèn)題。如果中小企業(yè)信用擔(dān)保完全交給自由市場(chǎng)來(lái)供給，可能會(huì)提高擔(dān)?；鸬倪\(yùn)用效率，降低擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)。但是，它的缺陷可能會(huì)出現(xiàn)在兩方面：一方面中小企業(yè)融資的負(fù)擔(dān)要加重，私營(yíng)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)會(huì)千方百計(jì)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，即使國(guó)家給予擔(dān)保機(jī)構(gòu)適當(dāng)補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免，他們也會(huì)如此。另一方面，在國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管的情形之下，擔(dān)保機(jī)構(gòu)可能會(huì)壓縮融資擔(dān)保的業(yè)務(wù)量，將資金轉(zhuǎn)向其他經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。這樣一來(lái)，中小企業(yè)便很難得到信用擔(dān)保的支持。

目前，推行非國(guó)有控股國(guó)有參股性質(zhì)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)比較適合我國(guó)的國(guó)情。這種公司由于有政府出面引導(dǎo)示范，組建快，業(yè)務(wù)開(kāi)展快，雖然免不了行政干預(yù)，但干預(yù)程度已大大降低。由于有政府的資金介入，在一定程度上提高了擔(dān)保機(jī)構(gòu)的信譽(yù)度，擴(kuò)大了擔(dān)保機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)氐挠绊懥?。便于?dān)保機(jī)構(gòu)建立與政府之間的聯(lián)系，有利于獲得有關(guān)信息、培訓(xùn)、人才和政府支持，有利于協(xié)調(diào)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和政府有關(guān)部門及商業(yè)銀行的關(guān)系。