“預算風暴”觸動衡陽政治生態(tài)

[案例]

衡陽刮起“預算風暴”

據(jù)《望東方周刊》報道，作為一個典型的農業(yè)大縣、工業(yè)弱縣、財政窮縣，湖南省衡陽縣10年來縣級財政可支配的財力一直徘徊在8000萬元左右，每年依靠來自上級的中央轉移支付2億多元，財政之窮在全市、全省有名。由于長期財政匱乏，基層干部、教師工資沒有保障、生活艱難，農村事業(yè)瀕于停滯，多次引發(fā)農民、教師和干部上訪等群體事件，嚴重影響了社會穩(wěn)定。為了克服這一沉疴，以新任衡陽縣委書記鄒文輝為首的領導班子發(fā)起了一場厲行財政預算、嚴格控制非生產性支出、壓縮行政成本的“預算風暴”。

這場“預算風暴”初見成效，使該縣的財政突然“冒富”1300萬元，其中包括壓縮了300多萬元“會議費”，節(jié)約了近200萬元“接待費”，通過杜絕領導預算外批條減少財政支出800萬元?；窘鉀Q了基層干部、教師的工資拖欠問題，同時正常的辦公條件也得到改善，集體上訪事件大量減少，社會矛盾得到化解。

[解讀]

財政困境與無限政府

衡陽縣的財政困境具有相當?shù)拇硇浴?001年農村稅費改革后，退休教師和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本工資由中央財政轉移支付和縣級財政配套支付兩部分組成，分別占65%、35%。然而，縣財政卻長期沒有支付應付的35%。即使中央財政發(fā)放部分，也被一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學校截流拖欠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還被鄉(xiāng)政府逼迫私人借款，完成給縣財政的財稅上交任務；學校只能向銀行貸款或者亂收費來發(fā)放教師工資，導致教師無心教書，學生、家長怨聲載道，以致到中央、省里上訪。同時，部分政府機關辦公經(jīng)費不足，基礎設施、農村事業(yè)建設缺乏應有的支持力度，長期得不到改善和提高。

地方政府財政入不敷出的癥結何在？“帕金森定律”指出，由于官僚制組織個體成員的自利動機和理性選擇，導致集體行動非理性，使得整個組織系統(tǒng)具有無限膨脹的內在動力和趨向。在監(jiān)督控制缺位或不力的條件下，政府內部各部門都在追逐更大的財權和事權，各種正式或非正式關系日趨復雜。數(shù)據(jù)顯示，我國由財政供養(yǎng)的公務員和準公務員性質的人員實際超過7000萬。僅在縣、鄉(xiāng)、村基層管理架構中，靠收費和罰款等供養(yǎng)的非編制管理人員就有約2000萬人，其中包括730萬村干部，1270萬各類非編制聘用人員。我國的官民比例高達1:18，行政費用占到總財政支出的37.58%，國家財政難當重負。

據(jù)專家分析，當前我國縣鄉(xiāng)級政府財政困難的主要原因是：拖欠工程款，建造辦公樓和吃喝白條，各種擔保，通過國有公司拆借融資等?？梢?，地方政府深陷財政困境的深層原因在于政府規(guī)模和權限沒有得到應有的約束和控制，機構人員日益膨脹，造成行政成本高昂，不僅擠占了原本用于改善公共福利的財政資金，更使得政府只能靠顯性或隱性負債勉強維持運轉。結果必然會引起納稅者和公共產品的直接受眾———公眾的強烈不滿，為社會秩序和穩(wěn)定留下巨大的隱患。

從“用了再算”到“算了再用”

“困則思變”。根據(jù)制度變遷理論，當現(xiàn)有制度下交易費用逐漸增大，盈利空間萎縮時，必須進行有效的制度創(chuàng)新，以防止組織被鎖定在低效率的制度安排中不能自拔。我國當前地方政府的財政困境及其背后深刻的制度缺陷已經(jīng)表現(xiàn)出巨大的消極性和破壞性，導致整體社會資源配置的低效，必然要求進行制度變遷和創(chuàng)新，以科學合理的規(guī)則調整失衡的資源配置和社會秩序。衡陽正是在這種條件下，大膽推行了以嚴格財政預算為主要手段的“預算風暴”。

衡陽嚴格預算的主要舉措是：在充分核定預算編制后，一是通過壓縮各種會議時間、簡化會議程序、合并內容相近的會議等手段節(jié)省了300多萬元“會議費”；二是通過降低招待標準、縮小招待規(guī)模，節(jié)約了近200萬元“接待費”；三是通過嚴禁領導干部預算外批款的措施，減少了800萬元預算外支出；四是積極準備實施國庫集中支付制度，將各執(zhí)法機關的罰款、收費統(tǒng)一管理。通過以上措施，基本上起到了遏制財政支出膨脹勢頭、降低政府運作成本的作用，按衡陽干部的話說，以前縣財政的錢是“用了再算”，現(xiàn)在是“算了再用”。

公共預算集中體現(xiàn)著政府活動的范圍與方向，是對政府行為、政府部門財力分配權進行規(guī)范、約束、監(jiān)督的最有效形式之一。西方發(fā)達國家政府每年提出行政機關的預算報告，該預算報告包括的人員編制和經(jīng)費經(jīng)議會討論批準后任何人無權更改，在嚴格的財政預算控制下，政府的機構和人員不會出現(xiàn)失控。而長期以來我國的公共財政預算屬于“軟”約束，人員編制增加和行政辦公經(jīng)費的增長由政府決定，預算處于消極服從地位，加之大量預算外資金的存在，使得財政預算的應有作用沒有得到切實發(fā)揮，隨意擴張人員編制、挪用擠占預算資金的情況時有發(fā)生，導致預算對政府行為的約束軟化，甚至流于形式。因此，預算制度改革始終是一個焦點問題。

[啟示]

公共預算運行機制的五個關鍵點

在市場經(jīng)濟條件下，政府的公共經(jīng)濟活動構成了政府治理活動的主要方面，而政府公共經(jīng)濟活動的規(guī)范，則首先體現(xiàn)為政府公共預算運行機制的健全。

周密制訂計劃、嚴格編制預算。為了確保政府活動的確定性，每個部門必須根據(jù)自身工作計劃，如實制定預算，經(jīng)財政部門審核，由權力機關審議，一旦通過便具有法律效力，任何部門和個人不得違背，以強化預算的剛性化，堅決杜絕預算外支出。這樣預算編制更加透明、科學，做到支出有據(jù)、規(guī)模合理，能夠全面反映政府提供公共產品和服務的內容與成本。正如衡陽縣教育局副局長胡標翰所言：“現(xiàn)在辦任何事情，全年先拿好預算。不像以前，今天這個部門搞活動，明天那個部門搞活動，局務會就批條給錢。”

改革財政資金收付方式，建立國庫集中收付制度。所有財政收入都要直接繳入國庫，所有財政支出應根據(jù)預算由財政集中支付。衡陽縣財政局已經(jīng)制定了實施國庫集中支付制度的草案，由財政統(tǒng)一管理罰款、收費等資金收入。這樣，極大地降低了資金收付過程中的管理成本以及由不規(guī)范的政府行為或腐敗帶來的社會成本。

健全完善預算執(zhí)行機制。預算資金向各個職能部門撥付，由各部門向社會提供各種形式的公共產品和服務。在此過程中，如果沒有完善的執(zhí)行機制，就會造成低效和腐敗。因此，必須在嚴格甄選高素質執(zhí)行人員的基礎上，科學安排執(zhí)行程序，各個環(huán)節(jié)緊密聯(lián)結，相互監(jiān)督、相互制衡、相互督促，增加透明度，確保財政資金以公共物品的形式快速、高效、足額地向社會領域轉移，為公眾提供滿意的服務。

加強反饋，推行預算績效考核。預算是一種事前控制手段，能夠對支出總量起到一定控制作用，但如果不進行配套的績效考核，就無從了解預算資金是否得到合法、高效的利用。衡陽縣一位官員說：“我認為政績評價機制決定了財政用款方向。領導要拿財政的錢去創(chuàng)政績、創(chuàng)門面，做表面文章，群眾高不高興不重要，重要的是上級一些領導認可?！眹栏竦目冃Э己四軌虮O(jiān)督財政預算的使用過程和測量完成目標情況，幫助公眾了解政府職能的實現(xiàn)程度，鼓勵政府更節(jié)約、更經(jīng)濟、更有效地使用預算經(jīng)費。

完善公共預算監(jiān)督機制。對于公共預算的監(jiān)督控制，可以有多種方式和手段。建立科學的公共預算運行機制就是重要的自身監(jiān)督手段，此外還有司法機關通過審理案件而實施的司法監(jiān)督；新聞媒體運用報道、采訪方式對違法違紀的預算活動進行曝光的新聞輿論監(jiān)督；公民個人對于所察覺的預算運行問題進行的揭發(fā)、檢舉、控告，以及具有組織性的公民團體的集體行動所進行的社會監(jiān)督等等。在各種監(jiān)督方式中，最為符合政治邏輯和現(xiàn)代法治精神，最具有合法性的無疑是立法機關的監(jiān)督。

公共預算的倒逼效應

財政資金是政府運行的命脈，也是有效監(jiān)督政府行為、控制政府規(guī)模、壓縮行政成本的最有效工具，控制住財政就可以產生倒逼效應，極大地約束政府行為，迫使政府各個層面、各個環(huán)節(jié)進行必要的改革以適應財力的支持程度，實現(xiàn)政府責、權、利分配平衡，社會資源得以優(yōu)化配置。衡陽“預算風暴”直接觸動當?shù)卣紊鷳B(tài)，凸顯出地方政府行政改革的迫切性。這種倒逼的作用體現(xiàn)在：

預算控制確立了法律權威，強化了制度規(guī)則。有法不依、以權代法是政府系統(tǒng)一切問題的本質原因。領導干部根據(jù)個人偏好決定財政收支，不依法行政，直接導致政府財政困境。2004年衡陽縣預算外批條高達4000萬元，而今年嚴格執(zhí)行預算以來，已經(jīng)節(jié)省財政支出800余萬元。預算控制體現(xiàn)了規(guī)則的剛性，違反法律就要受到相應的懲罰，這就是“硬”約束應有的權威。

改變政府作風，提高行政效率。實行嚴格預算之后，衡陽縣全縣性的會議明顯減少，縣人大、政協(xié)“兩會”以前要開7-10天，2005年不到4天；全縣經(jīng)濟工作會議，也由以前的3-5天壓縮到2天。同時，很多工作性的會都合并在一起。開會的程序也大大簡化，原來開會領導報告一般有幾十頁，現(xiàn)在一般只有10多頁。這些變化說明預算嚴格后，壓縮了大量非生產支出，財力僅能支持較小的公務規(guī)模，使得公務人員不得不改變各種虛耗、拖沓的作風，提高工作效率。

激勵政府提高執(zhí)政能力，打造責任政府。財政困境很大程度與領導決策“拍腦袋”、缺乏民主科學決策和監(jiān)督機制有直接關系。衡陽縣負債近億元建起三個開發(fā)區(qū)，然而全縣年稅收上300萬元的企業(yè)沒有一家，絲毫沒有起到財政開源的作用。實行嚴格預算后，領導干部必須提高執(zhí)政水平，為財政支出負責，對決策后果有充分的衡量和估計，落實成本效益原則，投入就要求有相應的產出。

促進其他相關制度機制的健全和完善。調整績效考核制度，全面考核干部，使政府官員不能揮霍浪費公共財政以追求各種“政績工程”；健全政府審計制度，及 時發(fā)現(xiàn)財政活動的問題并及時糾正；促使政府實施政務公開、財政公開、聽證等制度；理順人大與政府之間的關系，使人大能真正抓好預算審查工作等。而以財政預算為核心，一系列配套制度的建立、健全，可以加速政治體制的整體變遷，為塑造新時代我國的公共部門治理奠定堅實的制度基礎。

不可否認，衡陽“預算風暴”給當?shù)卣紊鷳B(tài)帶來了積極變化，但是如果要對這項僅僅實行了100多天的“預算風暴”下結論還為時尚早。我們必須看到衡陽預算風暴是在經(jīng)濟社會落后的條件下，迫于財政壓力的一場被動變革。這場變革的主要動力是領導的個人權威，沒有確立變革的法律框架，缺乏形式正義、程序正義的法理基礎。同時，改革的主要手段為政治動員和行政命令。

在變革的初始階段，由政治精英充當“制度企業(yè)家”，作為改革的出發(fā)點和突破口是合理的，在隨后的改革中能否建立完善的法律規(guī)則框架，能否出臺一系列配套措施以形成制度體系就成為改革成敗的關鍵所在。從這一角度上，衡陽預算風暴僅僅是一次改革的樣本，最終成效如何有待觀察。

[互動]

1、湖南省衡陽縣為什么會發(fā)起“預算風暴”？

2、“預算風暴”取得了哪些實際效果？尚存在哪些不足？

3、為什么說公共預算改革是公共行政改革的核心環(huán)節(jié)？